demo制作工具:对强化国有资本收益收缴模式问题的探讨

作者：《经济管… 文章来源：《经济管理·新管理》 点击数：91 更新时间：2006-5-18 17:28:31
一、前言
国有资本收益是国家财政收入的重要组成部分。早在1994年9月21日，财政部、原国家国有资产管理局和中国人民银行就联合颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，对全国性的国有资本收益收缴模式进行了说明，并初步界定了国有资产收益主要包括如下几项：(1)国有企业应上缴国家利润。(2)股份有限公司中国家股应分得的股利。(3)有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例应分取的红利。(4)各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分。(5)国有企业产权转让收入。(6)股份有限公司国家股权转让(包括配股权转让)收入。(7)对有限责任公司国家出资转让的收入。(8)其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益。(9)其他按规定应上缴的国有资产收益。而且明确了国有资本收益收缴的执行主体是国家财政部门。显然，对各类国有资本收益进行及时收缴入库是一项很强的政策性工作。
然而由于种种原因，特别是因政府机构改革导致国有资产管理体制发生了较大调整。根据我们的调查，目前我国国有资本收益收缴情况很不理想，大量的国有资本收益仍滞留在不同类型的企业中。若不及时加强收缴工作，不但不利于国有企业的改制，而且易造成新的国有资产流失，也不利于政府加强国有资本的宏观调控，难以实现中央政府提出的“国有资本退出竞争性行业”与“提高和加强国有资本在重点领域、行业的竞争力和控制力”的战略目标。因此有必要根据各地实际，切实采取有效措施，加强我国国有资本收益的收缴，建立国有资产经营预算制度。
二、我国国有资本收益管理中的问题
我国国有资本收益分配问题，在以往被称为国有企业与国家的分配关系。1978年前，实行绝大部分利润上缴，国家不向企业征收所得税。1978年改革开放后，虽然进行了多次改革，但实际上，目前除股份制企业国有股转让收入及国有资产占用费外，其他类型的国有资产收益收缴工作遇到了许多实际困难，难以及时收缴入库。主要问题是：(1)企业税赋不一，内、外资企业、不同行业企业税赋不平等。(2)政府双重职能运行，一些部门和单位乱收费，企业负担重。(3)部分国有企业仍承担了部分社会职能。(4)当前国有企业经济效益增长不平衡，国有企业利润主要集中在石油、石化、电力、电信等行业及少数大型企业，大量企业是亏损或微利。(5)少数企业领导上缴意识不强，甚至人为设置障碍。(6)由于政府机构改革，国有资产管理体制进行了重大调整，政出多门，又无专门机构从事此工作，或因人手少而无力开展此项工作。
三、现阶段加强国有资本收益收缴管理的必要性
据会计决算统计，2000年末全国国有企业总户数为19.1万户，资产总额(会计合并口径)为160068亿元，所有者权益57975.6万元，实现利润总额2833.8亿元，突破了历史最高水平。显然，建立规范的国有资本收益收缴制度是新时期加强国有资产管理、防止新的国有资本流失、加强社会信用秩序建设的重要手段，是摆在财政管理人员、国资管理人员面前的一项重大课题。在当前各种经济成分的企业迅速发展，国企改革需要大量配套资金、国有资本结构调整需要新资本注入而财政又比较紧张的情况下，强化国有资本收益管理有很大的必要性。
