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中国发展报告第十二章：社会福利的公共财政支持

凤凰网财经4月3日讯 中国发展研究基金会昨日发布了名为《构建全民共享的发展型福利体系》的报告，对中国构建“全民福利”所需财力进行了测算。结果显示，如不改变当前福利投入占财政投入的比重，全民福利所需资金将存在巨大缺口。即在2012年，当年的缺口就达到5300亿元；到2020年，当年的财政缺口将超过1.9万亿元。

凤凰网财经频道独家获得该报告内容及相关文章《中国发展型社会福利体系50问》。以下为报告第十二章《社会福利的公共财政支持》：

第十二章 社会福利的公共财政支持

社会福利体系建设是国家社会发展的战略安排，公共财政支出的结构应随着国家发展战略目标调整和福利体系的变化而调整。尽管各国的社会福利制度模式不同，但公共财政用于社会福利的支出比例与经济发展水平正相关，一个国家经济发展水平高，用于社会福利的支出水平也高。构建一个全民共享的，适应当前发展阶段的新社会福利体系需要强有力的财政资金的支持。本章提出了新社会福利体系建设对财政资金的需求与我国公共财政在支持这个体系中的能力测算问题。

一、公共财政支出用于社会福利项目变化趋势及分析

1. 社会福利发展与公共财政的关系

考虑到社会福利水平(以及社会福利的财政投入比例)受经济发展水平、制度类型、税制、社保制度改革与转轨等因素的影响，我们选取俄罗斯、捷克、匈牙利为制度转轨国家代表，选取英国与瑞典作为福利国家型代表，选取德国和日本作为社会保险型国家代表，美国作为市场主导型国家代表，分析其财政社会福利投入比例情况(见表12-1)：

发达国家社会福利水平普遍较高。 其中福利国家型社会福利制度项目齐全，并且惠及全体居民，国家通过税收筹资，政府承担较大的责任，社会福利的财政投入比例大。 社会保险型国家以社会保险为主体，为投保人提供基本生活保障，通过雇主与雇员缴纳社会保险费来筹集资金，政府承担有限责任，社会福利水平较高，社会福利的财政投入比例也较大。 而市场主导型国家的社会福利制度强调权利和义务对等，政府只建立最基本的、待遇水平适度的社会保险制度，并为贫困人群提供社会救济，社会福利水平不高。

在进行具体国家比较时，由于其制度改革情况、税种与税率差别，并未显示其社会福利水平与社会福利的财政投入按社会福利制度类型而依次降低的现象。公共财政支出中社会福利支出比例，2002年英、瑞典、德、日、美国此项指标分别为32.4%、35.4%、55.9%、44.0%、33.6%，均高于30%。

转轨国家社会福利占GDP的比例并不低，有的甚至高于英、美等部分发达国家，1999年俄罗斯该项指标值为9.6%，2002年捷克、匈牙利该项指标分别为19.6%、16.4%。转轨国家公共财政支出中社会福利支出比例与发达国家大致相当，2001年俄罗斯该指标值为35.8%，2002年捷克、匈牙利该项指标分别为35.4%、31.2%。如果从公共财政中扣除社会保险税及其对应支出后，国家的财政对社会福利的投入水平比发达国家低。

表12-1： 2002年部分国家社会福利支出情况

[注]1.此处各国社会福利支出为全口径，包括养老、遗属、残障待遇，工伤保险、医疗保险、生育与失业保障待遇，家庭、教育与住房津贴，社会救助等现金或实物支付等

2.八国绝对数计算单位依次为百万美元、百万英镑、百万欧元、百万欧元、百万元瑞典克郎、十亿日元、百万捷克克郎、百万非列。

3.资料来源：美、英、德、法、瑞、日、捷克、匈牙利数据来源于OECD网站(http://www.oecd.org/dataoecd/42/47/33784603.xls)“Summary　of　general　government　aggregates　and　balances”；

2. 中国公共财政支出用于社会福利项目变化趋势及分析

(1)用于社会福利的支出所占比例略有所下降

我国社会福利支出占GDP的比例明显偏低。在过去5-10年时间，中国财政收入快速增长。1999年财政收入突破1万亿，2003年突破2万亿，2005年突破3万亿，2006年超过4万亿，2007年超过5万亿，2008年则超过6万亿。财政收入占GDP的比重也由1995年的11.7%上升到2007年的20.8%。但是，2005年我国包括义务教育在内的财政性福利支出占GDP的比例只有5% ，远低于表12-1所述的国家。

应该指出的是，因为我国财政收入占GDP的比重相对较低，简单地用社会福利支出占GDP的比例与其它国家相比，可能会产生一些误导。而另一个指标，公共财政支出中社会福利性支出占比更能说明问题。但是，即使是用这一指标，我国的比例也比较低。2005年我国含社会保险的公共财政支出中社会福利性支出仅为27.1%，与上述多数国家相比存在显著差距。

