云计算架构是什么:人教版普高课标实验教科书思想政治必修2教师用书 第二单元 第二节 第四课　我国政府受人民的监督

　　1.课程标准的基本要求

　　本课根据课程标准内容目标第二单元的第一、二条编写。课程标准的基本要求分析如下。

　　2.5列举生活中的实例，评议政府履行职责的表现；说明政府部门和公职人员依法行使职权对我们生活的影响和作用。

　　了解政府依法行政是本标准的一个要求。我国政府是人民的政府，权力是人民赋予的。政府依法行政，是指政府及其公职人员的权力由法律授权，行使行政权力必须依据宪法和法律规定。政府依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求。政府依法行政的具体要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

　　2.6评价一项加强对政府权力进行监督的改革措施，说明政府的权力不能滥用，行使权力要反映人民的利益和愿望。

　　本标准要求学生认识政府的权力不能滥用，知道政府行使权力要反映人民的利益和愿望，对政府权力进行制约和监督的措施及意义。

　　政府的权力是一种公共权力，政府行使权力不能以营利为目的，其权力具有公共性和公益性。但是具体行使权力的是政府的工作人员，而人性固有的弱点使权力的运用存在谋取私利的可能性，公益性与私利性并存是权力的一个特点。因而权力是把双刃剑，正确运用权力可以造福社会；滥用权力也可能导致牟取私利，滋生腐败。因而必须加强对权力的监督，这是人类政治智慧积淀的结论。有效制约和监督权力的关键是建立健全监督机制。这个机制，一靠民主，二靠法制。只有这两种方式有机结合运用，才能对权力进行有效监督，确保政府权力的运行沿着为人民服务的方向运行。我国已初步建立较为完整和全面的行政监督体系，这是政府接受监督、坚持依法行政，做好工作的必要保证。当然，我国的权力监督体制仍有待进一步加强。

　　2.教育教学目标分析

　　(1)知识目标。

　　○明确政府依法行政的含义。

　　○知道政府提高依法行政水平的具体要求。

　　○理解政府依法行政的意义。

　　○明确政府要审慎行使权力，科学民主决策。

　　○明确对权力制约和监督的必要性。

　　○明确有效制约和监督权力的关键在于建立健全制约和监督机制。

　　○认识我国的行政监督体系。

　　○明确对权力制约和监督的意义。

　　(2)能力目标。

　　○提高归纳与分析的能力。例如，归纳监督政府权力的若干途径，分析政府依法行政和接受民主监督的重要意义，分析建立健全权力监督机制的内涵等。

　　○利用教材提供的情景和问题，就有关政府依法行政和权力监督体系的内容，提高学生自主学习、合作学习和初步探究学习的能力。

　　○学会辩证地认识问题。例如，要用一分为二的观点看待权力，正确运用权力可以造福社会，滥用权力可能滋生腐败。

　　○学会行使对政府的监督权。

　　(3)情感、态度与价值观目标。

　　○关注政府依法行政的表现，形成符合时代精神的法治观念。

　　○了解权力的两面性，形成正确的权力观。

　　○认识人民监督政府是民主政治的重要标志，培养行使民主监督权利的政治素养和公民意识。

　　○了解相关加强和改进政府工作的信息，体会我国政府推进依法行政、进行科学民主决策和接受人民监督的重要意义。

二、教学内容分析及教学建议

　　1.内容结构分析

　　本课由引言和两框组成，主要简述政府要依法行政，政府行使权力要接受人民的监督。

　　引言是课的导入，起着承上启下以及提示要点的作用。引言的第一句话指明政府权力的来源，即权力来源于人民，自然要受人民监督。第二句话总结人类历史经验，指出任何权力如果不受制约和监督，就会导致一些人滥用权力，滋生腐败。第三句话概括本课要讲授的两个问题，即政府要依法行政，政府的权力必须接受人民的监督。

　　第一框讲述政府必须依法行政，按照法律规定的权限和程序行使权力，以及依法行政的意义。第二框讲述制约和监督政府权力的必要性、途径和重要意义。

　　第一框“政府的权力：依法行使”下设三目。第一目是情景导入，提出问题，引出下两目的内容。第二目讲述政府依法行政的具体要求。第三目从政府审慎用权和科学民主决策的角度讲述政府应该如何提高依法行政的水平。

　　第一目“公共权力切莫滥用”是本框的情景导入。通过两个镜头反映出有些政府部门没有依法行使公共权力，而是滥用公共权力，目的是让学生明白政府工作人员必须依法行使职权；对政府的权力要加以制约和监督。情景所设的问题层层递进、环环相扣。让学生带着问题寻求答案，启动自己的思维，有利于逐步深化对问题的认识。

　　第一个问题不预设标准答案，学生可从多方面、多角度分析。可以从权力是把双刃剑，即权力的两面性说起，也可以从权力的来源谈，即权力来源于人民，必须用来为人民造福等。

　　第二个问题，政府及其工作人员行使权力必须依据宪法和法律，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。政府及其工作人员要严格按照法定的权限和程序行使权力，履行职责，坚持民主决策。政府及其工作人员行使权力要置身于民主和法律的监督之下，防止权力滥用，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。

　　第二目“政府依法行政”是本框的情景分析，是对课程标准规定的有关政府依法行使权力的知识作系统的表述，回应情景导入提出的问题。它是学生学习知识的主要部分，是本课的重点。本目分为四个层次。

　　第一个层次，阐述政府及其工作人员依法行政的含义。教材从两个角度加以说明。首先，政府的权力由法律规定，这是从权力的来源说明的。其次，政府行使权力必须依照宪法和法律规定。这是从原则上说明如何行使权力。

