医洋科技王爝:从公共决策角度看规划评审

发布人：许重光 陈贞 | 发布时间：2004-09-20 | 来源： | 字体大小：大中小
【论文提要】：通过对规划评审制度在城市规划决策机制中的定位和作用进行分析，并就现行规划评审制度中存在的一些问题进行剖析，提出明确规划评审在决策体系中的地位、强化规划评审的制度建设、建立合理的评价体系、优化评委的组成和结构、优化评委的组成和结构等对策建议。
【关 键 词】：规划评审 规划决策 公共政策
1．前言
城市规划作为重要的资源配置行政许可形式，其决策对象包括城市规划与具体规划申请。决策类型包括行政决策和专家决策两种，其中由行政机关为主体的决策类型通常称为行政审查；而由专家为主体的决策类型通常称为技术评审（专家评审会或技术审查会），即由一组专家对规划方案进行评议和审查，提出修改意见并给出总体评判的技术决策过程。
决策与执行相分离是现代管理科学的基本原则。我国传统规划体制中，决策者和执行者都是规划主管部门，这种体制极易导致以行政指令代替科学决策的弊病。由此，作为独立于行政决策之外的一个决策形式和环节，规划专家评审近年来在全国各地、各层次规划的审批过程中越来越普及，也越来越受到政府、社会公众等各方面的认可和重视。但是，由于对专家决策制度在城市规划决策这一公共决策行为中的地位、功能以及法定程序等，尚缺乏统一认识和规定，致使许多规划评审会未能充分发挥其应有的作用和效果，甚至有些规划评审会成为“举手机器”或“摆设”，起到负面的作用。
2．专家决策制度在公共决策机制中的地位与作用
所谓公共决策，是指公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。而城市规划因涉及土地、空间等资源配置问题，因此规划决策应归属为公共决策的范畴。随着中国政治体制改革的不断深入，公共决策体制也进行了一系列的变革，在向民主化、科学化的方向不断推进。过去计划经济体制的高度集权决策机制亦逐步为公共参与机制、专家评议机制和集体决策机制所取代，公共决策的参与主体越来越丰富。
2.1 公共决策的主要参与主体
2.1.1行政决策主体。包括两个层次，一个层次是政府组织或领导人，他们以前是单一决策者，现在已逐步演变为公共决策的组织者和召集人；另一个层次是政府职能部门，是直接的决策参与者，代表部门利益，从部门发展角度参与公共决策。不论是政府领导人还是职能部门，都是行政决策的重要主体。
2.1.2技术决策主体。主要指专家，根据各自研究领域的专业知识和实践经验参与决策，作为行政决策的前提和补充。规划师不能仅作为技术人员而满足于提供专业建议，城市规划要真正对城市发展起作用，规划师必须走向决策的第一线——参与决策的权力（A.Altshler）。
2.1.2公众参与主体。包括利益团体和公众代表，其中利益团体是指因决策而利益受到特殊影响的集团。他们将力求通过参与或影响决策，以实现自己特定的利益或主张。目前城市中各种利益集团，尤其是强势利益集团已深刻地介入了城市规划和建设管理决策工作中，在决定建设项目选址、开发强度，维护自身权益等方面已拥有不可忽视的发言权。而公众因受决策的影响作用不同，因此对决策的主张一般也不同。
2.2 公共决策的发展趋势
目前，现代公共决策越来越明显呈现出以行政决策者为核心，包括专家、政府部门及组织、以及一定社会利益团体和公众代表在内的多主体复合决策的趋势，体现出决策权分散、下移和公众参与的特点。具体表现在：
2.2.1决策权下移、分散：传统行政决策主体将以前独享的决策权下移，增加其它决策参与主体的决策权力。例如，深圳市依据地方立法权制定《深圳市城市规划条例》，建立城市规划委员会制度，并明确赋予规划委员会对法宝图则和专项规划的审批权，而深圳市城市规划委员会由29名委员中非公务委员须在半数以上，非公务委员主要由具备良好专业技术背景的专家组成，通过这些制度设计将规划审批由原来的纯行政决策转化为行政与技术的复合决策。在此决策制度下，有良好专业技术背景的专家成为决策的重要主体。
2.2.2公众和利益团体参与的呼声提高：随着人们民主意识和规划意识的逐步增强，参与规划决策成为了利益团体和社会公众的普遍诉求。目前规划纠纷问题的不断增加，从一个侧面反映了社会各界对参与规划决策的呼声日渐高涨。
在此趋势下，规划决策机制已逐步形成公众参与、专家论证、行政决策的三级体系。每一体系和环节对应于不同的参与主体，发挥不同的作用。其中，公众参与主要体现决策的民主性，行政决策体系反映决策的综合平衡性，而专家论证评审环节主要强调决策的科学性。
2.3 专家评审环节的作用