这种趋势还可以从近年来社会保障支出占财政支出的比例下降的事实表现出来。 尽管我国财政支出用于社会保障支出的总支出额从2001年的2229亿元增加到2005年的3955亿元， 但它占财政支出的比例却由2001年的12.7%降到2005年 11.7%(详见表12-2)。 未能实现《劳动和社会保障事业发展“十五”计划纲要》中提出的逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15-20%的目标。

表12-2：中国财政社会保障支出情况 单位：亿元、%

(2)用于教育经费支出所占比例明显下降，非财政性教育经费比重明显上升

在教育领域也有财政性经费占财政支出比例下降的现象。包括非义务教育在内的我国教育经费总额从1997年的2531亿，增加到2006年的9815亿元。财政性教育经费由1997年1862亿，增加到2006年的6348亿元。虽然财政性教育经费绝对额有较快的增长，但从财政性教育经费占财政支出的比例在这一时期却不断下降，从1997年20.17%降到2006年的15.7%。财政性教育经费在总教育经费中的比重也下降迅速，从1997年的73.57%下降到2005年最低时的61.30%，直到2006年才有了较大幅度的回升。具体见表12-3：

表12-3：1997～2006年财政性教育经费占全国财政收支、GDP的比重

资料来源：根据表-11和《中国统计年鉴》(2007)的有关数据整理计算而成。

(3)用于公共卫生费用支出比例略有下降

卫生领域也存在着同样的问题。从1998年中国用于公共卫生总支出的587亿增长到2005年的1550亿元，但占财政支出的比例从5.44%下降到4.57%。(具体见表12-5)

表12-5：中国的卫生总支出 单位：亿元

数据来源：《中国统计年鉴(2006年)》。

值得注意的是，中国卫生总费用中个人支出的比例却居高不下，2005年达到52.2%。这一比例不仅高于发达国家的个人负担水平，也高于43%的世界平均水平。

二、新社会福利体系建设对公共财政资金的需求

构建一个全民共享的，适应当前发展阶段的新社会福利体系需要强有力的财政资金的支持。根据前面各章所提出的建议，本节着重研究要建立这一新的福利体系，从现在到2012年，再到2020年的不同阶段，各需要财政的多少投入。我们的计算是在2006年或2007年各项财政支出的基础上，加入我们对新福利体系的各个分项的建议，算出在2012年与2020年两个时点上需要财政投入为多少。为计算方便，我们都采取不变价的方式，不考虑通货膨胀的影响。

(1)老年社会保障体系建设的资金需求

一般来说，社会养老保障金有两种直接的资金来源：一是社会养老保险基金，二是国家财政。社会养老保险基金主要来源于参保人及其雇主的缴费，国家财政投入主要是社会养老保险基金的免税额、管理运行费和基金亏空补贴。由于中国是经济体制转型国家，加上参加社会养老保险的劳动者比例还比较低，退休和领取社会养老金的年龄比较低，以及其他多种因素的影响，导致养老保险基金尤其是社会统筹基金自20世纪末期开始出现了不小的亏空，各级财政对城镇社会养老保险的补贴不断增多，以城镇养老保险缺口补贴来看， 2007年达到1260亿元， 如果在此基础上按年均10%增长率估算，2012-2020年城镇养老保险缺口补贴按年均8%的增长率估算，2012年大约需要财政补贴2029亿，2020年需要3756亿。

中国目前对已经离退休的机关事业单位职工，由财政直接负担其退休金。2007年退休金总额为1826亿元，随着退休人员总量的增多和退休金标准的提高，假定到2012年，政府对机关事业单位每人每月的养老补贴在2005年基础上以年均8%的速度增长，2012年-2020年以6%的增长，2012年和2020年约需财政资金3371亿元和5597亿元。

为尽快建立新型农民养老保险制度，吸引农业劳动者参加社会养老保险，国家财政也需要投入部分补贴资金。如果为每个参保农业劳动者每月补贴50元，2012年预计农业劳动者总数为3.1亿左右，扣除6000多万享受无保障补贴的老人，要实现全覆盖，使参保人员达到2.5亿人 ，实际补贴大约为1500亿元。到2020年，补贴标准提高到每月100元，参保人员由于城市化的发展，降到1.7亿人，约需补贴2032亿元。建立“人人享有社会保障”的新福利体系来说，要确保每个老年人享受养老保障待遇，需要财政出钱为没有参加养老保险的老年人发放老年补贴。北京、上海等地的实践，已经探索出了无保障老年人老年补贴的一些制度类型。问题是这些地方老年补贴标准比较高，其他地方的财政难以承受。本报告建议，到2012年，城镇无保障老年补贴达到人均300元/月，到2020年提高到555元；农村无保障老年补贴达到人均100元/月，到2020年提高到285元。如果2012年全国有8000万(其中农村为6000多万)65岁以上老人享受老年补贴，需要资金1304亿元，到2020年随着社会养老保险的全覆盖，享受老年补贴的无保障老人有所减少，为5000万人(其中农村为3000多万)，需要资金2347亿元。

