echarts词云图参数:对陕西省基层民政组织建设的调查与思考

解决瓶颈问题 夯实基础建设

——对陕西省基层民政组织建设的调查与思考

民政业务的多元性、群众性和社会性的特点决定，民政工作的重心在基层，关键在队伍。1995年民政部曾下发《关于加强基层民政组织建设的通知》，要求在乡镇设立民政办公室，配备专职民政干部。近年来，基层民政干部队伍在落实各项政策，保障困难群众生活方面做了大量艰苦细致的工作，为维护社会稳定，促进社会公平发挥了重要作用。但随着民政业务的迅速拓展，民政职能的不断加强，基层民政工作强度越来越大，工作人员不堪重负，工作力量与承担任务不相适应的矛盾越来越突出，成为制约民政事业进一步发展的瓶颈问题。

一、提出加强基层民政组织建设的背景

    （一）加强基层民政组织建设，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然选择。

    胡锦涛总书记提出“要建设民主法制、诚信友爱、公平正义、安定有序、充满活力、人与自然和谐相处的社会”，这其中的一个很重要的要素就是公平正义。民政工作的主要对象是社会弱势群体，更需要公平公正待遇。就民政工作而言，贯彻落实科学发展观的关键是在“以人为本”的理念下，推动各项工作，保障好困难群众的权益。加强基层民政组织建设，在乡镇建立民政工作站，通过民政工作站面对面地调处矛盾、解决问题，使民政工作各种政策能快速传递到群众中去，让广大人民群众最大限度地了解民政工作、理解民政干部，让民政干部能及时了解反馈群众的真实需求，及时解决弱势群体存在的实际困难，充分体现“以民为本、为民解困”的宗旨，把民政工作为民解困、为民服务的功能作用放大，延伸到乡、进村、入户、见人，让所有人都分享到改革开放和社会文明进步的成果，使社会弱势群体心理得到抚慰和温暖，有利于减少社会矛盾，促进社会和谐。相反，如果基层民政工作力量过于薄弱，各项政策要求可能由于基层民政组织的缺失而成为一句口号，民政工作的方针政策和任务就无法落实到千家万户。所以，切实加强基层民政组织建设，不仅对做好民政工作有着根本性的影响，对于构建和谐社会也是一种必然选择。

    （二）加强基层民政组织建设，是密切党和政府与人民群众的血肉联系，加强党在基层的执政能力的重要举措。

     民心向背是关系党生死存亡的大问题。提高党的执政能力，对于基层而言，就是要增强为老百姓服务办事的能力；对于民政工作而言，就是要在基层构建一个为老百姓服务办事的平台，及时、有效、公正地为困难群众服务。基层民政组织建设加强了，为老百姓提供优质服务，他们就会满意，党的执政基础也就夯实了，党的执政能力自然就提高了。民政工作与群众的切身利益息息相关，如果基层民政组织长期得不到加强，就会影响到群众的切身利益，也势必会影响人民群众对党和政府的信任，进而损害党和政府与人民群众之间的关系，削弱党的执政能力。所以，从发展好、维护好、实现好人民群众根本利益，提高党的执政能力的要求来看，加强基层民政组织建设是一个十分重要的举措。

    （三）加强基层民政组织建设，是深化政府职能转变，加强社会管理和公共服务的内在要求。

     温家宝总理在十届人大二次会议上强调指出，随着社会主义市场经济体制不断完善，政府职能将主要集中在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。民政部门是主管有关社会行政事务的部门，在履行社会行政事务管理和提供公共服务方面担负着十分重要职责。做好民政工作，依法实施专项社会事务管理，切实保障困难群众的基本生活，既是民政部门实施社会管理、提供公共服务的具体体现，也是各级政府转变职能的重要内容。随着农村税费减免和乡镇政府职能由管理型向服务型转变，过去以“催粮要款”为主要工作的乡镇干部面临“干什么，怎么干，何处去”的问题。公共财政体制的确立和大量乡镇富余干部的产生，这些都促使基层要把财力、物力、人力等资源更多地用于社会管理、公共服务。如果基层民政组织状况得不到改善，就难以适应新形势发展的要求，难以巩固政府职能转变的成果，也不利于保障特殊困难群众的基本生活，也难以实施有效地社会事务管理。所以，加强基层民政组织建设，也是加强社会管理和公共服务的内在要求。

