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“后建设”：新世纪中国城市发展和管理的历史定位
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中国城市发展面临的重大挑战

    任何思考及理论研究都要有现实的时空定位，否则只能人云亦云。西方的不少学者认为人类的现代化进程太快了，城市化带来了许多弊病，希望更多地“回归自然”，这里面不乏真诚的情感，但也带有一种”后现代”的乡愁。难道我们中国只能保留田园诗般的风光以作为世人的旅游观光之地吗？中国人的生活难道不需要更加现代化一些吗？特别是西部大开发难道不需要加速城市化的进程吗？然而，作为后发现代化国家，中国的城市发展的确必须直面时代的挑战。我认为，中国城市发展面临的巨大挑战主要有三个：
    （1）信息时代“全球化”趋势的挑战，这是当前最鲜明的时代特征；
（2）转轨时期“市场化”走向的挑战，这是正在改革中的中国特色；
    （3）城市发展“后建设”阶段的挑战，这是目前城市发展的阶段特点。
何以应对这三大挑战？这是目前中国城市发展与城市管理中的重大课题。对这三大挑战加以必要的分解，其具体表现为：1）“全球化”时代的城市战略定位。到目前为止，我国大陆至少有43个城市提出要建立“国际化城市”，这究竟如何定位？如果仅就对外开放而言，随着“全球化”的扩散和现代通讯、交通技术超速发展，城市有更多的国际交往、外国游人是不难做到的，但何以真正做到有来有往、进出平衡的国际交流，扩大城市的国际影响，增强城市的国际吸引力绝非一日之功。2）“生态化”时代的城市规划设计。特别是城市的设计，这是一个新的课题，城市规划决不能仅仅视作是一种空间物质形态的布局，更应是人的理性的投射和一种文化的体现，如何才能充分体现人的理性智慧和中国文化的积淀已经成为当代中国城市发展中的一个十分急迫的大问题，目前出现的千城一面趋势实在是我们无颜向后人交代的。3）“信息化”时代的城市运行管理。如何运用现代化的科技手段和现代信息系统来对城市进行系统管理，而不是停留在以小打小闹的手工操作方式，头痛医头、脚痛医脚，各管一方的分散管理，而这正是要靠信息化管理才能解决的问题，当然，这也是“数字城市”建设的必然。4）“市场化”改革中的城市基础建设。城市基本建设既是一种公共投资，也是一项前景可观的基本产业，是可以产生巨大经济和社会效益的重要投资。不能继续沿袭政府大包大揽、全程包办的老办法，而应借鉴社会化、企业化、市场化的改革之路，进行体制、机制和投资方式的整体改革。5）“后建设”时期的城市功能开发。这就涉及对现代城市功能的再认识、再开发和再建设。总之，当代中国城市发展面临的挑战与机遇都是空前的，特别是中国即将加入WTO之际，发达国家城市化进程中的经验和教训都是我们应该加以重视的。

“后建设”：中国城市发展和管理的新概念

    何谓“后建设”？提出这个新概念能否站得住？或许是有一定风险的，西方早就有人提出各种各样的“后”概念，比如“后工业社会”、“后现代”、“后冷战时期”等等，本人在此有所借鉴，但不是简单的套用，而是有其特定的根据和内涵，我的看法有这样几点，提出以供讨论：
    第一，“后建设”（post-construction）是指”后发”现代化国家城市化道路的特定时代背景，或者说是发展中国家的”后发的”城市化道路。前述城市化道路的选择和分析，就是基于我国切实国情所做的基本判。
    第二，“后建设”是指大规模基本建设完成后，重点进入城市功能开发建设的特定的历史阶段，“后建设”不是不要建设，仍然要建设，但主要是功能开发建设，包括环境建设、生态建设，而不只是大动土木的基本建设。
    第三，“后建设”是对人类城市建设和发展理念的一种特定的深沉思考，借鉴西方语言中的一个前缀meta-，“后建设”应是一种“元建设”（meta-construction），它包含对城市建设与发展的根本理念和目标及推进思路的特定思考。
    所以，我提出的“后建设”主要基于上述三点：特定的时代背景、特定的历史阶段、特定的深层思考。而这又是自50年代的城市改造和80、90年代两轮大规模的城市和城镇建设高潮后，城市化战略正式确立之际提出的一个基本判断。之所以提出这一个新概念，正是为了更好地把握我国的城市化进程的特殊国情，从而以更清醒的头脑和更长远的视野，既高屋建瓴、高瞻远瞩，又未雨绸缪、冷静审慎地制定和指导城市化的推进战略。