(2)健康保障体系建设的资金需求

与其他福利项目一样，除企业、社会、个人承担部分费用外，现代社会的健康保障资金应当主要来源于国家财政拨款和医疗保障基金。国家卫生财政拨款主要用于公共卫生服务体系建设和服务于“人人享有基本医疗保健”。2006年国家卫生财政拨款为1721亿,扣除各项医疗保障财政补助资金外，用于公共卫生及各项卫生事业的费用为1188亿元，全国每月人均7.5元。在现有拨款体制不变的情况下，如果2012年和2020年每月人均费用分别达到11元和20元，需要国家财政拨款1798亿和3549亿。在医疗保障基金方面，政府不仅为各项医疗保险(职工基本医疗保险、居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、大病补充医疗保险等)承担参保补贴，而且还直接承担着未参保机关事业单位人员的医疗费、特殊困难群体的医疗救助费用。以2006年或2007年底的数据为基数，我们根据各种类型人群的覆盖数量及不同保障标准，测算出2012年和2020年国家财政对医疗保障基金的补贴总额大约为2759亿元和10281亿元。两项费用相加，人人享有基本卫生服务和医疗保障所需的国家财政资金总额分别为4558亿元和13830亿元。

从分项计算来看，机关事业等单位医疗费从2007年的532亿，以不变价计算，到2012年每年增加12%，需要财政资金857亿元；从2012年到2020年每年增加10%，2020年需要财政支出1586亿元。对于城镇居民医疗保险补贴，2006年为人均每月7元， 补助面为4291万人。我们建议，到2012年扩大城镇居民医疗保险到2.67亿人，每人每月补贴增加到17元。随着城市化的发展，到2020年城镇居民医疗保险补贴覆盖5.31亿人，每人每月补贴达37元，一年需财政资金2379亿元。农村新型合作医疗当前已经覆盖7.26亿农村人口，但是补贴金额还比较低。我们建议，2012年补贴逐步增加到每人每月14元，到2020年每人每月34元。随着农村人口的减少，补助人口减少到6.73亿人与5.04亿人。最后，职工基本医疗保险亏损补贴也要从2006年的21.9亿元，增加到2012年的133亿元与2020年的406亿元。

(3)扩展义务教育的资金需求

2007年全国接受9年义务教育的人数为1.7亿，根据人口的年龄结构变化，到2020年前每年接受义务教育的人数基本保持不变。2007年的小学每年生均教育经费大约为2200元，普通初中为2800元，二者的加权平均值为2400元，每月为200元。为了缩小城乡差别，增加部分的经费偏向于农村义务教育，每年的生均教育经费是在2007年的基础上按照每年10%增长率计算。到2012年城乡9年义务教育的财政支出大约为6571元，到2020年为1.4万亿元。

根据我们的建议，学前免费一年教育的覆盖率到2012年达到50%，到2020年达到100%，生均教育经费为9年义务教育生均经费的90%。到2012年可以使城乡900万学前儿童受益，财政资金投入大约为313亿元；到2020年受益儿童为1600万，财政资金投入大约为1193亿元。

初中毕业生就业前一年免费职业教育的覆盖率在2012年达到80%，到2020年达到100%。据推算，到2012年，初中毕业生的85%进入高中阶段学习。另有15%面临择业，建议对这部分学生开展免费的1年职业教育，到2012年覆盖率达到80%。2007年的职业学校和技术学校的年生均教育经费大约为5020元，教育经费按年均10%的增长率递增。此外，本报告建议对进入高中阶段学习的约10%的贫困生进行学费减免等补助。那么，2012年用于初中毕业后一年免费职业教育及高中阶段困难家庭补贴 的财政投入资金为622亿元。到2020年，建议对农村高中阶段教育实行免费，加上享受免费1年职业教育以及享受低收入家庭教育补助项目的学生，预计享受教育保障的学生数达到2270万人，财政投入资金为4322亿元。

(4)就业保障的资金需求

就业保障是新社会福利体系的重要内容。大力实施积极劳动政策，千方百计扩大就业，有助于实现就业公平，缩小收入差距，减少福利开支和维持社会稳定。作为积极就业政策重要内容的就业培训，需要加大财政投入，提高灵活就业、农民工、农村非农就业人员就业成功率和失业者再就业的能力。2012年就业援助、培训、补贴及福利需求为600亿元，2020年增加到1200亿元。