    （四）加强基层民政组织建设，是保证民政事业可持续发展，推进民政管理体制创新的重要前提。

    民政工作的推进依靠基层，效果好坏也体现在基层。长期以来，由于社会性、政治性、历史性和体制性因素，农村民政工作相对于城市民政工作有所削弱，民政干部队伍形成典型的“倒金字塔”结构，出现“头重脚轻”或“有头无脚”的情况，这一状况制约了民政事业的快速健康发展。民政系统繁重的工作任务和众多的民政对象与基层力量薄弱的瓶颈性问题，导致了政府该管的事管不好，不该管的事甩不开，大量的社会行政事务得不到有效管理。只有彻底改变这种工作体制问题，才能扭转基层民政保障工作难到位，社会救助不公平，困难群众意见大，领导忙于应付上访的被动局面，才能更有力的维护困难群众的根本利益，进一步保障好弱势群体的生存权和发展权。所以，加强基层民政组织建设，既是推进民政管理体制改革的客观需要，也是民政工作实现全面、协调、可持续发展的必要前提。

    二、全省基层民政组织建设现状分析

   （一）从陕西省的现状来看，加强基层民政组织建设已经刻不容缓。

    陕西省共有1597个乡镇、148个街办，目前经编办批准设立民政工作站的市县有延安市、略阳县、岚皋县，发展很不平衡。据统计，全省共有民政助理员2420人（不含西安、延安）， 平均每个乡镇（街办）有1.73个民政工作人员。全省由民政部门直接服务的灾民、五保户、城乡低保对象、重点优抚对象及贫困群众等共有300多万人。加之陕南、陕北自然条件较差，地广人稀，乡村基础设施建设滞后，基层民政工作的难度非常大。长期以来，全省乡镇民政干部牢记“上为政府分忧，下为百姓解愁”的宗旨，扎根基层，深入群众，在救灾救济、优待抚恤、五保供养、城镇低保、基层政权建设、婚姻登记管理等方面做了大量艰苦细致的工作，为保障人民群众的基本生活权益和民主政治权利作出了积极贡献。但目前乡镇民政工作的现状令人堪忧，民政队伍建设与日益扩展的民政职能极不相配，处于相对滞后的状态。主要表现在以下几个方面：

    一是工作投入与应负的职责不相称，没有摆到应有的位置。乡镇民政工作线长面广，任务繁重，政策性强，每一项工作都关系到基层群众特别是困难群体的切身利益，关系到党和政府的形象，可谓责任重大。在前些年，在过分追求GDP增长的情况下，基层在民政工作的物力、人力的投入上没有得到足够的保证，工作往往局限于“发发钱、拜拜年”等临时性的任务上，与目前党和人民群众对民政工作的要求差距甚大，民政组织建设未得到充分的重视和摆上应有的位置。

    二是工作任务与人员配备矛盾突出，“缺位”现象严重。近年来，民政业务范围拓展很快，而民政队伍的倒“金字塔”结构和民政助理员管理范围广，服务对象多，工作强度大的现状却没有相应改变。大多数乡镇只有一个民政助理员，而且大多是兼职，既要负责辖区平均20多个村和三至五千人的民政事务，还要兼顾其它工作，所以基层民政工作在一定程度上疲于应付，无法做深做细，情况不明，底子不清，工作粗放，应付了事，影响了民政职能充分有效地发挥，出现严重的缺位现象。

    三是管理职能弱化，基层社会矛盾得不到有效解决。民政工作的各项法规政策、办法措施，能否取得应有的效果和作用，最终实际上取决于处在第一线的民政助理员身上，也就形成了“上面千条线，下面一针穿”的尴尬局面。近年来，随着基层民政机构的精简或撤销，基层民政阵地基本缺失。从县、乡政府处理上访事件中反映出，由于基层民政力量不足，民政对象因待遇落实、村务公开、政策了解不够等问题在基层得不到满意答复而反复进行上访的占有相当的比重。这些问题如果长期得不到解决，对当地经济建设、社会稳定、干群关系等都会带来严重影响。