　　第二个层次是对第一层次内容的展开说明，通过教材内容活动化的形式，指明政府依法行政的具体要求。教材是从六个方面展开说明的。具体来说，从依据方面说，应当依照法律、法规和规章的规定，即合法行政；从原则方面说，要遵循公平公正的原则，即合理行政；从程序方面说，要严格遵循法定原则，即程序正当；从效率方面说，要提高办事效率，为群众提供优质服务，即高效便民；从守信方面说，政府的承诺要兑现，即诚实守信；从责任方面说，要依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。

　　需要说明的是，合理行政不等于合法行政。合法行政和合理行政是依法行政的具体要求，二者既有联系，又有区别，不能把二者混为一谈。合法行政是政府实施行政管理时，应按照法律、法规、规章规定的权限和程序进行。没有法律、法规的规定，行政机关不得作出影响公民合法权利或增加公民义务的决定，不得越“雷池”半步。它体现了法律的严格性、绝对性、权威性。合理行政指政府实施行政管理时，应遵循公平、公正的原则，对受管理者平等对待，不能偏私，不能歧视，要采取必要的、适当的手段进行，在多种手段中应选择避免损害公民利益的一种。它体现了行政过程中的灵活性和人文精神。

　　第三个层次，教材从四个方面具体阐明政府依法行政的重要意义，即“四个有利于”，分别从对人民，对政府自身建设，对防止滥权、提高行政管理水平，对整个国家的民主法制建设四个方面进行阐述。

　　第四个层次，教材从行政立法、行政执法、行政执法队伍建设和行政管理体制四个方面，阐述了对政府提高依法行政水平提出的要求，这是对政府依法行政的要求进行拓展和提升──从行政执法拓展到行政立法，从具体管理行为提升到行政管理体制。

　　第三目“审慎行使权力科学民主决策”是本框的情景回归。本目讲了两层意思。

　　第一层意思说明政府权力的行使包括的几个环节。其中，决策是首要环节，非常关键，这为阐述第二层意思作了铺垫。

　　第二层意思阐述了政府要审慎行使权力，科学民主决策。

　　第二框“权力的行使：需要监督”下设三目。第一目是情景导入，提出问题。第二目讲述政府的权力接受监督的必要性、接受监督的途径以及接受监督的意义。第三目列举政府“阳光工程”的做法，讲述政府是如何接受监督的。

　　第一目“群众喉舌政府镜鉴”是本框的情景导入。教材通过列举《焦点访谈》节目的舆论监督效果，展示我国各级政府善于接受民主监督、解决群众难题和改进政府工作的良好形象，引领学生感悟、体验行政监督的意义，激发学生参与民主监督的渴望。

　　第一个问题可从《焦点访谈》栏目的性质和作用上分析：从性质看是以深度报道为主，以舆论监督见长的新闻评论性节目；从作用看是群众喉舌、政府镜鉴，贴近实际，反映民意，关注社会大事，聚焦热点，充分发挥了舆论监督的积极作用。

　　第二个问题可参照我国行政监督体系中列出的监督形式加以说明。

　　第三个问题，其作用可根据新闻舆论监督的作用回答，意义可根据教材内容分析。

　　第二目“对政府权力进行制约和监督的意义”是本框的情景分析，是对课程标准规定的有关政府行使权力的价值取向、对权力制约和监督的途径和意义等知识进行系统的阐述，是本课重点。本目分为四个层次。

　　第一个层次，指明对权力实行制约和监督的必要性，教材主要是从权力的两面性加以说明。权力是把双刃剑，具有两面性。一方面，权力运用得好，可以造福人民。另一方面，权力也有扩张性、腐蚀性。权力一旦失去约束，超越了法律的界线，就像脱缰的野马，产生难以预料的恶果。因此，为防止权力的滥用，就要对权力进行制约和监督，这样才能保证政府行使权力是为人民谋利益的。

　　第二个层次，阐明有效制约和监督权力的关键要靠机制，这个机制一靠民主，二靠法制。一靠民主，就是要充分发挥人民民主对权力的制约和监督，人民通过行使知情权、参与权、表达权、监督权，来约束和监督政府工作人员的行为。二靠法制，就是要加强法制对权力的制约和监督，国家和政府通过创建完善健全的制度和制定具体的法律条文，例如，健全质询，问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，对政府及其工作人员的行政职责加以规范，引导权力行使在法律制度框架之内。

　　第三个层次，介绍我国的行政监督体系，使学生了解对政府权力进行制约和监督的具体途径。教材通过探究活动进一步从行政系统内部的监督和行政系统外部的监督来说明我国的行政监督体系。关于我国的行政监督体系，可参见疑难问题阐释。

　　第四个层次，讲述政府接受监督对政府工作的重要意义。教材先是用一句话概括，政府接受监督是坚持依法行政、做好工作的前提，然后从四个方面具体阐明政府接受监督的意义：有利于提高行政水平和工作效率；有利于防止腐败；有利于政府作出正确决策；有利于建立一个对人民负责、为人民服务的政府。

　　第三目“为政府的‘阳光工程’喝彩”是本框的情景回归，通过叙述政府开放“红头文件”查阅这一举措，反映政府增强群众意识、服务意识，不断自觉接受人民监督，增强工作的透明度。如果说第二目是对政府监督的阐述，本目则是阐述政府勇于接受监督，让学生感受生活中的政府形象。本目分为两个层次。