首先，加强国有资本收益管理是增强国家宏观调控能力，实现国民经济协调发展的需要。体现国家宏观调控能力强弱的一个重要标志是国家财政收入的增长。其中除国家税收的增长外，国有资本的投资收益也是一项重要来源，只有建立规范的国有资本收益收缴制度，才能保证这一来源的稳定增长，使国家有可能根据产业结构优化的要求调整结构，实现国有经济有进有退的战略要求。其次，加强国有资本收缴管理有利于提高资金使用效益。目前相当数量的国有资本应收利润分散在不同行业、部门，由他们自行管理，长期游离于财政之外，脱离财政监督，也不向各级人大报告其收支情况，因此不能如实反映国家对经济建设的投入支出规模，也不利于提高资金使用效益。再次，加强国有资本收益管理有利于发展和壮大国有经济。投资收益是扩大再生产的前提，将投资收益用于增强基础产业和需要国家扶植产业的再投资，有利于国有经济的发展壮大。最后，加强国有资本收益管理有利于平衡。国有资本在营运过程中，肯定会出现有盈有亏，甚至有些亏损是国家政策的需要，国家只有从盈利的国有资产收取投资收益，才能保证亏损的国有资产的正常运转。
当前，随着我国法制建设的逐步健全，个人与企业的诚信问题得到了更加重视，因占用国有资产而缴纳相应的占用费的观念已逐步被人们接受。部分省市开展的国有资本收益收缴的工作也取得了良好的效果，为其他省市强化国有资本收益管理提供了很好的借鉴。目前我国经济发展势头强劲，经过多年的各项改革，许多企业的产权关系已很明晰，国有企业许多社会性职能已逐步剥离，大多数国有大中型企业及上市公司的业绩有了很大提高，因此只要有各级政府的大力支持，各级财政、国资管理部门的协作，适时、恰当、规范地开展国有资本收益收缴工作的试点，并逐步推广，是完全可行的。
四、现行国有资本收益管理的模式比较
国有资本收益收缴的模式是由国有资本收益收缴的主体、客体、收益的确定、收缴的比例以及监缴和奖惩等构成的制度体系。根据《国有资产收益收缴管理办法》的有关规定，地方国有资产收益的收缴办法，由各省、自治区、直辖市人民政府根据该办法并结合各地具体情况制定，报财政部备案。因此，由于各地情况不同，各地制定的国有资本收益收缴的具体措施也存在很大差异，形成了特色各异的收益收缴模式。
1.上海模式
上海的国有资产管理体制可概括为“三个层次，两级管理”。“三个层次”即上海市国有资产管理委员会(简称“国资委”)、国有资产授权经营公司和授权公司下属的独资、控股或参股企业。“两级管理”即市级和区县级管理。
从1993年开始，按照政资分离的原则，上海市建立了市国资委，作为上海市国有资产所有者的总代表，由市长兼任主任，主管副市长和相关职能局办领导为成员：上海市国有资产管理办公室(简称“国资办”)为市国资委的常设办事机构，是上海市政府专司国有资产管理的职能部门。目前上海市逐步改制和组建了近40家国有资产授权经营公司或集团公司，经过上海市国资委的授权，负责经营上海市逾90%的国有经营性资产，并承担国有资产保值增值责任。
上海的国有资本收益收缴由市国资办负责，市国资办既是收益监缴的主体，又是收益收缴的主体。市国资办除直接收缴部分收益外，根据有关规定，还监督各国有资产授权经营公司及时、足额地收取授权资产范围内的国有资产收益。
在操作层面上，目前上海市收益收缴主要集中在上市公司的红利和国有股转让收入两方面。具体收缴比例和用途如下：第一，上市公司红利收缴方面。上市公司国有股红利全部由中央证券登记公司直接划转至市国资办专用账户上，集中专户专储：其中的50%再划转至其母公司(即国资授经营权公司)，市国资办收缴的上市公司红利主要投资于全市性重大项目资本金、国有股增资配股等。第二，上市公司股权转让收入收缴方面。80%集中于国有股持股单位，20%由市国资办集中专户存储。市国资办集中专户存储部分(股权转让收入20%)的50%可以用于该国有股持股单位的再投资，但需要国有股持股单位提出申请并经过市国资委领导批准，并且该国有股持股单位是属于上海市大力发展的支柱产业、优化发展的基础产业、重点培育的新兴产业或积极发展的都市型产业。