关于“后建”时期城市管理面临的诸多矛盾分析

    对此，我的基本分析是，现阶段城市发展和城市管理面临的主要问题是城市基本建设的高速发展与城市总体管理的相对滞后的矛盾。但这只是表面性的矛盾和表现，也可以说是主要矛盾。但产生这个主要矛盾的原因是十分复杂的，可能有的因素还是更为根本的。在此，我提出两点供大家讨论：
一是“全球化”时代城市发展的现代化目标与工业化城市传统布局结构之间的矛盾，我们传统的城市布局结构与现代城市生活质量要求的不相容性是导致城市管理滞后的深层次原因；二是“以经济建设为中心”的城市发展目标和现代城市政府公共管理职能强化要求之间的矛盾。经济建设作为全党的工作中心，是所有政府工作的重中之重，当然也是城市市长们首要考虑的当务之急问题。这本来是对的，无可厚非。但我觉得市长们因此经常被要求亲自担任某某产业发展的领导小组组长，这就难免分散市长们的大量精力，而无暇以顾城市管理的本份，当然，这是特定时期的产物，有其特殊的意义。但如果什么都是我们市长的责任，那我们的企业家和老总们干什么呢？那么怎样培育完善的现代企业制度呢？如果市长们只是一门心思抓经济，那么现代政府的公共管理职能往往只能是退居其次了。不是说不重视，但比起这个经济建设的中心来，总要差一截罗！这实际上就是现代城市发展中经济效益与现代城市环境、生态效益之间的矛盾。我们要承认这一矛盾存在的客观性，揭示了矛盾，才能寻找解决矛盾的途径和达到两者之间的协调。我以为，现代市场经济中，政府（包括市长本人）应当充当的职责是“舵手”而不是直接划桨的“水手”。
    城市管理中诸多矛盾的存在还涉及到如何改革城市政府的全能化管理现状和如何界定“依法治市”的城市管理目标。西方有句谚语：“让凯撒的事归凯撒,让上帝的事归上帝”。我觉得，权责分明，依法行政，是现代城市管理的基本要求。政府各部门应各司其职，市府与市民也应各尽其责。不能凡事都一哄而上，整齐划一，读书的不一定人人拿到博士学位，市民也不可能个个都能当市长。虽然说不想当将军的士兵不是好士兵，但任何一支军队都不可能只有将军而没有士兵。那么政府与市民的关系也同样如此，一个发育成熟的市场经济需要一个相对成熟的市民社会，需要一种严谨的敬业精神。所以，各尽其责、各司其职很重要“依法治市”首先要求的是各级政府的依法行政，民主管理在一定程度上要求的是还政于民。
（作者系同济大学教授现任同济大学改革与发展研究室主任同济海纳发展战略研究中心秘书长上海市哲学学会常务理事兼秘书长）


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    经营城市的直接效果是缓解了城市建设资金困难，加速了城市各类基础设施的建设与完善。另一方面，经营城市在筹集资金过程中，又产生了深层次意义的效应，即推进建立了一系列的新兴制度规则与机制。诸如改城市基础设施由政府单一投资为多元投资；一些公共产品由无偿使用改为有偿使用；城市资产中可经营性与非经营性部分实行分离；资产的营运打破国有专营格局；实行招投标制，公开公平竞争等等。

    经营城市是以一种经济的思路来建设和发展城市，广义上讲，经营城市既是城市管理的重要内容，也是城市管理的重要方法。因为城市管理就是城市政府依据城市发展目标，通过一定手段和方式，对整个城市的人口、物质、信息、区域、生态环境等各类要素，有效地进行规划、建设、指挥、控制、协调与整合等一系列活动。经营城市与城市管理的主体虽然不完全重合，但二者的对象离不开城市各类资源与环境，二者密切相关，彼此互动，相互影响。过去，在”重建设，轻经营”的城市发展模式下，城市政府以”建设城市”为重任，且事事以行政计划、行政控制管理方法为主，没有运用”投入--产出--再投入”等经济方法经营城市的概念，既造成了城市许多资产闲置浪费或变相流失，也使得城市管理问题重重，城市环境难以从根本上得到改善。随着经营城市新的制度规则不断建立与完善，城市资本运作的积极效应日趋扩大，城市管理也因此而出现了新局面，尤其是市场经济的经营理念与做法，冲击了城市管理的行政管制传统，将市场机制引入到现代城市管理之中，使得传统的城市管理发生了许多新的变化。在很大程度上，经营城市与城市管理已迈上了良性互动的新路。