　　第一个层次，指明自觉接受人民监督是法治政府的基本要求，我国政府建立了政务信息公开制度，正在不断增加工作透明度。教材列举“阳光工程”事例，加以佐证。

　　第二个层次，以两个镜头为例证，说明开放“红头文件”查阅和政府公开办事制度的现状与重要意义，指出这种做法符合人民对政府的要求。2.探究活动的设计

　　依法行政的具体要求

　　设计意图

　　此活动的设计思路是用政府依法行政的具体要求方面的知识来辨析、解决我们生活中经常遇到的问题。所提出的三个问题有助于学生深化对知识的理解，培养分析问题的能力和思辨能力。

　　问题答案要点

　　○你能就其中的某一点，列举实例加以说明吗？

　　可依据教材列出的政府依法行政的具体要求中的某一方面，列举实例加以说明，正面、反面的实例均可。

　　关于合法行政。某县政府在政府财政支出无力的情况下，为了修“村村通”公路，强行向农民每人集资300元，引起了农民的不满。在县人大的监督下，该政府撤销了这一决定。该县政府在实施行政管理过程中，没有依照法律、规章的规定，作出了影响公民合法权益、增加公民负担的决定，是没有合法行政的典型表现。

　　关于合理行政。在某些地方，行政执法不仅简单、粗暴，而且演化为暴力行政。这些地方政府没有把公民放在平等的法律地位上，没有平等地对待受管理者，采取了不必要、不适当的手段，侵犯了公民的人身权利，损害了公民的利益，是不合理行政的表现。

　　关于程序正当。某市政府在广泛宣传的基础上，召开了一次政府采购竞标大会，以合理的价格采购到了全市党政机关、财政拨款的事业单位所需的办公用品，既节省了财政开支，又解决了各部门办公设备紧缺的问题。该市政府广泛发布信息，公开行政管理的内容，保障了公民、法人及其他经济组织的知情权、参与权，说明该政府在执法过程中行政管理遵循法定程序，是政府依法行政的体现。

　　关于高效便民。根据国务院的要求，目前我国各地方都建立了“行政审批中心”或“政务大厅”，把政府所有的职能部门都集中在一起办公，公民的许多事情在这里可以一次办理。

　　关于诚实守信。政府公布的信息应当全面、准确、真实，政府的承诺要兑现。2004年国务院总理温家宝向全国农民承诺要逐步减免农业税，五年内在全国减免所有的农业税，并且对种小麦的农民给予直补。这些措施在当年已全部兑现。2005年在全国人大十届三次会议上，温总理再次向农民承诺五年减免农业税的目标三年完成，2006年全国取消了农业税。这些承诺的兑现体现了政府坚持诚实守信的原则。

　　关于权责统一。政府依法履行职责时，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。要依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

　　○有人说，遵循办事程序就不能提高办事效率。你能就这个问题谈谈自己的看法吗？

　　这个问题很有辨析意义。程序正当和高效便民都是政府依法行政的具体要求。程序正当与高效便民是统一的。严格遵循办事程序是提高办事效率的前提和基础，只有在程序正当的基础上遵循法定程序，严格依法办事，才能提高办事效率，为公民提供高效优质的服务。在现实生活中，履行程序可能会与高效率发生冲突。如果办事程序繁琐，就不利于提高办事效率。因此，政府在制定办事程序时要力求简化程序，兼顾效率，一切以便利百姓为主，以便更好地为人民服务。例如，随着新《中华人民共和国婚姻法》的出台，新的婚姻登记条例已于2003年10月1日正式施行，这意味着公民今后办理婚姻登记手续将更为便捷，“单位证明”也将从此退出历史舞台。民政部修改婚姻登记条例的宗旨就是“简化程序、方便群众”。

　　○请你结合上面的论述，对这三种做法进行评论。

　　做法一违背了合法行政、合理行政的要求。小摊贩占道经营，是违法行为。作为城管人员，对其实行管理，这是城管人员的法定职责，因同情而不予理睬，是一种行政不作为，没有坚持合法行政。合理行政要求执法人员坚持公平、公正的原则，对受管理者不偏私、不歧视。城管人员因同情小摊贩生计困难而不予理睬，属于偏私行为，也违背了合理行政的要求。做法二符合合法行政、合理行政的要求。执法人员劝小摊贩离开，履行了管理职责，没有损害当事人的利益，达到了管理目的，属于合法行政和合理行政。做法三是在执法过程中的不适当的执法手段，给当事人造成了经济损失，违背了合理行政的要求。根据《中华人民共和国行政强制法》草案规定，在市容监管中，除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品。

　　教学提示

　　○教师可以采用讨论、辩论等形式来组织这个活动。

　　○此活动具有一定的开放性，教师要注意把握讨论的方向和节奏。

　　PX项目的决策

　　设计意图

　　一是让学生感受政府在重大决策中，要保障公民的知情权、参与权，尊重科学、尊重民意，审慎用权，科学决策、民主决策；二是让学生认识到公民应关注社会发展、积极参与政治生活，充分行使公民的表达权、参与权，明白公民的积极参与与政府的决策密切相关。

　　问题答案要点

　　○你还能作出哪些补充？

　　PX项目的决策，对于S市政府来说无疑是个挑战。因为PX项目有着巨大的利益效应，这个抉择对于政府来说是艰难的，因为无论选择哪个答案都意味着有所放弃，有所牺牲。如何对待群众的呼声？如何看待经济利益和环境保护的关系？如何看待眼前利益和长远利益的关系？如何更好地趋利避害，把对环境的影响降至最低限度？如何在重大项目的决策上，更好地落实科学发展观？S市的做法留给我们一些启示。

