昆明关上金鹰酒店:将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中

　　有关政府政绩考核的问题，已经引起人们的普遍关注。许多专家学者发表了各自的真知卓见。笔者在此申述一个建议：将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中。

　　(一)

　　这里所说的“政绩考核”，包括对一级政府、对政府内的部门以及对政府官员的政绩所进行的考核。在这些考核中，很容易出现的一种现象是，被考核的政府及其部门往往会列数自己做了多少多少工作，被考核的官员往往会汇报自己干得如何如何辛苦，甚至如何如何地放弃休息、加班加点等等。而考核者常常会看重与肯定这样一些“政绩”。于是，被考核的政府就会去做更多的工作，官员就会去加更多的班。几十年前，有位英国学者“发现”了一条“帕金森定律”，指出机关内部存在两种“动力”。其中之一，便是官员们会“给彼此制造出许多工作，使每个人都忙得不可开交”。1，目的是可以显示更多的“政绩”。

　　政府与官员多做事，“忙得不可开交”地创造“政绩”，是否都应当在考核中加以肯定?笔者以为未必! 这里，首要的是看，多做的是否属于政府应当做的事，或曰，是否属于政府应当发挥的职能?

　　20多年以来，随着计划体制逐步转向市场体制，我国经济领域的变革不断推动着政府改革，首先是要求转变政府职能。世纪之初的“入世”，更是“逼迫”我们按照国际通则深化政府改革，切实转变政府职能。国内的“推力”与国际的“压力”，在要求我们转变政府职能这点上方向是一致的，那就是：政府必须适应现代市场经济的需要，退出微观经济领域，实行政企分开，“还权于企”， 少管一些“不该管、管不好、管不了”的事，2 多给企业一些自主经营的权利，让企业真正成为市场主体。这里应当提一下最为基本的一个问题，即：从社会管理角度看，人类为什么要有政府?如果社会自身(个人、家庭、企业、市场、团体等)完全可以处理好一切社会事务，那社会还有什么必要通过纳税去养活一帮人，让他们依靠强制力为后盾，专职从事社会事务的管理呢?显然，由于种种因素，依靠社会自身无法、无力处理好某些社会事务，因此，依赖社会纳税养活的、依靠强制力为后盾的、专职从事管理社会事务的一帮人组成的政府才有存在的必要与理由。这个最为基本的问题逻辑地告示人们：凡是社会自身(个人、企业、市场、团体等)愿意管也管得好的事，政府就无需代劳;凡是社会自身(个人、企业、市场、团体等)不愿管也管不好的事，就需要政府有效地发挥作用。

　　二十多年来，我们转变政府职能虽然取得了一些成效，但，进展十分艰难，成效并不显著。究其原因，除了存在着来自政府外部的种种制约因素外，政府内部在行政观念、行政方式方面的“惯性”效应，尤其是一些部门与官员对自身利益的追求，是不可忽视的障碍因素。

　　这里我们来分析一下如何克服政府内部的障碍因素。笔者认为，一方面，仍有必要通过思想政治教育、行政伦理教育，引导政府官员严格自律，克服部门利益、官员利益，努力转变政府职能。另一方面，应当将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中，并跟进相应的激励机制。具体地说，凡多做、做好了政府应当做的事，即出色完成了政府应当承担的职能，不仅给予肯定，而且加大激励，例如给予政府或部门的行政首长或相关的官员晋升、加薪、奖励;凡依然以政代企，以政代社，做了不属于政府应有职能范围内的事，不仅不能加以肯定，而且应当批评;不仅不能“加分”，而且应当“减分”。如果由此造成对企业、市场、社会带来不良后果的，还应当给予“黄牌警告”乃至行政处分，那怕“加班加点”、“好心办坏事”的。至于少数官员通过“职能扩张”、“职能倒转”以谋取私利的，更加应当严加惩处，触犯刑律的，当由司法机关追究其刑事责任。这样做，一是，正视政府部门与官员对自身利益的追求;二是引导这种利益追求与“转变政府职能”相一致，以利于政府改革的深化。很可能，这是克服政府内部障碍因素的一种可取之道。将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中，其意义也正在于此。