   （二）从延安市的做法和效果来看，加强基层民政组织建设切实可行。

去年，延安市抓住免征农业“两税”和乡镇职能转变的机遇，在不突破乡镇总编制、不增加财政负担的前提下，全市所辖13个县区的166个乡镇、街道办和8个社区全部建立了民政工作站，为法人事业单位，共配备工作人员548名，每站编制2—7人，经费实行财政全额预算，站内设站长、业务专干、报账员三类岗位，职责明晰、人员到位，使民政基层队伍和基层民政工作得到全面加强，得到了民政部李学举部长的高度评价和充分肯定。延安市在今年全国民政工作年中分析会上介绍了经验。民政部认为延安的经验，为进一步深化民政体制改革，加快基层民政制度创新开辟了新的途径，收到了好的效果。目前，榆林、汉中、安康、咸阳等市也正在探索建立乡镇民政工作站。

从延安市乡镇民政工作站建立近一年的实际效果来看，这一创新在组织上保证了各项民政政策在基层的全面落实，形成了重视支持民政工作的良好氛围，保障了人民群众的基本生活权益和民主政治权利，有效地缓解了农村的社会矛盾，促进了乡镇政府的职能转变，加强了乡镇政府社会管理和公共服务的职能，强化了党在农村的执政基础，增强了党在基层的执政能力，密切了党群干群关系，赢得了政府和群众的满意。概括起来，主要体现在三个方面：

一是为加强党在基层的执政能力建设，落实“为民”宗旨，提供了一个可靠的载体。

延安市乡镇民政工作站的创建，为落实党和政府的政策找到了一辆“直通车”。工作站人员实行分片管村，经常住在村上，随时掌握困难群众的需要，把问题及时解决在基层。对一些年老体弱、行动不便的低保、五保及优抚对象，工作站人员做到按时服务上门，送钱到家，宣讲政策，被老百姓称赞为“困难群众的及时雨和贴心人”。工作站成立以来，越级上访的数量大大减少。据统计，近年来，延安市民政局每年平均接待上访500多人次，去年设站后仅接待了250余人次，下降了一半左右。

二是为做好农村特困群众社会救助工作，构建农村基层和谐社会提供有力的支撑。

民政工作站成立后，工作人员坚持走村入户进行家访，摸清了乡镇困难群众的底数，分类登记，录入电脑，把五保户、特困户、重点优抚对象、低保对象等困难群众逐一照像制卡上墙，实行插卡式管理，对困难原因、享受政策等一一标明，做到情况“一口清”，达到管理到位，服务到位，为做好农村特困群众的社会救助提供了有力的保障，为构建农村基层和谐社会提供了有力的支撑。

三是为全面提升民政工作的服务质量和规范化水平，搭建了一个有效的工作服务平台。

通过民政工作站，详细掌握了困难群众的家庭情况，规范了农村五保户、特困户救助、重点优抚对象抚恤补助和低保等救助对象及救助标准，避免了工作的随意性和不到位。发生紧急灾害时，民政工作人员能在最短时间内赶赴现场，实施有效的应急救助，提高了效率，提升了工作质量和水平。

（三）从民政工作发展的态势来看，加强基层民政组织建设面临良好机遇。

面对当前乡镇精简机构，转变政府职能的新形势，加强基层民政组织建设既是挑战也是机遇，从政府机构精简、人员缩编的角度看，基层民政组织面临机构合并和人员精简的挑战；从政府职能转变和体制创新的角度看，基层民政组织又面临增加人员和强化职能的有利机遇。