　　除教材所列出的两点外，教师还可以引导学生从以下几个方面加以讨论：政府要科学决策；政府应保证民意沟通渠道的畅通，让公众能够在决策过程中反馈、表达自己的意见和情绪；百姓不再“沉默”，关注和参与社会改革发展的觉悟的提高，体现了人民当家作主的主体意识的回归；公众表达影响决策折射出社会民主的进步；企业发展在追求经济利益的同时，必须重视群众的意见；一个城市的命运能够真正由市民最终决定，决定的程序是公平、公正、公开、可监督的；等等。

　　教学提示

　　○关于此题的背景，请参见教学资源链接。

　　○此题的启示至少要从两方面谈，一是从政府的决策角度谈，这是本框的情景回归；二是从公民参与的角度谈，这也是对前面学习内容的呼应，二者缺一不可。同时，教师还要把公民的积极参与与政府决策之间的关系讲清楚。

　　行政监督体系

　　设计意图

　　通过引用两句中外名言，说明要从权力系统内部和外部进行制约和监督政府权力。孟德斯鸠作为西方“三权分立”学说的创立者，强调系统内权力制衡是保证权力不被滥用的根本途径。我国古代学者王充的名言是强调公众监督对于统治者手中权力运用的重要性，这种监督属于系统外部的监督。教师要引导学生综合考虑这两种观点，还可引导学生从系统内部和系统外部两个角度理解归纳我国的行政监督体系。教材用图示的形式生动形象地展示了我国行政监督体系的主要内容，以进一步加深学生对我国行政监督体系的理解。

　　问题答案要点

　　○结合实例，对这两种观点作进一步说明。

　　可以列举自己所了解的发生在身边的事例加以分析说明。这两种观点指出制约和监督权力的两种不同形式，一种是指各国家机关之间相互制约和监督，另一种是指社会与公民的监督。

　　○请你列举实例，就我国行政监督体系的某一方面进行说明，并与同学交流共享。

　　可根据教材图示中的某一方面列举实例。要说明这一监督形式属于我国行政监督体系中的哪个层次，有何作用和意义。

　　教学提示

　　○教师对教材所列举的名言作简要介绍。

　　“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”这句话出自法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》。一切拥有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的倾向，所以，要防止权力被滥用，必须以权力约束权力。孟德斯鸠的社会政治思想，尤其是他的法制思想、三权分立思想、君主立宪思想，对世界资产阶级革命运动产生过巨大而又深刻的影响。他的理论曾被欧美资产阶级革命家用作反对封建暴政的锐利武器，尤其是他关于分权和法制的理论更为一些资产阶级国家所直接采用。

　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，这句话是国务院总理温家宝在2004年“两会”上看望政协委员时，引用东汉政论家王充《论衡·书解篇》中的一句话。

　　这句话在王充《论衡·书解篇》中较完整地表达为“知屋漏者在宇下，知政失者在草野，知经误者在诸子”，译成现代汉语就是，知道这个房屋漏雨的人就生活在这个房屋里；知道施政有所缺失的人，就生活在政策影响下的民间生活中；知道这时代（指东汉）只提倡读经尊孔，用天人感应、谶纬迷信解说儒家经说之误的，正在读着诸子百家的书。

　　显然，温家宝总理的“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”这句话，想要表达的是“知政失者在草野”意思，凸显本届政府亲民、务实，注重调查、实事求是的施政理念。

　　○教师要让学生动手收集材料，教师也可提供材料补充。

　　公民查阅政府文件

　　设计意图

　　通过两个镜头和一张照片，展示我国政府开放“红头文件”查阅这一接受人民监督和公开办事制度的重大举措，引导学生以调查、讨论的方式，感受生活中的政府形象。

　　问题答案要点

　　○你对查询政府文件的哪些内容比较感兴趣？说说你的理由。

　　可根据具体情况回答。

　　○调查本地政府在公开办事制度方面的具体做法。

　　可在课外时间进行调查了解。

　　教学提示

　　○此探究活动具有开放性，没有预设答案，学生可根据个人实际情况回答。

　　○教师要注意引导学生关注本地政府在这方面的具体做法，真正落实“德育贴近生活”这一理念。

　　3.教学提纲

　　第四课我国政府受人民的监督

　　一、政府的权力：依法行使

　　1.公共权力切莫滥用

　　2.政府依法行政

　　(1)依法行政的含义

　　(2)依法行政的具体要求

　　(3)依法行政的意义

　　(4)政府提高依法行政水平的基本要求

　　3.审慎行使权力科学民主决策

　　（1）政府权力行使的环节

　　(2)政府必须审慎用权，科学民主决策

　　二、权力的行使：需要监督

　　1.群众喉舌政府镜鉴

　　2.对政府权力进行制约和监督的意义

　　(1)对权力进行制约和监督的必要性

　　(2)建立健全政府权力制约和监督机制

　　(3)我国的行政监督体系

　　(4)政府接受监督的重要性

　　3.为政府的“阳光工程”喝彩

　　(1)政府自觉接受人民监督的表现

　　1.依法行政

　　从课程标准的要求来看，依法行政是学生学习的主要知识点，是本课重点。由于其中涉及一些法律知识，又是学生学习的难点。实行依法治国基本方略的基础和关键，在于行政机关必须严格依法行政。突破这一重点和难点，可以从以下几个方面来理解。

　　第一，从我国国家行政机关的性质来看，宪法明确规定，政府是国家权力机关的执行机关。作为执行机关执行的是由人民自己的代表组成的国家权力机关的意志，即人民的意志。这种意志的集中体现，就是宪法和法律。因此，国家行政机关是否坚持依法行政、严格行政执法，是直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现的重大原则问题，而这一点恰恰是依法治国基本方略的本质要求。