(5)住房保障的资金需求

如前所述，我们的改革思路是，对于城镇低收入住房困难人口，主要采用廉租房保障，政府安排财政资金，按人头对低收入住房困难家庭的实际人均住房面积不足住房保障线面积(人均13m2)部分进行补贴，各地政府可以根据本地具体情况，对廉租房住房保障的具体模式进行探索。例如可以采取受益者租市场上的民房，政府每月提供补贴；可以政府建设部分廉租房，每年解决一部分城镇低收入住房困难户得问题。到2012年，廉租房保障应覆盖城镇低收入住房困难家庭的50%，受益人口达到2200万左右，人均每月补助标准为200元，补助金额达到400亿元左右；到2020年实现廉租房对城镇低收入住房困难家庭的全覆盖，受益人口达到3900多万，人均每月补助标准达到400元，补助金额达到1900亿元左右。对于城镇中低收入人群，主要采用经济适用房、限价房、税费减免等援助性保障手段予以解决，预计到2012年需要2000亿元的财政支出，到2020年达到3000亿元，基本上实现应保尽保。

对于长期进城且住房困难的农民工群体的住房保障问题，也主要通过廉租房的方式解决。政府安排财政资金，对长期进城且住房困难的农民工家庭进行补贴。预计到2012年和2020年，跨地区流动的农民工总数达到1.5亿和1.9亿。到2012年，争取受补贴的住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的10%，每位农民工每月补贴100元，补贴金额达到183亿元；到2020年，争取受补贴的住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的30%，每位农民工每月补贴标准提高到200元，补贴长期进城且住房困难的农民工家庭，约需财政支出2043亿元。

对于农村低收入住房困难农户，政府将给予一次性的建房补贴。当前农村建房困难的农户约有750万户，涉及3000万人。如果从2009年开始，每年为65万农民提供建房补贴，到2012年累计享受建房补贴的农村低收入家庭将达到260万户，住房补贴标准按每户一次性7200元计算，2012年当年需财政支出47亿元；到2020年，使农村低收入住房困难人口全部能够享受到建房补贴，补贴标准提高到每户15000元，约需财政支出97亿元。

(6)基本生活保障制度建设的资金需求

在不考虑供给因素的前提下，影响基本生活保障制度资金需求的主要因素有两个：一是基本生活保障制度的覆盖面，二是保障标准。2007年城乡低保人数为5838万人，加上531万五保救济人数为6369万人，约等于全国总人口的4.82%。按国际一般5%的贫困率，到2012年按13.6亿总人口(2002-2007年平均每年增加735万人)计算，基本生活保障对象大约为6800万人，2020年按14亿总人口，基本生活保障对象大约为7000万人，大约比2007年分别增加500万和800万人。从保障标准看，2007年基本生活保障资金总额大约498.5亿元，其中城镇低保、农村低保和五保户人口年人均分别补差1224元、444元和1176元。到2012年和2020年，如果以07年不变价，城镇低保和五保户补贴按照每年金额提高8%的标准计算，到2012年补差标准提高到200元，到2020年提高到370元。农村低保标准按照年均13%的增长率计算，到2012年达到100元，到2020年增长到266元。预计到2012年和2020年，每年养老保障约需财政资金分别提高到1206亿元和2734亿元。

(7) 特定人群社会福利制度发展的资金需求

特定人群社会福利所需资金，主要来源于财政拨款。社会慈善捐助、社会福利彩票收益、福利企业收入也可以发挥相当大的作用。就目前民政部管辖的十分狭义的社会福利事业来看，2007年的财政拨款支出额不到30亿元，以全国13亿人口计算，人均不足3元钱。加上各种类型的就业援助及福利性开支，也只有400亿元。相对于8000万残疾人、1亿多老年人、2.4亿儿童和占人口半数的妇女来说，人均福利经费很少，供需矛盾突出。在这类供给因素决定的福利项目中，国家只要有能力，就应当尽量增加这方面的投入。这是建立发展型福利体系的重要内容。伴随国家经济实力和财力的不断增长，应当加大对福利事业的投入，尤其是加大儿童营养、残疾矫正与康复、妇女儿童老人权益维护等方面的支出，力争2012年和2020特殊人群福利建设投入分别达到1165亿元和2800亿元。