    诚然，经营城市的实践推动了城市管理的变革，但是，目前的经营城市大多是针对计划经济时期的弊端，是对传统的城市管理方式的修改与完善，且是零零散散的尝试，缺乏系统的城市经营理论与规则。因此，要使经营城市向纵深层次推进，必须在坚持经营城市的积极面的同时，大胆改革现代城市管理，为有效地经营城市拓展新的空间。具体来讲，应从以下几个方面进行改革创新。

    

其一，大幅度地转变城市政府的职能。

由于城市的人口多而集中，居民所需的公共产品数量大、质量高，为此，长期以来城市政府致力于提供各类公共产品，包括修筑道路、桥梁，兴办学校、文化场馆，建设绿地、公园等等，从事了大量具体的、直接的、微观的事务工作，既”掌舵”，又”划桨”，将市场上、社会上能自我承办的事都包揽于政府一身，以致越建困难越大，越办问题越多。对此，必须借经营城市之力，转变城市政府职能定位，将”划桨”职能尽可能地交出去，专司”掌舵”之责。政府应主要规划好城市，监管好城市的建设与日常运作，制定好城市各类公共产品的生产、使用、维护的规则与政策等，至于公共产品的具体的生产与管理应通过市场竞争机制（如实行招投标）交由各类企业承担。政府不宜与企业争市场，应为企业开拓、培育和规范市场；政府不能与民争利，应为民间赢利、获利创造良好的环境。唯有如此，才能依据市场规则、社会规则经营好城市，才能把企业管理精神和经营的方法有效地引入到城市管理之中。



            其二，围绕城市发展目标科学管理。

在过往的经营城市过程中，少数城市或城市政府的某些行为，悖离了城市发展目标，单纯追求筹集资金，扩大城市建设投资，以致追求规模效应，开发无度，城市空间无节制地扩充；追求集约化，楼房越建越密，越建越高，城市空间在扩充中不断”缩小”；有的甚至随意改变原有的规划，筹得了资金却损害了城市的功能与形象。因此，经营城市必须以科学的管理为前提，经营行为不能取代、也不能违背城市管理的规律。科学的城市管理必须符合城市发展目标，以城市发展目标来推动城市管理。城市发展目标主要是城市的定位，如总目标可定位为建设国际化现代化城市；功能定位为建设金融中心、物流中心等；产业定位为发展高新技术、信息产业、生物医药产业等等。城市发展目标是根据城市自身所具备的地理位置、自然资源与人文资源等因素综合决定的，是根据城市自身应具的”核心竞争力”来确定的（值得注意的是，许多城市目标趋同，形象趋于一致，缺乏个性，城市管理也大同小异，往往是甲城市有新的管理举措，乙城市也随之照搬实施，缺乏创意，缺乏合理性等）。城市发展目标确定后，城市政府在管理过程中，应围绕发展目标规范经营城市的行为与举措，要通过科学的管理落实好城市规划，建设好城市，决不能为图眼前的资金而损害长远利益，绝不能为求时下的政绩而牺牲居民的根本利益。



         其三，改变行政主导的城市管理模式。

    城市一般均是生产力较为发达，市场活跃，经济较繁荣的地区，其管理应符合经济发展自身的要求，尤其是随着我国社会主义市场经济的不断发展，现代城市管理应更多地运用经济手段。然而，因经营城市的实践时间短暂，其中许多有益的经验未能来得及吸纳到城市管理之中，以致城市管理行政手段仍占主导，政府往往在做好规划、计划后，仍要层层审批，甚至以管理者身份直接参与公共产品的生产，以所有者身份直接经营公共产品，积极有效的市场机制则被搁置一边，经济手段受到冷落。这种以行政手段为主导的模式，导致城市政府负担沉重、效率低下等。经营好城市，须对行政主导模式进行彻底的变革。

   --进一步深化政府审批制度改革，凡能由市场自我调节和解决的事项，应尽可能地取消审批，改变以审批代替管理的传统做法，转变业经审批即不会产生问题的直观思维，充分发挥市场自我惩治机制的功能，殊不知一些事项向什么方向发展，结果如何，不一定非得政府去管理，即使政府管理了也不一定见效，市场自身可启动其惩治机制予以制约和规范；加强动态监管，严格依法办事，通过监管及时纠偏；推行招投标制，实现公开公平竞争，削弱行政管制，增强城市政府管理的公正性。