2.3.1理性选择－充当技术安全阀[1]：一方面，社会公众和利益团体由于立场的不同以及信息获取的不对称等原因，且受制于规划专业知识的有限，对于规划成果的理解和认识不可避免地带有一些感性成分；另一方面，政府部门和组织因行政工作的特点，对技术问题很难深入研究，因此，有良好专业背景和实践经验的各领域专家，对拟批准的规划成果就起到了技术协调和把关的作用，可以做出更理性的选择，充当决策的“技术安全阀”。
2.3.2公正平等－维护公众利益：专家一方面作为规划决策的技术监督，另一方面，作为公众的个体一员，其对规划决策的参与，实质也是公众参与的一个层面（实际上，公众参与、专家论证、行政决策三个环节的角色作用也各有渗透，专家论证和行政决策中含有公众参与的成分，行政决策中往往也包括专家技术意见的参与）。此外，专家由于其独立和超然的角色地位，因此在对公众意见的裁定上，客观性较强。从深圳规划委员会法定图则委员会几年的运作实践中就可以看出，作为专家的非公务委员在进行规划决策时，在保障社会利益、维护公正平方面发挥了重要的作用。但在我国目前的情况下，专家对公众利益的维护更多地取决于其自身素质和社会价值取向。要在规划决策中真正体现公众利益，必须将公众参与机制引入进来，使公众代表和利益集团有权进行规划决策。
2.3.3程序合法－体现规则正义：诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺思指出，“科学决策包括决策程序合法和决策内容正确”[2]。因此，在制定规划决策的有关规则时，应在保障规划决策科学合理的同时，还要保证规划决策程序的公平合理。目前，将规划专家评审作为规划决策的一个重要环节，甚至是必须的法定环节，已见诸很多法规规章中。例如《深圳市城市规划条例》，就将规划专家决策机制融入到规划行政决策中，形成以深圳市城市规划委员会制度为核心的行政决策与专家决策为一体的复合决策机制，象烟台等城市，还在城市规划委员会中专门设立一个规划专家评审委员会，作为规划决策的一个法定环节，其评审意见作为最终决策的法定依据，体现了通过程序合法实现规则正义的决策思路。
3．目前规划专家决策体制运作存在的问题
3.1 在决策体系中的地位不够明确
在我国有关城市规划现行的法律法规中，只有在《城市总体规划审查工作规则》中有关总规上报审批前期工作中有关于组织专家提出审查意见的要求外，其他有关“规划评审”的要求，只是散见于国家有关部委的“通知”等文件中，而在《规划法》及相关法规中都没有明确规定。这样就导致很多规划评审会是“咨询”、“研讨”还是技术决策不明确，即使明确其为技术决策，其与行政决策的关系如何处理，其在现行决策体系中的定位又如何，这些定位的不明确，将严重影响规划评审作为规划决策技术“安全阀”作用的发挥。
3.2 规划评审制度不够完善
作为一种程序化的决策类型，规划评审应由一套法定程序来规范其运作，使规划的专家决策机制规范化、制度化。而目前，对于各类、各层次规划评审缺乏法定程序，存在一定的随意性，影响了规划评审的权威性和时效性。例如规划评审的重点缺乏一个指导性的规定，更多由评审主持人来掌握，甚至由评审专家任意发挥，有些评审会因纠缠于一些细枝末节的问题，而导致对关键性问题关注不够。此外，有些评审前期准备不足，专家尚未了解有关情况就让其仓促决断，致使会议评审的质量不高、效果欠佳。
3.3 评委组成不够合理
评委的选择对规划评审结果的影响是显而易见的，或者说有什么样的评委，就会有什么样的结果。目前很多规划评委完全是由评审组织方决定，评委往往成为“举手机器”，评审结果易被操控。一方面，评委选择的合理性有待提高，很多评审专家组成千篇一律，针对性不强，未能反映项目评审的技术要求；另一方面，评委选择的公平性也有待提高，尤其是在涉及公众利益重大问题的评议上，评委的确定应当要体现公平透明的原则，避免暗箱操作。
3.4 评审标准不够科学
绩效标准指用于比较各种备选方案的尺度，亦可成为决策标准。常用的决策标准有效益、效率、充分性、公正性、回应性和适当性等[3]。因此，在规划评审中采取怎样的决策标准，以及对呈交的公众意见采取怎样的评定依据，成为规划评审的核心问题。但是，由于规划学科自身发展水平的限制，以及相关的制度性程序未能确定，因此在许多规划评审中，无法按照有效的绩效分析进行评定，而更多地是依赖于主观的经验，使得决策的科学性有待提高。
4．完善规划评审制度的对策建议
4.1 明确规划评审在决策体系中的地位
城市规划要从技术成果转化为法律文本，须经过两个必要程序：一是专门的技术论证，代表一个国家、地方的最高水平的专业论证，通常要求集体审议、个人负责；二是公众参与，因涉及公众的问题，受益、影响的人是公众，所以要经过公示。由此，规划专家评审并不是规划决策过程中一个可有可无的环节，而是城市规划从技术成果向法律文本转化的必要程序。