表12-6：社会福利体系建设对公共财政资金需求的预测

注释：

养老保障：

(1)到2012年和2020年享受城乡无保障老年人补贴的人数为估计数，2012年城乡无保障老年人数预计为8000万，其中城镇无保障老年人1850万，农村无保障老年人6150万。随着城乡养老保障体系的发展和完善以及城市化进程的加快，预计2020年城乡无保障老年人数为5000万，其中城镇无保障老年人1960万，农村无保障老年人3040万；(2)考虑到政府对农村养老保障体系建设支持力度的加大，预计2012年-2020年城镇无保障老人的补贴标准以年均8%的速度增长，同期农村无保障老人的补贴以年均14%的速度增长；(3)无保障老人的补贴标准：2012年城镇无保障老人的平均补贴标准为300元/人?月，农村无保障老人平均补贴标准为100元/人?月；到2020年城乡无保障老人平均补贴标准分别为555元/人月和285元/人?月。(4)未来养老保障体系改革的一个趋势是，逐步缩小机关事业单位与一般城镇居民、农村居民在养老保障政府投入上的差别，考虑改革以增量的模式进行，维持现行基本框架不变，2012年政府对机关事业单位每人每月的养老补贴在2005年基础上以年均8%的速度增长，2020年在2012年基础上以年均6%增长；(5)2012年城镇养老保险缺口补贴是在2007年的基础上按年均10%增长率估算， 2020年城镇养老保险缺口补贴是在2012年基础上按年均8%的增长率估算；(6)2012年农村享受养老保险补贴的人数估计值为2.5亿人(其中已扣除享受无保障补贴的农村老人人数6000万)，随着城市化的发展，到2020年这一数值估计为1.7亿人(其中已扣除享受无保障补贴的农村老人人数3000万)。

健康保障：

(7)2007-2020年公共卫生的人均投入标准按8%的年均增长率估算；(8)2020年全国人口总量按14.5亿的上限值计算；(9)2012年的机关事业单位医疗费补助标准是在2007年的基础上按年均10%的增长率计算，2020年机关事业单位医疗费补助标准是在2012年基础上按年均8%的增长率计算；(10)到2012年和2020年的城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的受益人数是估算值，根据总人口数、城市化率和覆盖水平等因素估算得出；(11)2012年城镇居民医疗保险补贴是在2006年标准的基础上，按照每年增长20%的速度计算得出；2012年新型农村合作医疗补贴的补贴标准是在2008年的基数上按每年增长20%的速度计算得出；2020年城镇居民医疗保险补贴是在2012年的基础上按照每年增长10%的速度计算得出，新型农村合作医疗补贴的补贴标准是在2012年的基础上按照每年增长12%的速度计算得出，到2020年，城乡居民医疗保险补贴差距有明显缩小；(13)2012年和2020年的城乡医疗救助财政补助资金是在2008年的基础上以每年15%的增长速度估算得出；(14)2012年的职工基本医疗亏损是在2006年的基础上以每年20%的增长速度估算，2020年的职工基本医疗亏损是在2012年的基础上以每年15%的增长速度估算得出；

教育保障：

(15)到2012年和2020年义务教育年龄段的学生数是估计值，每年的生均教育经费是在2007年的基础上按照每年10%增长率计算，为了缩小城乡差别，增加部分的经费偏向于农村义务教育。(16)学前一年教育的覆盖率在2012年达到50%，到2020年达到100%，生均教育经费是按照2007年小学的生均经费为基础，假定每年增长10%。(17)预计到2012年，初中毕业生总数达到1700万，其中80%进入高中阶段学习(包括普通高中、成人高中、普通中专、成人中专、职业高中、技工学校等)。另有20%的初中毕业生毕业后马上面临择业，建议到2012年使其中85%的学生可以获得一年的免费职业教育，受益人口为290万左右。在进入高中阶段学习的学生中，来自低收入家庭的学生比例按10%估计，对这部分学生予以学费减免或者其他补贴，高中阶段学年按3年计算，预计受益人口约为410万左右。到2012年，享受该项福利的学生总数约为700万。(18)2020年，争取实现农村高中阶段免费教育，高中阶段农村学生总数预计达1940万。此外，约有10%左右没有进入高中阶段学习的初中生全部接受1年免费职业教育，预计受益人数达160万。在进入高中阶段学习的城市学生中，来自低收入家庭的比例按7%估计，对这部分学生予以学费减免和其他补贴，预计受益人口达170万。预计2020年享受该项教育福利的学生总数为2270万人。

住房保障：

(18)城镇低收入家庭的数量按当年城镇人口的20%进行估算，根据建设部门对2007年有关数据的统计计算，其中住房困难家庭的数量约占低收入人口的1/4，本报告假定，在没有政府住房补贴的情况下，住房困难家庭在低收入家庭中的比例在未来保持稳定。政府提供现金对人均住房不足13m2的家庭根据实际面积与保障线面积的差额进行租金补贴。到2012年，争取使50%的城市低收入住房困难家庭的享受租金补贴，受补贴人口达到2660万人，人均补贴标准达到每人每月200元。到2020年，使享受租金补贴的人口实现全覆盖，每人每月补贴标准达到400元。(19)农民工的人口数是在2007年2亿人的基础上，按照年均增长700万人进行推算。在农民工中，跨地区流动的农民工比例按65%进行估算。到2012年，争取受补贴农民工比例占跨地区流动农民工的10%，补贴标准按每位农民工每月100元计算。到2020年，争取受补贴农民工比例占异地流动农民工的30%，补贴标准按每位农民工每月300元计算。(20)从到2009-2012年，预计每年为65万农村家庭低收入住房困难家庭提供建房补贴，累计受补贴人口达到1000万，户均一次性得到的补贴为7200元；到2020年，实现全覆盖，累计受补贴农户达到3000万人，户均一次性得到的补贴额度逐渐提高到15000元。