    一是“以民为本，为民解困”理念的确立，为在乡镇建立民政工作站奠定了理论基础。

    “以民为本，为民解困”民政工作理念的确立，要求各级民政部门要高度关注困难群众的生存权和发展权，保障人的全面发展。就民政工作而言，以人为本，就是要全心全意维护基层广大人民群众的基本生活权利和民主政治权利。民政工作的重心和基础在基层，民政工作的方针政策和任务只有通过基层民政组织才能得以贯彻落实，党和政府对民政对象的关怀和温暖也只有通过基层民政组织才能送到千家万户。基层民政组织是否巩固和健全，对民政工作有着根本性、全局性的影响。同时，随着社会的全面进步，民政工作的内涵日益丰富，外延不断拓展，民政工作在社会管理和公共服务中的地位和作用日益提高。在这种背景下，作为整个民政体系中具有基础性、关键性的基层民政工作，肩负的责任与工作任务也越来越重。所以，在乡镇建立民政工作站，加强和充实基层民政工作力量也就迫在眉睫。

    二是基层民政工作地位和作用的提升，为建立乡镇民政工作站带来了良好机遇。

近年来，各地基层民政部门和民政工作者，牢记职责、不辱使命，发挥优势、有所作为，在救灾救济、城乡低保、优抚安置、五保供养、基层政权建设等方面做了大量有益的工作，发挥了积极作用，得到了各级党委、政府的高度重视和支持，赢得了广大人民群众的拥护。随着政府职能的转变，各级党委政府把民政工作列入了重要议事日程，把为民、亲民、爱民当作一件大事来抓，民政工作的地位和作用越来越突出。因此，这种好的形势发展，在乡镇建立民政工作站也就呼之欲出。

三是乡镇富余干部的产生，为建立乡镇民政工作站提供了必要的客观条件。

经过税费改革后，特别是随着中央1号文件的贯彻落实，从上到下对“三农”问题，引起高度关注，“催粮要款”作为乡镇“主业”已不复存在，由过去政府管理向政府服务方面转移，在这种条件下，产生了很多乡镇富余干部，在不增加编制，不加拨经费的情况下，坚持人尽其力，人尽其才的原则，采取互相选择，重新编配的方法，为建立乡镇民政工作站创造了条件。

四是民政部的充分肯定，为乡镇建立民政工作站将起到很好的推动作用。

去年延安市筹划设立民政工作站之初，这一思路就得到了当时在延安检查工作的民政部部长李学举的充分肯定，鼓励大胆去探索实践。今年6月，民政部又派调研组赴延安调研，并在民政部《中国民政》、《信息参考》等刊物上以《基层民政组织建设的新突破》为题介绍了延安的经验。在7月份召开的全国民政工作年中分析会议上，民政部指出民政工作的对象在基层，民政工作的根基在基层，民政工作的实效也体现在基层，要求全国各地学习推广延安的经验，把加强基层民政工作作为今后一个时期的重要任务来抓。民政部这些重大举措，为加强基层民政组织建设，给予了政治上、政策上、行动上的支持，为乡镇建立民政工作站起到了有力的推动作用。

三、加强基层民政组织建设应把握的几项原则

（一）坚持科学发展观的原则。树立和落实科学发展观，是加强基层民政组织建设必须首先要遵循和坚持的重要原则。科学发展观的内涵主要包括：发展必然是全面的、协调的、可持续的，核心是以人为本，这是科学发展观的本质。以人为本就是以最广大人民的根本利益为本，努力实现人的全面发展。只有坚持了科学发展观，并按照这些原则和精髓来加强基层民政组织建设，基层民政工作才能壮大发展，才能有所作为、才能真正维护好、发展好、实现好广大人民群众的根本利益。具体在制定发展规划、组织编程、人员结构、制度建设等方面坚决遵循这一原则。

（二）坚持不增加乡镇总编制经费的原则。延安市一条很重要，也是一条非常管用的经验，就是绕开了机构编制这个“障碍”，在不增加编制的前提下采取内部调剂的办法，既为面临下岗转岗的乡镇干部找到了出路，又为加强乡镇民政组织建设开辟了一条新路子，从而化解了党委政府领导心中的顾虑，赢得了党委政府的支持。在即将开始新的一轮乡镇机构改革工作中，要在不增加乡镇总编制和经费的情况下，坚持人尽其力、人尽其才的原则，采取互相选择、重新编配的方法，由乡镇从待岗分流人员中内部调剂，组建民政工作站，从人力资源上加强和充实基层民政组织建设，为加强党在基层的执政能力建设，落实“为民”宗旨，筑成一个可靠的载体，为维护好农村特困群众基本生活权益和基层民主权利，构建农村基层和谐社会提供有力的支持，为全面提升民政工作质量和水平，搭建一个有效的工作服务平台。