　　第二，从政府行政权的作用范围来看，政府工作几乎涉及国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域；涉及公民个人从出生到死亡的各个阶段和各个方面。这就是说，国家行政管理是整个国家管理活动中范围最大的一块。因此，国家行政管理法治化的程度，直接影响着甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程。

　　第三，从政府行使行政权的特点来看，现代国家行政权的行使有两个重要特点：一是讲求“高效”，二是讲求“民主”，否则就会出现办事拖拉或者行政专横。历史上既不讲效率、也不讲民主的政府有之；只讲效率而不懂得或者不可能讲民主的政府也不是少数。资产阶级在反对封建专制制度时，提出了用法律控制行政权的理论，但在实际效果上，较为普遍的现象是理论与实际脱离，宪法、法律的规定与现实脱节。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人民的政府，各级政府行政权的行使，不仅需要而且完全能够把效率与民主统一起来，成为真正高效、民主的政府。这种统一的最佳途径，就是严格依法行政。

　　第四，从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看，我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。因此，政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。

　　第五，从现实情况看，我国政府在推进依法行政方面取得了长足进步。但是，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距。例如：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不相适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高；等等。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设和谐社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。

　　2.建立健全行政权力制约和监督机制是政府权力制约和监督的关键

　　只有理解这一点，才能明白如何制约和监督政府权力，才能真正理解对政府权力进行制约和监督的意义。因此，这是本课学习的重点。由于学生对权力进行制约和监督的问题比较生疏，理解这个知识点有一定困难，所以又是本课的难点。

　　目前我国对政府权力的监督制约形成了自己的体系，应该说是比较全面和严密的，在实际工作中也发挥了重要作用。然而实践中存在着有法不依、执法不严、违法不究现象，以及腐败现象的滋生和蔓延，表明这个体系存在一定的缺陷。这个缺陷就是没有完善的制约和监督机制。因此，我国必须建立健全政府权力制约和监督机制，这是有效制约和监督权力的关键。这个机制，一靠民主，鼓励公民参与对政府权力的监督，发挥人民民主对权力的制约和监督，这才是最好、最有效的监督；二靠法律，使政府的决策、执法和执法检查都按法律行使，合理运行。

　　一靠民主。早在延安时期，著名民主人士黄炎培先生就希望中共能够跳出历朝历代“其兴也焉”，“其亡也忽焉”的周期率。毛泽东满怀信心地说：“我们已经找到了跳出这个周期率的新路，那就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人民起来负责，才不会人亡政息。”人民可以而且应当随时以国家权力所有者的身份，关注国家权力的行使状况，并利用各种有效手段约束掌权者的行为。

　　那么，怎样发挥人民民主对权力的制约和监督呢？一是要保障广大人民的选举权。二是要保障广大人民的监督权。三是要保障广大人民的罢免权。制约和监督的权威性是由罢免权来支撑的。人民享有决定领导干部政治命运的权力，是保证政府机关工作人员依法办事、尽职尽责和防止以权谋私、徇私枉法的一种强有力的制约手段。四是要保障广大人民的知情权。依法将行政机关的活动和决策及时向社会通报，使之置于广大人民的关注之下。如果活动和决策不公开，广大人民不能及时了解真情，那么选举就失去了基础，监督就失去了前提，罢免就失去了依据，制约和监督就会形同虚设。

　　二靠法制。对权力的制约和监督，除了靠民主，还要靠法制。邓小平在1992年南方谈话中指出：“在整个改革开放过程中都要反腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平的这一观点，无疑是非常深刻而且成熟的。这是因为，法律制度本身具有规范性、稳定性、强制性和根本性。国家和政府通过制定具体的法律条文，引导权力行使在法律制度框架之内。任何权力都要受制于法律，由法律确认，靠法律规范，按法律行使。

　　党的十六大报告指出：“要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”目前，我国建立了一系列行政监督制度。一是建立行政决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。二是推行行政责任追究制，对政府官员的违法行政行为予以追究。三是实行行政复议制度以及规章、规范性文件的备案审查制度，及时有效地监督所属部门和下级政府严格依法行政。

　　近年来，围绕加强对“权、钱、人”的管理，中央出台了一系列改革措施，建立了相应的制度和机制。例如，在行政审批方面，进一步减少和规范行政审批，推广行政审批电子管理和监控系统，逐步建立审批公示、行为监控和责任追究等制度。在财税体制方面，全面落实“收支两条线”的规定，政府性基金和中央批准的行政性收费基本纳入了预算，中央部门实行了非税收入收缴管理制度改革。在干部人事制度上，颁行《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中华人民共和国公务员法》，推行竞争上岗、常委会票决、任前公示、任职试用等措施。

　　1.依法行政的基本要求

　　(1)合法行政。合法行政是行政法中最基本的理念。它明确要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　(2)合理行政。合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义，达到基本的合法性标准，而且要符合实质正义，达到更高的合理性标准。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

　　(3)程序正当。程序正当是现代行政法中实现形式正义的核心原则。没有程序正当，就不可能有实体公正；不仅要实现公正，而且要以看得见的方式实现公正。它明确要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

　　(4)高效便民。公正与效率是政府追求的两大价值目标。高效便民明确要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

　　(5)诚实守信。诚实守信是政府应当遵循的基本理念，它明确要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

　　(6)权责统一。权利与义务统一、职权与职责统一，是依法行政的基本原则。它明确要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

　　2.为什么要对权力进行监督和制约

　　(1)政府权力是一种公共权力，为了维护公共利益，公民必须参与对公共权力的监督。这是对政府监督的必要性。同时，我国是人民当家作主的国家，政府的权力是法律和人民赋予的，政府的一切权力属于人民。人民有权监督政府。因此，政府必须自觉接受人民的监督，确保权力用于为人民谋利益。