表中2012年和2020年福利支出额都是按照2007年的不变价格计算。表中的估算数据省略了小数点后的数字或者个位数字，因此个别数据与读者自行计算的结果可能略有出入。

三、 公共财政支持社会福利体系建设的能力测算

上节从需求的角度看国家财政需要投入的规模问题，本节探讨政府财政对社会福利负担能力的问题，也就是说，在什么条件下，政府的财政能够支撑一个上节所述的全民共享的社会福利体系。

依据中国政府提出的“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”的奋斗目标，考虑到2007年财政收入(51304.03亿元 )占GDP总值(246619亿元 )的比重为20.8%以及2005年财政社会福利支出占财政收入的比重为27.08% 情况，假定GDP总值年均增长率为8%，我们可以大致测算出国家财政对本报告所建议的发展型社会福利体系的负担能力。

我们的测算显示，如果按当前的财政收入占GDP的比重(21%)及福利支出占财政收入的比重(27.08%)的水平，即使是GDP按每年8%的速度增长，财政能力都不能支撑上节所建议的福利体系。在2012年，当年的缺口达到5300多亿元。到2020年，当年的财政缺口将超过1.9万亿元。这就是说，要想不增加财政收入占GDP的比重，不增加福利支出占财政支出的比重，仅靠经济自然的增长，是不足以支撑全覆盖的福利体系的。

那么，财政要作多大的调整时，才能支撑本报告所建议的福利体系呢？我们假设未来12年中国经济年均增长率达到8%，考虑到全球性金融危机后，我国的财政收入也面临着调整，预计在调整期内(2008-2011年)，财政收入占GDP的比重稳定在21%，从2012年开始到2016年，预计每年增加1个百分点至26%，然后保持稳定。另外，从当前开始到2012年，福利支出占财政支出的比重能够每年增长1.2百分点，到2012年增加到33%，此后逐渐增加到35%并保持稳定的话，则不论是在2012年还是在2020年，财政资金就可以支持我们所建议的福利体系(详见表12-7)。

表12-7: 2007~2020年社会福利的财政负担

从趋势来看，随着经济情况的好转，财政收入略高于经济增长的趋势能继续保持下去的。当财政改革的深入以及税收的进一步规范化，很多没有列入财政收入的政府收入都要逐渐进入财政税收，即使考虑到当前全球性金融经济危机后的经济调整，财政收入占GDP的比重几年后达到26%、福利支出占财政收入的35%并不是不可能的。不论是从国际比较还是从我国的实际情况来看，随着社会福利项目的增加和扩展，覆盖人群的增加，这样的比例也还处于较低水平(见表12-1)，也是财政能力完全可以承受的。如下节所讨论的，如果在资金筹集上还能广开渠道，财政上的压力会更小一些。

这一计算在一定程度上还揭示了，在一个较长的历史时期，至少要到2020年，中国经济每年保持8%以上增长速度的必要性。从我们的计算来看，即使财政性福利支出占GDP的比重调整到本报告所预期的水平，如果没有8%以上的增长，国家的财力也难以支撑即使是水平并不很高的社会福利体系。只有保持一定的增长速度，才能满足社会发展的基本需要。过去当人们谈到保8%经济增长的必要性时，一般是从就业的角度来看。实际上，仅从就业来看，是不容易解释清楚这一问题的。因为同样的增长速度，可以有高就业的增长，也可以有较低一些就业容纳量的增长。而从社会必要的福利需要的角度来看，保8的必要性就很清楚。事实上，我们曾同样的条件下对GDP年均增长7%的情形进行了测算。在这种情况下，不论是在中期还是长期，财政体系都不足以支撑所建议的福利体系。

在未来的四年至十二年内，要基本建成一个全覆盖的发展性福利体系，无疑是在中国历史上，也许是在人类历史上史无前例的壮举，是中国社会与经济上的又一次重大变革，也为改变我国高储蓄、高投资、高出口、低消费、低内需的经济结构打下了牢固的基础。然而我们也应该看到，天下没有免费的午餐，要在短时期内解决这些重大的问题，需要国家财政与社会的大量投入。