（三）坚持统筹兼顾的原则。新的一轮乡镇机构改革即将开始，其政治性、政策性、原则性等都很强。统筹兼顾的原则在于，一是在加强基层民政组织建设方面，要注意把握好“民本”意识上的政治性、方向方针上的原则性，思想认识上的共鸣性，人员设置上的政策性，工作方法上的策略性，工作力度上的张驰性。二是加强基层民政组织建设要与乡镇机构改革紧密结合起来，渗透进去，这就要求各级民政部门，特别是省、市民政部门，要深入调研，反复论证，提出可行性的乡镇民政工作站编制设置方案，力争纳入乡镇机构改革的大盘中统筹考虑，使之与人事制度、财政体制改革和社会保障制度改革配套推进。三是基层民政的机构和队伍要高起点、高标准、高质量地做好工作，充分发挥职能作用，用自身的积极行动和良好效果，引起党委政府领导的关注，争取决策领导机关和编制部门的支持。

（四）坚持因地制宜的原则。加强基层民政组织建设，要充分考虑陕南、陕北和关中地域不同的特点，老、少、边、穷地区民政工作对象多的特点、不同工作的难易程度的特点，长远建设的发展特点，要因地制宜，区别对待，根据工作任务量的大小，确定乡镇民政工作站的编制人员，任务量大的，多定人，任务量小的，少定人，不搞“一刀切”，确保我们提出的实施方案，更加科学，更加符合当地的实际情况，便于推进，便于落实。

（五）坚持重在转变职能的原则。加强基层民政组织建设，这是一条最基本的，也是一条最根本的原则。首先要扎扎实实推进“三个转变”。转变政府职能、工作方法和工作作风，是民政工作不断开拓创新的重要基础和必要的前提。其实质是理清政府应该做什么，做到什么程度和怎样做的问题。随着我国加入世贸组织和西部大开发战略的实施，陕西民政工作的任务，特别是基层民政工作越来越重，要求越来越严，质量越来越高，我们必须进一步解放思想，开拓创新，树立有限权力政府的观念，实现从无限权力政府向有限权力政府的转变；增强法治意识，实现从以权施政向依法行政的转变；强化政府责任理念，实现从政府权力本位向政府责任本位的转变。第二，要明晰“四个职责”。一是明确领导责任，各乡镇应有一名领导专门负责民政工作，由县（市、区）民政局负责对乡镇民政工作及各民政工作站业务进行跟踪检查指导，县、乡（镇）两级各负其责，齐抓共管，从组织领导上保证民政站工作的顺利开展。二是明确工作职责，根据新形势的新要求，对各乡镇民政工作站规范工作职责，明晰工作任务，明确实现目标，不断增强基层民政工作者的责任感和使命感。三是明确各项制度，结合党风廉政建设有关规定和民政工作实际，制定民政工作站长工作职责、民政助理员职责、财务管理制度、党风廉政建设制度、行风评议制度和群众来信来访接待制度等，用制度管人管事、按制度服务办事，并向社会公开，接受上级和群众的双重监督，增强工作的规范化和社会透明度。四是明确职责权限，从有利于加强基层民政组织建设出发，明晰县（市、区）民政局、乡镇政府与民政工作站的职责权限，着力解决权力上收、责任下放、权责脱节的问题。第三，要实现“两个提高”。广大基层民政工作者要恪守职责，不辱使命，在救灾救济、城乡低保、优抚安置、五保供养、基层政权建设等方面发挥重要的职能作用，从而得到县、乡镇党委、政府的高度重视和支持，不断提升民政工作的地位和作用；通过广大基层民政工作者的努力，把上级的各项政策在当地认真贯彻落实，把党和政府的温暖送到千家万户，进一步改善和密切干群关系，不断提高群众对民政工作的满意程度。