上海市国有资本收益收缴管理具有以下特色：(1)上海市仍然设有专门性的国有资产管理机构——上海市国有资产管理办公室，由其统一负责全市的国有资产管理。而其他省市的原国有资产管理局在机构改革后大都已并入财政部门。(2)资本收益收缴客体主要集中在上市公司。因有上海证券交易所设在该市的便利，对在沪交易所上市的公司的国有股权红利收缴具有独特的优势，可以通过中央证券登记公司将红利收益直接划拨到国资办的红利专户上。收益收缴从先上市公司突破，既可保证收益及时足额上缴，又可以起到示范作用，树立上缴收益意识。该市2000年就收取了近20亿元。(3)市国资办越过授权经营公司直接针对上市公司(国有股)收缴。从股权关系来看，授权公司才是上市公司国有股的股东代表，因此我们认为这种做法在理论上不一定站得住脚，但考虑到目前一些授权经营公司所控股、参股的企业改制力度大，股权变动频繁，且存在内部账目调整的可能，由市国资办直接收取上市公司的红利可作为一种过渡期的现实操作方案。(4)逐步展开了国有资产经营预算工作。上海市从1996年即开展了相关理论研究，设计并多次修改了国有资产经营预算表，在试编了多年的基础上，于2002年在授权经营公司全面推广，国有资产经营预算在授权经营公司层面已经基本形成，为以后提升到政府层面打下了基础。
2.江苏模式
根据《江苏省省级国有资产授权经营管理暂行办法》的有关规定，江苏省的国有资产管理体系也按照“三个层次”的模式运行。第一层次是江苏省国有资产管理委员会(简称“省国资委”)，省政府是省级国有资产经营公司的出资者，省国资委代表省政府行使国有资产所有者职能，对国有资产实施监督和管理。省国资委的常设办事机构为省国有资产管理办公室(简称“省国资办”)，省国资办承担国有资产日常管理工用及省国资委交办的工作。该机构目前设在江苏省财政厅内。第二层次为国有资产经营公司，在授权范围内经营国有资产、国有股权。第三层次为国有资产授权经营公司投资的企业。
江苏省国有资产收益收缴主体为省国资办，收缴范围包括国有资本应该分享的企业税后利润和国家或省规定的其他收益，具体包括：对外投资收益(包括全资子公司、控股企业、参股企业的收益和有价证券的收益等)、自营业务取得的税后利润、国有产权(股权)转让收益和依法取得的其他收益。收缴的客体是省级国有资产经营公司，上缴比例和使用范围为：在弥补以前年度经营亏损和按《公司法》规定提取法定公积金和公益金后剩余可供分配利润的30%上缴财政，纳入省级财政国有资产经营收益预算管理，主要用于国有资产经营公司资本金的再注入。
江苏省国有资本收益收缴模式体现出如下特色：(1)成立了专门的省国有资产管理办公室，负责全省的国有资产管理工作。国有资产管理办公室既是省国有资产委员会的常设办事机构，又是财政厅的直属行政机构。收缴的收益纳入省级国有资产经营预算。(2)收益收缴主要针对省级国有资产授权经营公司，国有资产授权经营公司负责收取其全资、控股、参股公司的国有法人股的收益。(3)经过有关部门多次讨论，目前已健全并出台了一系列相关配套政策文件，试点工作将在2002年进行。
3.北京模式
北京市国有资本的收益收缴工作目前正处于试点阶段。试点比较成功的北京市宣武区，收益收缴形成了区别于其他城市的模式，为区县级国有资本收益收缴提供了参考。
北京市的基本特点是：(1)国有资产的管理者为区公有资产管理委员会，具体执行机构为区财政局。(2)收益收缴的主体是区财政局，收益收缴的客体是授权经营公司(目前全区只有1家综合性国有资产授权经营公司，控股或参股企业170余家)。(3)收益收缴比例为100%，即授权经营公司的净收益全部上缴。(4)有一套完整的管理制度，具体表现为区财政局向授权经营公司派驻财务总监和监事会，对主要经营者实行年薪制：制定了一系列措施规范授权经营公司的费用开支、分配政策，有一套完整的考核指标体系，授权经营公司一般投资所需由财政部门划拨，超过一定范围的投资额需要经过财政部门的审批。(5)财政开始编制国有资产经营预算，政府国有资产经营预算是在授权经营公司经营预算的基础上进行的，在试点期间先不经人大审批，只报人大备案，条件成熟后经营预算经政府(公资委)审定后报人大审批，由财政部门组织执行，并下达资产经营公司实施。
4.武汉模式