  --变政府强制行为为企业自主的市场行为。众所周知，市场机制尽管有不少的积极功能，但市场因其自发性而存在许多缺陷。经济学家、行政学家一般都主张由政府对市场的缺陷及失灵之处进行管制，如对环境污染采取强制管理等。然而，新制度经济学却认为，禁止污染也会产生社会成本，并提出了用排污权交易代替政府收费等管理行为，从而使污染之类的外部性问题，也能放松政府的管制，由企业自主依市场进行交易。

   排污权交易制自20世纪70年代就在美国推行，而今我国也开始引用，目前正在太原市、南通市等地试点。这一制度意即在污染物排放总量控制指标确定的前提下，企业可将其节约下来的污染排放指标作为”有价资源”，既可用来商业交换，也可”储存”以备自身扩大发展之需；那些无力或忽视使用减少排污方法，导致手中缺少排污指标的企业，不得不依照商业价格，向市场或其他企业购买指标。其实质是利用经济手段解决环境问题，把排污权作为一种商品进行买卖，实现低成本污染治理。排污权交易制的实施，转变了政府的角色与行为，政府从排污（配额）交易的主体易位为排污权（市场）交易的监督者和保护者，使污染治理从一种政府的强制行为变成企业自主的市场行为。--环境污染尚能如此，其他领域也会有路可探。



其四，改政府单独管理为政府与社会共同治理。

   城市是人口等诸要素高度密集的区域，其公共问题（如交通堵塞等”城市病”）日益增多且复杂；居民与各级政府之间互动较强，现实之中，居民有什么问题往往不用经过街道办、区政府，就可直达市政府；城市发展有机性强，居民之间的社会行动相互影响、相互依赖，等等，使得城市政府的不可治理性之可能性增大。因此，传统上的政府单独管理角色已难适应快速发展且较复杂的新形势，政府必须与民众、社会其他组织形成一个完善的共用治理结构，以提高政府治理能力，弥补政府力量之不足，实现责任共担和利益共享。具体来讲：

    一应充分发挥民间、社会的作用，尤其是在城市公用事业领域，不能由政府独家承担。目前，许多城市在经营城市过程中为此积累了不少经验。如南通市一民营公司出资3145万元建设如皋市污水处理厂，将在独家经营25年后把产权无偿移交给当地政府；徐州市一家民营环保公司，投资3600万元承建当地一污水处理厂，并获得25年的特许经营权；今年5月上旬，英国安格利安水务集团与江苏泰州市自来水公司合作成立的水务公司，买断了泰州3家自来水厂20年经营权；一些城市将道路、桥梁、地下通道等公用设施冠名权、经营权转让（参见2002年5月31日《人民日报•华东新闻》）。

    二应充分发挥行业协会等社会中介组织的作用。行业协会等社会中介组织能够做到行业自律、自我管理，能规范各行业的发展，为行业发展提供服务，为城市政府承担大量责任，因此，必须为社会中介组织的发展提供大力支持。

三应健全和完善城市社区组织，增强社区组织的功能。城市社区是居住在城内某一区域的人们结成多种社会关系和社会群体，从事各种社会活动所构成的社会地域生活共同体。社区具有社会管理和社会整合的功能；作为一定社区的自我管理组织，除具有组织社区共同活动功能外，还有社区控制与社区建设的责任。社区组织最贴近社区居民，最有可能了解本社区各方面的情况与需要，能为本社区居民提供好必要的服务，因此，政府可将一些事务性、服务性工作等交由社区组织，由社区组织对本社区居民实行综合服务。



              其五，深化城市管理体制改革。

    城市各要素与活动的有机性，城市发展的整体性，城市运作的联动性，城市高水平、高程度的信息化、网络化，要求城市政府管理快速反应、高效运作，提高综合整合问题的能力等。为此，对现有的城市政府横向部门多、纵向层次多的状况，必须进行深层次的变革。借鉴发达国家公共治理变革经验，城市政府管理体制可依决策与执行相分开的总原则进行改革，以实现机构精干与”扁平化”。具体讲，一是对政府横向各部门及区政府所承担的少数重大事项的决策职能实行集中，重新组合设立若干决策机构。二是将市政府的执行职能同市辖区政府职能结合起来，统筹考虑设立执行机构；探讨撤销区政府这一中间层次的可行性（香港、新加坡均为一级政府，可予借鉴），使城市政府机构按职能划分两类：决策机构、执行机构，其中执行机构在依职能设置的前提下，还要结合地域设立地区性的服务机构（或与社区组织结合起来考虑）。这样，既可减少城市政府管理层次，又能提高政府的快速反应能力，强化政府部门的服务，为城市各项事业高速高素质发展创造良好条件。