四、关于加强基层民政组织建设的构想

面对当前精简机构，转变政府职能，建立“有限责任和责任本位政府”的新形势，在民政工作组织网络体系、管理运行机制、教育培训机制和激励机制建设方面，要大胆改革，锐意进取，狠抓落实，全面推进，力争在全省有一个新的突破。

（一）构建组织健全、结构合理、队伍精干的基层民政组织网络体系建设。组织网络体系建设是基层民政工作的基础和核心。组织网络体系建立并正规运行，基层民政工作就从本质上得到加强和充实。当前，在新一轮乡镇机构改革中，以省民政厅的名义向省委政府专题上报了《关于在全省乡镇设立民政工作站的请示》，要求以省政府领导带队、组织民政厅、人事厅、财政厅、编办和省政府政研室的领导到延安市、汉中市的略阳县、安康市的岚皋县等地进行实地调研考察，帮助总结经验，推广普及他们的做法。从而，在即将开展的乡镇机构改革试点工作中，由省政府统一提出要求，在不增加乡镇人员总编制的情况下，由乡镇从待岗分流人员中内部调剂事业编制2-5人，组建民政工作站。民政工作站由县（市、区）民政局和乡镇政府双重领导，民政工作站负责人的任免须征得县（市、区）民政局的同意，民政干部的调动应报县（市、区）民政局备案。还应尽量减少兼职，确保民政工作站独立自主地开展工作。同时，要以正式的文件，要求全省各村和社区居委会配备一名民政委员。通过各级民政部门的共同努力和积极工作，做到从上到下逐步建立和形成民政组织网络体系。

（二）建立健全科学完整、便于操作的规范化管理运行机制。依法行政，科学管理是基层民政组织建设得以加强和发展的生命所在。当前，省民政厅要求各地把建立机构、配置人员、教育培训、改善条件、完善服务和规范管理紧密结合起来，实现规范化管理、程序化运作，人性化服务。为实现这一目的，要组织力量赴延安市帮助修订乡镇民政工作站职能职责、民政工作流程、工作人员行为规范、财务管理制度、学习培训制度、考核奖惩制度和来访接待制度等法规条文，形成一整套系统、科学、完整、规范的制度体系，坚持用制度管人、按制度服务办事。结合乡镇机构改革试点工作，要在陕南、陕北和关中等几个不同地域，就依法行政、规范程序、科学管理等制度化建设问题，培养出5-7个示范乡镇民政工作站，尔后，在全省普及推广，确保基层民政组织建设沿着科学化、规范化的轨道健康发展。

（三）创建具有陕西特色的教育培训机制。教育培训是提高基层民政干部队伍素质和水平的重要途径。目前，基层民政干部队伍水平不高，素质较低与基层民政工作任务繁重形成一对尖锐的矛盾，这也是陕西民政工作的实际。全省各级民政部门都要树立“创办教育、狠抓培训、形成机制”的理念，切实解决这一突出问题。首先要发挥省民政厅教育培训中心的优势和作用，创办基层民政工作站长培训班。力争每年举办2期，用3—5年时间使40%的乡镇民政工作站长得到培训。内容主要是民政理论、法规政策、工作能力等方面，着力培养一批基层民政工作骨干队伍。其次各市民政局要借助和发挥当地党校和行政干部学校的作用，搞好教育培训工作。各市民政局要搞好协调，将受训人员的文化素质、培训内容、目标要求与相关培训点，取得联系，达成协议。主要领导和业务部门要切实抓好这项工作，力争用3—5年的时间使60%的乡镇民政工作站长有机会受训。第三，各县（市、区）民政局要采取形式多样、方法灵活的办法，搞好教育培训工作。可采取以会代训、参观学习、经验交流、专题讲座等措施，积极抓好乡镇民政干部的教育培训工作。第四，积聚省、市、县民政部门的力量，用1—2年时间，编辑基层民政工作实用手册，为基层民政工作者开展工作提供理论、法律、政策等方面的依据。通过有组织、有层次、有目的工作，逐步创建具有陕西特色的基层民政干部教育培训模式和机制。