　　(2)权力是把双刃剑，具有两面性。权力运用得好，可以造福人民和人类社会。但权力一旦被滥用，往往会滋生腐败，危害人民和社会。

　　(3)权力滥用的原因在于权力的特性以及掌权者具有的人性的弱点。一方面，权力具有扩张性、腐蚀性。由于行政权具有管理领域广、自由量裁度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民切身利益最密切相关的一项国家权力，又是最容易被滥用的一项权力。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”另一方面，在现有制度存在缺陷的情况下，尤其在社会生产力发展水平还比较低，社会财富的生产不能完全满足所有人需要的情况下，人性的弱点使得少数掌权的人有可能利用手中的权力来牟取私利，产生贪污腐败现象。鉴于此，为了减少乃至杜绝权力的负面效应，防止权力被滥用，就必须对权力进行制约和监督。

　　3.我国的行政监督体系

　　行政监督体系按不同的标准有不同的分类。按照主体分类：可分为权力机关的监督、司法机关的监督、政党的监督、人民群众的监督和社会舆论的监督、行政机关自身的监督。按照各监督主体同行政机关的关系，可分为内部监督和外部监督。目前，我国已依据法律和宪法，初步建立起全面的行政监督体系。我国的行政监督体系包括行政系统内部的监督和行政系统外部的监督。

　　(1)内部监督体系。行政机关作为行政监督的一个特殊主体，它的监督行为主要包括以下四个方面。

　　①上级行政机关对下级行政机关的监督。

　　首先，国务院对全国的一切国家行政机关实行统一领导和监督。国务院是我国最高一级的国家行政机关，它有权监督所有行政机关的行政管理工作。我国宪法规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令”。国务院对各级国家行政机关的监督还可通过各种专业会议和工作报告制度的方式进行。

　　其次，各部、委和国务院直属机构有权对省、自治区、直辖市的对应部门实行监督。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或业务指导。”

　　再次，地方各级人民政府可以对自己的工作部门和下级人民政府以及设在本辖区内不属于自己管理的国家机关实行监督。

　　②下级行政机关对上级行政机关的监督。

　　在我国的各级行政机关里，都实行民主集中制的原则。不仅上级行政机关可以监督下级行政机关，下级机关也同样可以监督上级机关，向上级机关提出批评和建议，上级机关也必须虚心听取意见，并及时根据这些意见调整自己的行为。

　　③互不隶属的行政机关之间的相互监督。

　　行政机关在国家行政管理过程中，互不隶属的行政机关也时常会发生业务上的联系，如发现对方的行政行为中有失误、不当或者违法现象，就应及时加以监督指正，必要时，也可以向其上级行政机关甚至最高国家行政机关反映汇报情况。

　　为了降低难度，教材的图示中并没有列举第二和第三个方面，教师了解即可。

　　④行政机关内部特别机构的监督。

　　国家机关为了某种需要，专门设立特别机构对行政机关的全部行政管理活动或部分行政管理活动实行监督。

　　首先，行政监察机关的监督，是指国家行政机关内部设立的监察部门对其他行政机关和行政人员实行的监督。国务院监察部、各级地方行政机关中的监察厅、局，是对国家行政实施全面监督的机构。我国行政监察机关的任务主要有：检查监察对象执行国家政策、法律和政纪的情况；调查处理监察对象违法乱纪的行为；受理监察对象不服行政处分的申诉及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉；按照行政序列分别审议经国务院和地方人民政府任命的人员行政处分事项；等等。

　　其次，审计监督，是指国家审计机关根据国家的法律、制度、规定，依照一定的程序和方法，对政府机关、国家金融机构和企事业单位的财务行为、经济活动进行检查、审核等监督活动。其目的是督促和帮助将财务行政部门等的财经活动纳入国家法制的轨道，维护经济秩序，严肃财经纪律，纠正错误，为打击经济违法犯罪活动提供事实依据。国务院审计署、地方各级人民政府的审计局，就是专门监督国家行政机关进行财政经济管理的机构。审计监督的主要内容为：政府财政收支、预算外收支审计，财经法纪审计，经济效益审计等。审计监督应遵循政策性、针对性、客观性、独立性等原则。

　　再次，法制部门的监督。各级政府的法制局承担审查、修改或者组织起草地方性法规、规章草案和进一步完善行政执法监督检查、行政复议应诉、行政赔偿等政府法制工作，对政府法制工作进行监督、指导、服务。

　　2007年9月13日，国家预防腐败局正式成立，直属国务院。国家预防腐败局属于行政系统内部监督体系。其主要职责有三项：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。

　　应该说，我国行政机关的内部监督是最直接、最有效的监督。但内部监督也有一定的局限，特别是自上而下的监督，实践中常常会遇到很大阻力和干扰。这就需要加强外部监督，以弥补内部监督的不足。

　　(2)外部监督体系。它包括国家权力机关、政党的监督、司法机关、人民政协、社会与公民的监督。

　　①国家权力机关的监督。

　　国家权力机关的监督，即各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关实施的监督。权力机关监督的主要方式有：听取和审查政府的工作报告，审查和批准政府的国民经济和社会发展及执行情况的报告，以及国家预算和预算执行情况的报告；检查政府机关及其工作人员执行国家法律、法规和各项方针政策的情况；审查政府制定颁布的行政法规、规章，撤销或改变政府发布的不当法规、规章、命令和决议；对政府机关及其主要领导人提出询问和质询；视察、检查政府工作，办理群众来信来访，接受人民群众对政府机关及其工作人员违法失职行为的控告，组织对特定问题的调查；选举、决定、罢免政府机关的组成人员。