武汉市国有资产的管理也按“三个层次”进行。第一层次为武汉市国资委，下属常设机构为武汉市国有资产管理办公室。第二层次为17家国有资产授权经营公司和投资控股公司，分别涉及轻纺、化工、交通、商贸、物产、制造、城建、金融等授权经营国有资产运营机构，由他们代表国有资产出资人行使出资者职能，授权净资产达120多亿元。第三层次为各类国有独资、控股、参股子公司，对这些企业的管理全部授权给有关国有资产授权经营公司和控股公司。武汉市的主要特点有：(1)专门成立了独立于武汉市财政局的市国有资产管理办公室，由该机构全面负责国有资产的监督管理，有效实现了管人与管物的结合。(2)强化对授权经营公司的管理。市国资办对授权经营公司的管理主要通过签订授权责任书、重大事项报告备案以及委派财务总监等三种方式进行。授权责任书的考核由国资办委托中介机构进行审计。财务总监从社会公开招聘，一人最多负责两家公司，其薪资等费用由国资办支付，由专门的财务总监办公室进行管理。(3)建立了国有资产监管专项资金。主要用于授权经营国有资产运营机构业绩的考核评价、董事长年薪及其奖励、财务总监委派等费用支出，该专项资金的缴纳对象为授权经营国有资产的单位，缴纳标准为：授权经营国有资产的运营机构每户每年上缴30万元，在其费用中列支。该专项资金由武汉市国资办负责收缴，专户存缴，专款专用，并接受市财政部门的监督。(4)根据目前国有资产授权经营公司的实际情况。盈利较大的经营公司按所收利润的30%上缴，盈利较少的经营公司的收益用于安置职工。(5)国有资产经营预算工作2001年选择了10家授权经营公司进行试点，预计2002年全面推开，对各授权经营公司的投资过程进行全面监管、验收。
从以上省市开展的国有资本收益收缴工作的实际情况看，维护国有资本的正当权益是各地财政、国资部门的主要内容，但具体做法有一定的差异。经过调查分析，我们认为，要克服各种阻力，有效实施国有资本的收益收缴，以下几方面是关键。
第一，观念更新。与信贷利息一样，占有资产或资金必须支付相应的费用。但从现实情况看，个人资本、外商资本等收取相应的投资收益没有任何阻力，但国家资本哪怕是只收取部分投资收益都会受到来自各方面的阻力。显然国有资本收益该不该上缴实质上是一个观念问题。因此，强化国有资本收益收缴的首要问题是要解决思想观念上的认识误区。在市场经济条件下，任何部门利益、企业利益都不能够打破市场经济的基本原则：出资人具有收益权。在实际操作过程中，为了减少阻力，多数省市应将国有资本的收益收缴的短期目标定位在观念培养上。
第二，领导重视。国有资本收益收缴成功与否的关键在于领导是否重视。因为领导的重视有助于解决来自各主管部门的阻力，有利于在各部门之间建立起沟通的渠道，并能够使相应的政策顺利出台。调查结果表明，凡是领导重视，并成立了国资委和国资办(包括独立于财政的和设立在财政内)，一般由一把手担任国资委主任的省市，收益收缴工作都比较成功。
第三，部门协调。目前财政部门和国资管理机构面临的一大困难是授权经营公司不按照规定上缴收益，不按时甚至不上报数据表，使收益收缴和资本经营预算难以正常进行。此时需要由企业工委、组织部门以及主管部门等领导任免、政策制定的单位进行共同督促，将报表上报和收益收缴工作纳入相关单位的考核体系之中，通过部门协调实现国有资本收益收缴。
第四，国有资产管理体系健全。国有资产管理体系的建立是实施国有资本收益收缴的前提。国有资产管理体系的建立，应该是将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，以国有资本出资人制度为核心展开。而且，完善的国有资产管理体系的建立，首先要对国有产权进行界定和评估，而产权明晰化正是产权收益收缴的基础。收益收缴比较成功的上海、江苏、北京等地都已经建立起了国有资产管理的“三层次”管理体系(即国资委、授权经营公司及企业)，且国有资产管理人员配备比较充足。
第五，配套措施完善。要规范国有资本收益收缴工作，必须制订完善的配套措施，因此各地均制定了比较完备的制度和管理办法，如《国有资本收益收缴暂行办法》、《对国有资产授权经营管理的暂行办法》、《对授权经营公司委派财务总监的办法》、《实施国有资产经营预算试点的办法》、《对股份有限公司股权转让有关管理办法》等，以确保各项管理工作有法可依。
五、政策建议
从目前各地开展的情况来看，应尽快开展国有资本收益收缴工作，保护新的国有资产不再流失。我们认为，应从以下几方面取得突破。