社会福利体系的建立是一个长期和系统的过程，涉及经济和社会的方方面面，因此需要有全面的整体规划，和对社会福利的总需求、财力的总供给以及它们在未来的变化趋势进行系统的分析和估算。当前各个部门都在分别地推动各自领域的福利项目，都在强调本领域本部门的问题的重要性与紧迫性。本研究的一个重大意义是，把所有的相关项目进行了整合和加总，看国家财政在什么条件下可以支撑一个全覆盖的福利体系，以及财政仅能支持到什么样的福利水平。这样就使我们在作局部决策时有一个全局观念，就会使我们在政策制订时有一个轻重缓急，能有取舍。

这一计算还从另一个角度给我们敲了警钟，即对社会福利不能有过高的期望。我们的财力只能维持一个很基本的、低水平的福利全覆盖。在很长的时期内，除了义务教育，免费性的福利项目的重点还是应该在低收入人群身上。对于城市与农村中等收入及中等收入以上人群，更多地还要以缴费型的社会保险项目为主。因此，缴费型的各大类别的福利安排还应该是支撑我们福利体系的核心。

值得指出的是，在上述的计算中，都没有把为扩大福利所需的操作成本算进去。我们假设，操作成本部分由国家财政在政府运营部分支出。如果把操作成本打进去，即使是按福利支出总数的10%计算，上述的国家财政能力测算都不足以支撑本报告所建议社会福利体系。需要在财政收入占GDP的比重上，或是社会福利支出占财政收入的比重上再加大一些。

四、发展型社会福利体系的资金筹集与管理

1. 社会福利体系的资金筹资渠道的扩大

社会福利体系是由多个项目组成的，不同项目有特定功能，资金筹集的方式也不同。大体上可以分为两大类：一类是缴费型的社会保险项目，如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。保险项目的筹资主渠道是参保单位和个人缴费，财政资金在保险项目中的出资责任主要是：①为政府雇员参保缴费；②为社会弱势群体参保进行缴费补贴；③当基金收不抵支出现缺口时承担兜底的责任。另一类是免费性的社会福利项目，如：城乡低保、义务教育、医疗救助等。这些项目采取普惠性(如义务教育)或补救性(如低保、医疗救助等)方式对受益者进行无偿服务，而无须受益者尽义务。各国的福利模式选择不同，资金筹集的组织方式也不同。中国与大多数国家一样，采取以社会保险为主体，其它免费性福利项目为辅助的福利模式，因此资金来源的主渠道是用人单位和个人的缴费。目前中国城镇企业职工的社会保险已普遍推行，企业缴费和个人的平均费率为30+11%，具体各险筹资比例见表12-8。

表12-8：社会保险的企业和个人的平均缴费率 单位：%

2007年五项保险基金总收入10812亿元，总支出8415亿元，累计结存11234亿元。上述五项社会保险基金收入中，养老保险项目中财政资金投入最早也最多，但所占比例仅有18.5%。近5年养老保险基金收入构成情况如下：

表12-9：2002-2007年企业养老保险基金收入构成情况表 单位：亿元

要加快建立一个全覆盖的福利体系，还须不断拓宽筹资渠道。除加大调整财政支出结构的力度，增加财政对社会福利投入外，还可以考虑通过以下渠道筹集资金：

(1)开征新税种。如开征高消费税，对购买别墅、高档汽车、游艇以及高尔夫等高消费行为加收高消费税，为二次分配提供财力支持。可开征遗产税，并将目前的利息税所得的一部分转用于充实社会福利资金来源。开征资源税，既可降低石油、煤炭、电力等资源性行业凭借垄断地位取得的高收入，有助于社会公平，同时为社会福利筹集资金。

(2)划拨部分国有资产充实社会福利资金来源。通过回购、配售等方式转持国有股，部分用于社会福利。同时，仅 2007年国有企业就实现利润1.62万亿元。可以建立国有资本经营预算，将其利润的三分之一到四分之一用于社会福利，还可考虑将国有土地出让收益的一部分用于社会福利。

(3)增发行社会福利彩票筹资。2007年，国家从1000多亿元的社会福利和体育彩票销售收入中取得的公益金分别达217亿元和127亿元。1994年以来上述两种彩票销售收入快速增长，目前仍有发行社会保障彩票的筹资空间。

2. 建立社会保障基金预算

可以考虑建立社会保障预算，把社会保障资金收支从一般性的经常收支中分离出来，独立于政府公共预算和国有资本金预算之外。社会保险基金主要由单位缴费和个人缴费组成，其统筹基金为社会保险受益人共同所有，个人账户基金为个人所有，不属于财政性资金，社会保险基金征缴、支付和运营有着自身特性，与财政性资金管理要求不同。建立社会保障预算，将预算外的各项社会保障基金纳入政府预算统一管理，推动公共财政下的复式预算制度建设，实现公共财政社会保障支出管理规范化，提高资金使用效率，为社会保障提供财政支持，有利于社会保障长期支付平衡。我们建议的社会保障基金预算制度基本框架如下：