　　②政党的监督。

　　政党的监督，包括中国共产党和民主党派对政府的监督。中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党对政府的监督体现在通过党的各级组织对各级政府部门具体实施党的路线方针政策和国家法律、法规的过程实行监督，推荐优秀党员干部担任政府重要职务，做宣传教育和思想政治工作，通过各级党组织对政府中的党员的监督，通过党的各级纪律检查机构对政府中的党员干部进行经常性的监督等。当前，党的监督发生了一些变化。从监督的内容看，党从重视监督行政执行向行政决策延伸。党的十六大报告将行政决策与行政执行并列为监督内容，强调“建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”。从监督对象看，从一般党员干部到高中级党政领导特别是主要负责人延伸。从监督方法看，从比较重视思想政治纪律教育，强调干部自律向建立和完善各种制度与法律，实行监督机关监督、制裁的他律相结合延伸。

　　各民主党派除了直接以本党派组织的名义对国家行政活动提出意见外，还通过参加各级政治协商会议、审议政府工作报告、参加人民政府的参事室、对政府工作提出批评建议等形式对国家行政活动进行监督。

　　③司法机关的监督。

　　我国司法监督的主体是人民法院和人民检察院，人民法院和人民检察院运用独立的审判权和检察权监督行政权力。人民法院设立行政审判庭，通过审理选举案件、税收案件、不服行政处罚的申诉案件等行政案件，审查国家行政机关及其工作人员的行为是否合法、失职和侵犯公民的权利，也可以通过审判刑事或民事案件以监督国家行政机关依法行政。例如，我国的公安机关是行政机关的一个职能部门，检察机关有权对公安机关的侦查案件进行侦查监督，如发现侦查过程中有违法情况时，通知公安机关纠正，情节严重的，追究当事人的刑事责任。

　　检察机关有权对行政机关及其工作人员是否遵守宪法和法律、其行政活动是否符合宪法和法律实行监督。我国各级检察院都设立法纪检察部门，通过检察国家行政机关及其工作人员的违法案件而实施行政监督。检察院还设立经济检察部门，通过检察行政机关工作人员的贪污案、行贿受贿案、偷税抗税案等，对行政活动实行有效的监督。

　　④人民政协的监督。

　　民主监督是人民政协的重要职能之一。人民政协的监督主要通过政协会议听取审议政府工作报告，讨论国家的大政方针和各项重要工作，对政府工作提出意见和建议；人民政协还通过政协委员列席各级人民代表大会或人大常委会的一些会议、视察政府工作等形式，对政府机关的工作和干部作风提出批评和建议。

　　⑤社会与公民的监督。

　　社会团体的监督。社会团体主要指各级工会、共青团、妇联、青联以及各种协会等，其实施监督的主要方式有：通过召开会议，或以口头、文字形式向有关行政机关提出要求、建议和批评，对某些行政人员提出申诉、控告和检举等。

　　群众自治性组织的监督。我国在基层普遍设立的居民委员会和村民委员会，是基层群众性自治组织。它们除了协助政府办理一些公益事业、调解群众纠纷、维护社会治安之外，还要向人民政府反映群众的意见、要求。

　　人民群众的直接监督。其基本方式是批评、建议、检举、控告和申诉。公民可以通过信访，即给政府机关写信或要求面谈，表达自己的愿望，对政府工作或政府工作人员提出批评建议；各级国家机关都有专人负责处理人民来信和接待人民来访的工作。公民也可以提出申诉，对损害自己权益的行政措施提出复议、复查或重新处理的要求。公民还可以就自己所了解的行政机关工作人员的违法乱纪行为，向有关部门提出控告或检举，要求对其依法进行处理。公民认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院提出诉讼。

　　社会舆论监督。舆论监督影响面广、震慑力强、迅速及时，一旦与其他监督机构相配合，将产生巨大的效应。舆论监督是宪法赋予人民群众的一项权利，也是人民群众表达自己意志的重要形式。社会舆论监督主要渠道是通过报纸、杂志、广播、电视等形式对行政权力的行使情况进行监督。

　　（一）名词解释

　　法治、人治与法制

　　法治是一个古老的概念。在春秋时期，管仲便提出“不能废法而治”。古希腊哲学家亚里士多德明确主张：法律是有道德的文明的生活的一个不可缺少的条件，法治优越于人治。但在奴隶社会和封建社会，不可能实现现代意义的法治。

　　现代意义上的法治，是资产阶级革命的产物，首先是由资本主义社会实行的。资本主义生产方式建立在机器大工业基础之上，为适应现代工业引起的社会利益与政治要求的多元化，保障社会发展所需要的民主决策、个人权利、平等竞争等，资产阶级不仅提出了“天赋人权”等法治原则，而且建立了议会民主、分权制衡、司法独立等法治制度。但是，资本主义社会是建立在生产资料私有制的基础之上的，资产阶级法治存在着严重的局限性和弊端。只有社会主义才能实现真正意义上的法治。

　　法治是相对人治而言的，是作为人治的对立物而提出来的。区分法治与人治的最根本的标志，就是在法律与个人（或少数统治者）的意志发生矛盾冲突时，是法律的权威高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。凡是法律权威高于个人意志的治国方式，就是法治；反之，凡是法律权威臣服于个人意志的治国方式便是人治。法治与人治相对立。