(1)加强国有资产管理机构的建设。建立国有资产三级管理体系，设立国有资产管理委员会，由行政一把手兼任国资委主任，下设独立的国有资产管理办公室或在财政部门内设立相对独立的国资办，并加强人员队伍建设，授权国资办代表政府行使国有资产具体管理与监督职能，确保政出一门。同时，切实加强对已授权的国有资产经营公司和集团公司的管理，对其进行必要的合并重组，打破行业界限，做大、做强，并切实推进授权经营公司的投资主体多元化，逐步完善现代企业制度和法人治理结构。加快国有企业改制工作，将国有股份的管理权授权给相关控股公司。
(2)建立规范的国有资本收益收缴制度。必须根据各地企业的实际经营状况及相关工作基础，颁布具体的、可操作的《国有资本收益收缴管理暂行办法》。授权国资办或财政部门为国有资本收益收缴主体，由其代表政府制定有关政策，国有资本收益收缴客体为上市公司、授权经营公司及授权集团公司及国有资产占用企业，但在初始阶段建议暂定为上市公司，然后再酌情推广到授权经营公司、授权集团公司及国有资产占用企业。收缴比例原则上为100%，但可根据企业实际及政府国有资本结构调整的需要，返回部分比例资金，作为追加国有资本金。国有资本收益上缴可采用按月或按季预缴，然后全年清算，以确保国有资本收益及时入库。
(3)设立国有资产监管专项资金。主要用于授权经营国有资产运营机构业绩的考核评价、经营者年薪及其奖励、财务总监委派等费用支出，该专项资金原则上从收缴的国有资本收益中列支，但在试点初期可由各相关授权经营国有资产的运营机构和企业集团单独缴纳，在其费用中列支。该专项资金由财政部门或国资办负责收缴，专户存储，专款专用，并接受财政部门的监督。
(4)建立与完善国有资本收益收缴的相关配套制度。要按照国有资本投入、营运、监管、考核、责任的思路来设计相关配套制度，可包括以下几方面：明确资产经营者的财务责任：明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来：建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监或监事会，委托中介机构进行审计，监督和反映企业的经营行为和财务状况，规范企业筹资和投资行为及方式：规范企业的成本费用管理，监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制：规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等，建立完善内部约束制度，把结果的约束和过程的约束结合起来，明确国有资本运营主体的责权利及其法律责任，确保国有资本收益收缴工作的规范化、程序化。
(5)逐步推行国有资产经营预算工作。这是确保国有资本收益收缴及使用的前提。党的十四届五中全会曾明确提出：“把建立国有资产经营预算作为推动社会主义市场经济建设的重要方面”。资产经营预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司预算，形成政府国有资产经营预算。应在有条件的部分国有资产授权经营公司开展国有资产经营预算试点工作，待取得经验后在所有国有资产授权经营公司全面推广，为政府的国有资产经营预算打下基础。
(6)规范国有资本收益的使用。国有资本收益应列入政府国有资产经营预算，主要用于国有资产再投资、调整产业结构、补充国有企业资本金、增购有关股份公司的股权及购买配股以及国有企业职工安置等方面。参考文献：沈莹、陶瑞芝：“国企总体形势趋好，改革成果还需巩固”，《国有资产管理》，2001年第10期。丛树海、吕建永：“关于编制国有资产经营预算的探讨”，《财经问题研究》，2001年第10期。上海市国有资产管理办公室：《国有资产管理法规政策汇编》，2000年。吴学渊：“中国国有资产管理体制改革的历史回顾与基本经验”，《贵州社会科学》，2000年第1期。项镜泉、霍炜：“国有资本金收益归属和管理研究”，《国有资产研究》，1999年第2期。