　　(二)

　　“转变政府职能”并不是一句空洞的口号。将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中，并希望取得前述的预期成效，很重要的一个条件是，考核者以及被考核的政府与官员都应当深入领会“转变政府职能”的含义，准确理解我国政府应当发挥的职能。

　　“转变政府职能”，就是要使我们政府那套曾经适应计划经济的职能转变为适应市场经济的职能。有人以为，市场经济就要求政府职能一味削减、削减、再削减，弱化、弱化、再弱化，政府应当无所作为。这是极大的误解。请注意“转变”两字! 所谓“转变”政府职能，其实就是“转变”政府职能的“重心”，例如，政府职能的重心应当从“直接管理、微观管理经济”“转变”到“间接管理、宏观管理经济”上来。换言之，政府应当有所不为而有所为，有所弱化而有所强化。我们说“有限政府”，不错。但同时又应该是“有力政府”、更应该是“有效政府”。须知，市场机制这只“看不见的手”在配置资源方面虽有其独特的优势(因此我们转向市场经济)，然而，它也有其光靠自身难以克服的弱点(如在垄断、外部效应、公共物品、收入分配等方面)。即所谓“市场失效”3。因此需要政府发挥必要的职能。

　　那末，在社会主义市场经济体制已经初步建立，并需要逐步完善的情况下，我国政府应当发挥怎样的职能? 中共十六大将其概括为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。应该说，这是相当明确的。但，据知，有些政府官员以及有些理论工作者仍提出了若干可以继续探讨的具体问题。

　　比如，“经济建设还是不是中心?政府还要不要重视经济职能?”

　　当中央提出“科学发展观”，主张统筹“经济社会发展”等5大关系，强调全面发展后，有人便产生了上面的疑问。依笔者浅见，任何一个正常的社会都是以经济作为基础的。发达国家之所以不提出“以经济建设为中心”，那是因为他们不需要强调，他们实际上一直是如此，-- 除非发生战争。我们提出“以经济建设为中心”，那是有其特定历史背景的，主要针对很长一个时期的“以阶级斗争为纲”。现在提“科学发展观”，并不是说经济就不重要了，也不是否定“以经济建设为中心”;现在强调“全面发展”，并不等于没有重点，没有中心了。经济仍然是重点，是中心，是首要的。问题在于，以前突出强调“首要”，有些人就误认为“只要”了。于是，忽视了社会其他方面的发展。

　　经济是首要的，但不是“只要”，也有“还要”的东西;经济是第一的，但不是“惟一”，还有第二位、第三位的任务。唯物辩证法告诫我们既要坚持“重点论”，又要坚持“两点论”、“全面论”，切不可“形而上学”。经济建设是中心、是重点，但除此之外，还要重视社会其他方面的发展。恰恰应当凭藉发展中的经济所提供的物质基础，不失时机地去推进各个领域(如教育、卫生、科技、环保等等)的全面发展。我们说“以人为本”。人的需求是全面的，只有各领域的全面发展，才能满足人的全面需求，塑造全面发展的人。

　　“经济建设为中心”，需要政府重视发挥经济管理的职能吗?回答是肯定的。但这并不意味着政府直接去干预企业经营管理或者亲自去抓GDP增长率，更不是意味着政府自己去开公司做生意。否则其后果是不言而喻的。政府经济管理的职能主要是为市场制定“游戏规则(法律法规)”，通过必要的公共政策调节经济，为市场创造良好环境并加强市场监管。还有，提供公共服务推进社会保障、维护社会公平等，以此弥补“市场失效”。鉴于当前实际情况，政府加强公共服务，通过公共政策调节社会利益分配，维护分配结果的“比值公平”，尤其是“数量公平”[1]，显得尤为重要尤为迫切。

　　又如，“强调服务政府，还要不要重视监管职能?”近年来，从理论界到政府一再强调“服务政府(行政)”的目标。然而，何谓“服务政府(行政)”?有人认为我们的政府应当“为人民服务”、“为社会服务”，因此，我们的政府就必然是“服务政府(行政)”。这就将“服务政府(行政)”与“为人民服务”、“为社会服务”放在同一个层面(或角度)上理解了，于是，抹煞了它的特定涵义。在笔者看来，“为人民服务”、“为社会服务”是就政府行为的最终目的而言的，而“服务政府(行政)”是就政府职能(功能)而言的。前者之“服务”是指政府全部行为的最终目的，后者之“服务”是特指政府诸多职能(功能)中的主要职能(功能)。4