因此，应在现有的法律制度框架下，清晰界定专家评审环节在决策体系中的地位，将其作为一个法定程序由相关法规明确下来，并明确其与行政决策之间的关系。现阶段可考虑将其定位为行政决策前的技术把关，其评审结论作为行政决策的法定依据，在其与行政决策的关系处理上也可将其纳入现有的行政决策中，形成技术决策与行政决策的复合决策制度（如深圳规划委员会制度）。
4.2 强化规划评审的制度建设
通过相关法规的制定明确规划评审的法定程序，明确评审时机、评审前期准备、评审专家选择、评审组织、评审程序以及评审结论的使用（特别是少数意见的反映）等操作性细则，规范规划评审的运作。其中很重要的一点是程序的公正，事先必须议定规则，防止中途变换规则。同时，应逐步建立对评审专家的监督制度，特别是对涉及重大利益分配的规划评审时，更应加强对评审前与评审后的监督，从制度上来确保评审的公正性，而不能仅仅信赖于评委的道德自律和职业信条。
4.3 建立合理的评价体系
从公共决策研究角度来看，技术可行性、政治可行性、经济可行性和行政可行性是对政策目标产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素[4]，因此，对规划成果的评审可以从这四个方面进行分析。其中，技术可行性包括两方面，一是是否具备使规划目标实现的技术手段，二是在现有技术条件下实现目标的可能性有多大。经济可行性强调可用资源的可能性，一是方案占用经济资源的可能性，二是实施方案所花费的成本和取得的收益。政治可行性包括规划的公众可接受性、回应性、合法性和公正性等方面。行政可行性是指行政或管理的可操作性，从目前规划实施的情况看，许多规划实施效果不理想，行政可行性效果较差是一个主要的影响因素；同时，随着社会经济水平的提高，经济可行性有时也得不到应有的重视，近期北京奥林匹克主体育馆发生的方案修改就体现了规划评审中经济可行性的重要性。为提高规划评审的效果，建立合理的评价体系非常重要，需要对规划方案的以上四个方面进行通盘考虑，部分因素，例如经济可行性还可进行量化的考量，以提高决策的科学性。
另外，不同层次规划的评价体系与重点也是不同的，在评审时也应有所侧重，具体说来，影响城市宏观发展的规划评审应主要侧重其技术性功能，强调技术合理，而直接涉及公众利益的规划评审要偏重其价值性功能，强调公平公正。因此，二者在评审专家选择、评价体系、评价重点等方面都应当有所差异，以达到最佳的评审效果。
4.4 优化评委的组成和结构
要真正实现规划评审技术“安全阀”的作用，要对专家选择机制进行优化。一方面，专家的组成要多元化，由于城市规划涉及领域较广，因此可在专家组成上，更多地考虑社会、经济、公共政策等相关学科人员的参与，综合决策；另一方面，专家的构成要有针对性，应针对项目的层次、类别，选取专门领域的专家参与，以提高规划评审的针对性。
4.5 加强评审的透明度
作为规划成果从技术文本向法律文件转化的法定程序，规划评审的标准、程序、结论以及评委选择等都应公开，例如在评委选择方面，可通过建立专家库、从专家库随机挑选人员参评的办法，以避免内定评委、暗箱操作的行为，增加评委选择的透明度。深圳规划局就建立了多达数百名的规划评审专家库，在开评前一天随机挑选，从实践情况看，效果还比较理想。另外，在评审的表决程序方面，可通过一人一票制、记名投票等规则的设立，进一步提高表决的透明度，真正做到公正、公开，在条件成熟时应推行评审“集体决策，个人负责”制度，评审会议应公开，并有完整的会议记录，使专家意见和决策有可追溯性。
5．结语
规划评审作为规划技术决策的主要形式，应是规划成果从技术文本向法律文件转化的准法定程序或法定程序，并将在规划决策体系中占据越来越重要的地位，对提高规划决策的科学性和民主性具有关键意义。在规划评审日渐频繁的今天，如何明确规划评审地位、完善规划评审制度、提高规划评审实效，已迫切地摆在了规划工作者面前，需要我们从公共决策及依法行政的角度来做全面、深入的思考。但可以肯定，科学、透明的专家决策制度，必将是规划决策机制改革探索的方向和必然的选择。上述观点只是本人平时工作中的一些体会，希望能引起大家对此内容的关注与讨论。
参考文献：
[1] 彭宗超、薛澜、阙珂，《听证制度》[M].清华大学出版社，2004.
[2] 道格拉斯·诺思，陈郁译，《经济史中的结构与变迁》[M]. 上海人民/三联山东人民出版社，1991年。
[3] 威廉·N·邓恩，《公共政策分析导论（第二版）》[M]. 中国人民大学出版社，2002年。
[4] 陈振明，《政策科学－公共政策分析导论》[M]. 中国人民大学出版社，2003年。
(原载于《规划师》2004年第9期)