(1)预算程序

社会保障基金预算草案由统筹地区劳动保障部门商财政部门编制，报经本级人民政府审定后，报本级人民代表大会审查和批准。基金预算经人大批准后，由政府批复社会保险及相关部门执行。全国社会保障基金预算草案由国务院有关部门编制，报经国务院审定后，报全国人民代表大会审查和批准。

(2)基金账户

设立单独的社会保障基金特设账户存储基金，并由中国人民银行管理。随着单独社会保障基金预算的建立，不能再简单地套用财政预算外资金账户管理方式，而应当比照财政国库账户管理模式，设立单独的社会保障基金特设账户，从而真正实现社会保障基金与财政性资金一定程度的分离，杜绝财政与社会保险基金相互挤占和挪用，维护基金的独立性，确保基金的安全和完整。社会保障基金特设账户是与建立单独社会保障基金预算相适应，符合账户管理改革发展方向的一种新型账户管理模式，其最显著的特征就是单独设立(而不是混同于国库或财政专户)，设在中央银行(而不是在商业银行)，由中央银行负责管理(而不是由社会保险部门或财政部门)。它既不同于当前由财政部门和社会保险经办机构在国有商业银行设立的财政专户、收入户和支出户，也不同于1998年以前由社会保险经办机构在商业银行设立的账户。

同时，社会保障基金特设账户由中国人民银行负责管理，也有利于中央银行从总体上防范和控制金融风险。

(3)基金收入

社会保障基金主体以单位和个人缴纳的社会保险费收入为主体。将各项社会保险费与社会保险基金投资收益，以及财政预算社会保障补助和社会救助、社会福利与社会优抚专项基金等收入全部纳入社会保障基金预算，从而全面、完整地反映整个社会保障基金的全貌。同时，在财政预算中列示“对社会保障基金补助”，可以明晰地反映出财政预算对社会保险的贡献程度。

(4)预算分类

结合中国社会保险制度建立和发展情况，社会保障预算同政府公共预算、国有资本金预算一样，应由社会保障预算收入和社会保障预算支出两部分组成，按照不同项目、险种分别设立和编制。

社会保障预算收入由三部分组成：一是原经常预算安排的，用于社会保障支出的一般性基金收入。包括经常预算的直接拨款、经常预算的结余划拨、经常预算的定额补助以及特定性项目划拨等几个部分。二是增设社会保险基金预算收入，包括基本养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险基金收入，这样，既能够反映出社会保障基金预算总貌，又可以反映分险种基金预算情况。此外，还有残疾人就业保障金收入、社会福利保障基金收入、住房公积金收入，企业或个人缴纳的滞纳金、财政补贴收入和社会保险基金投资收益等等；三是其他收入，主要包括国有资产增值划拨收人和捐赠收入。其他类收入中的国有资产增值划拨收入代表了国有资产对社会保障事业的支持，捐赠收入则包括国外政府、机构和企业、个人的捐赠基金，这两部分收入也是社会保障预算收入的组成部分。

社会保险预算支出由社会保险支出、社会救济支出、社会福利支出、社会优抚支出和特定服务支出等项目组成。按照收入与支出对等的原则，从资金来源和使用方向上，社会保障预算支出可以分为三大类：一是由经常预算安排的社会保障预算经费支出，主要内容有公共卫生支出、优抚救济支出、行政事业单位离退休经费、城镇就业补助支出、扶贫支出等；二是由社会保险基金形成的基金预算支出，是政府为保证每个社会成员在老、病、残、失业等特殊情况下的基本生活，从所筹集的各项基金中支付的生活补助、离退休金、医疗补助等具有保险性质的各类支出；三是由国有资产经营增值和捐赠收入所支持的其他类支出，主要作为一种增量补充用于提高社会救济、社会保险和社会福利的支付水平。

(5)预算级次

以社会保险的统筹级次为主体确定不用于政府财政预算级次。对于实行全国统筹的基金只需编制中央级基金预算，省(市)级统筹的基金只需编制省(市)级基金预算。按照统筹级次设立和编制预算，一方面可以强化统筹地区政府的责任，打破地域分割；另一方面也能够减少对基金的行政干预，有利于维护基金的独立和安全。

(6)部门职责

建立单独的社会保障基金预算制度后，社会保障部门会同财政部门编制预算，并由社会保障等部门依法负责社会保障基金的管理工作，审计、财政、监察等部门依法对社会保障基金进行监督，清晰地划分出部门的职责。