　　从职能的角度讲，提出“服务政府(行政)”，旨在强调我们今天的政府主要应当更多地发挥“(公共)服务”职能，为社会提供足够有效的公共产品，而不是更多地发挥“管制”的职能。因此，理论界也有人提“从管制行政到服务行政”。但，决不是说政府只有“(公共)服务”一项职能，不需要发挥“市场监管”等其他功能。事实上，我国市场经济在今天还不成熟、不完善，市场运作中存在许多不规范甚至不讲诚信乃至违法的行为，不少消费者深受其害。这就仍然需要发挥政府对市场进行监管的职能。千可不能因为强调了“服务政府(行政)”、提出了“从管制行政到服务行政”而忽视了必要的市场监管职能。

　　以上对两个问题的看法也许还可以继续讨论。但，笔者确信，只有准确理解与把握了我国政府的应有职能，才能为将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中创置前提性条件。

　　(三)

　　笔者注意到，国家人事部下属的“人事与人才科学研究所”之《中国政府绩效评估研究》课题组，曾推出了一套旨在适用于我国地方政府的绩效评估体系。其中的三大层指标之一便是“职能指标”，包含中共十六大归纳的四方面职能以及国有资产管理。这一体系已经注意到将“转变政府职能”列为政绩考核的重要指标，应当说是一次非常好的尝试。但是，笔者尚有两点想法在此提出，供有关方面参考。

　　一是，这个考核体系中可能都是做“加分”，而没有做“减分”的内容。正如前文已述，笔者觉得应该在“职能指标”部分有“减分”的内容，这有利于旗帜鲜明地将“转变职能”的理念引入政绩考核之中。

　　二是，这个体系的实施，必须明确谁是考核者。笔者建议，应确定多方面的考核者，互相结合，恰当权重。具体而言，对于整个一级政府的政绩考核，主要应当由同级人大及其常委会与上一级政府担任考核者。同级人大及其常委会作为考核者的优势是超越政府体系，即从政府体系外对政府进行考核，同时也有利于表达当地广大民众的意见。不过，这有赖于人大及其常委会通过多种方式经常广泛听取当地各阶层民众对政府的评价意见。同级人大现在每年有一次审议政府的总体性工作报告，似可与人事部研究所的“评估体系”结合起来，让全体代表参与考核、打分，包括允许在“职称指标”部分打“负分”，然后汇总到会议主席团。同级人大及其常委的考核应当与监督权的行使相结合，例如，在必要时可依法启动质询权、否决权、特定问题调查权甚至对政府领导人的罢免权。至于上一级政府的考核，则有利于保障政府体系内上下级之间政令的统一。同时，也有利于克服同级人大监督中可能出现的地方保护主义倾向。

　　对于政府内设部门的考核，主要由本级政府与人大常委会担任考核者。其中人大常委会可以将现行的“评议”活动与对政府部门的考核结合起来。必要时也可启动各类法定的监督权。对于政府官员的考核主要由主管的行政领导担任考核者，在官员自我评估的基础上进行。但应采用多种方式吸纳民意。此外，还可同时请政协、民主党派、有关社会团体与专家参与考核。所有这些考核，均应明确一点：将“转变政府职能”的理念引入政绩考核之中。对于“职能指标”部分考核时，可以“加分”也可以“减分”。

　　[1] 参见拙文《应兼顾 “比值公平”与“数量公平”》，载06。8。28。北京日报理论版

　　1 [英]诺斯古德.帕金森：《官场病—帕金森定律》，三联书店1982年中译版，第2页。

　　2 《邓小平文选》第二卷 ，第328页。

　　3 参见朱光华主编：《政府经济职能和体制改革》，天津人民出版社1995年版，第37-38页。

　　4 参见竺乾威主编：《公共行政学》，复旦大学出版社2000年版第4-6页。