　　二者的基础不同。人治是建立在个人专断与独裁的基础之上，是与落后的农业和手工业生产方式相联系的治国方式，是专制主义的表现形态。例如，法国国王路易十四宣称的“朕即国家”，英国国王詹姆士所称的“国王权力无限”，“是国王创造法律，非法律创造国王”。而法治是建立在民主的基础之上的，因而，法治可以使国家的决策更好地体现民意，有效地维护公民的合法权益，促进社会政治、经济、文化的健康发展。

　　二者的特点不同。人治具有随意性、多变性，造成社会的不稳定的弊端。而法治具有统一性、稳定性、权威性的特点，以国家强制力为后盾，能有效地制裁违法行为，保证社会的稳定和有序发展。

　　二者体现的原则不同。人治体现的是不平等的原则，而法治体现的是平等原则。因而，法治可以有效地克服人治造成的等级与特权。

　　法治与法制的最主要区别在于：法制一般是指静态意义上的法律和制度，简称法律制度；法治是一个动态的过程，包括立法、执法、司法等诸多环节。

　　（二）资料选辑

　　1.依法行政的主要任务

　　2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定了全面推进依法行政必须完成的七项工作任务。

　　第一，转变政府职能，深化行政管理体制改革。其主要内容包括：依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，实现政府职责、机构和编制的法定化；完善依法行政的财政保障机制；改革行政管理方式；推行政务信息公开。

　　第二，建立健全行政决策机制。其主要内容包括：健全行政决策机制，建立健全公众参与、专家论证与政府决定相结合的行政决策机制；完善行政决策程序，实行决策公开；建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。

　　第三，提高制度建设质量。其主要内容包括：制度建设要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策；要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划；改进政府立法工作方法，提高政府立法工作的公众参与程度；积极探索对政府立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析制度；建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。

　　第四，理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。其主要内容包括：深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制；严格按照法定程序行使权力、履行职责；健全行政执法案卷评查制度；建立健全行政执法主体资格制度；推行行政执法责任制，建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。

　　第五，积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会的机制。其主要内容包括：积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。

　　第六，完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。其主要内容包括：自觉接受人大监督和政协的民主监督；接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督；加强对规章和规范性文件的监督，做到有件必备、有备必审、有错必纠；认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作；完善并严格执行行政赔偿和补偿制度；创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督；加强审计、监察等专门监督；强化社会监督。

　　第七，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。其主要内容包括：实行领导干部的学法制度，加强培训，提高领导干部依法行政的能力和水平；建立行政机关工作人员学法制度，强化依法行政知识培训；建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度；积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境。

　　2.依法行政的基本原则

　　依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国与以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。

　　3.解读《中华人民共和国行政许可法》

　　《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）于2004年7月1日起实施。这是我国在依法行政、建设法治政府进程中的又一部里程碑式的法律。多年前《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的实施曾演绎出一部脍炙人口的影片《秋菊打官司》，人们通过这个被艺术化了的“民告官”的故事，真切地认识到《行政诉讼法》的实践意义。那么，《行政许可法》的实施又会给我国的社会生活带来什么样的变化呢？

　　减少公章，提高效率

　　众所周知，行政许可（也称行政审批）作为政府对经济与社会事务进行事前监督的重要手段，在世界各国被普遍运用。但是这种手段又是一把双刃剑，运用不当也会阻碍经济与社会的发展。长期以来受计划经济的影响，我国政府设定的行政审批项目过多过滥，不仅给广大民众和各种法人组织带来诸多烦恼和不便，而且越来越成为我国正在发育中的社会主义市场经济的瓶颈和桎梏。针对上述弊端，《行政许可法》对行政许可的设定范围作出明确限制，规定以下各类事项可以不设行政许可，即公民、法人或者其他组织能够依法自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。可以肯定，在有了上述限制之后，我国社会生活中的“公章”现象将会因此而大大减少，政府的效率则会相应提高。道理很简单：“公章越少的政府才是越有效率的政府”。尽管有人对这句话未必完全认同，但是“公章太多的政府肯定不可能是高效政府”则是早已被实践证明了的真理。

　　遏制腐败，推进廉政

　　行政权作为一种公共权力，同立法权、司法权相比，对公民和社会具有更强大、更广泛、更直接的影响，而行政许可权又是政府行政权中最经常使用的权力形式。我国当前的现状是，一些政府机关从部门或地方利益出发，利用行政审批制度搞垄断，竞相设定审批项目，其实质是将政府权力部门化，部门权力个人化。许多行政审批项目，尤其是一些涉及批地、批贷款及市场准入方面的项目，往往成为政府部门滋生腐败的温床。因此，如何防止和治理行政审批过程中的腐败，成为我国制定《行政许可法》的一个基本出发点。《行政许可法》不仅对行政许可的设定范围和设定权限作了明确的界定，还确立了许可实施的公开原则和一整套相应的制约机制。可以预期，它的实施将有针对性地控制住政府部门设租、企业或个人寻租，搞权钱交易的腐败空间，确立从源头上遏制腐败的法律基础，我国的廉政建设将由此而迈出新的步伐。

　　公平公正，程序保障

　　普遍性、非歧视性、稳定性和可预期性是法的基本特征。在行政许可领域，保障这些基本特征的最主要机制是程序。过去许多行政相对人对政府的行政许可行为不满，其主要原因就是许可程序不公而导致的不平等对待。鉴此，《行政许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公平、公正的程序规则。其中主要有：行政机关对任何许可申请人应一视同仁。凡符合法定条件和标准的，均应平等给予获得行政许可的机会，不能厚此薄彼等。在作了这一系列的程序设计之后，《行政许可法》将能有效地保障公民和各种经济与社会组织得到公平与公正的对待，并由此而彰显该法的权威性。

　　强调服务，旨在便民

　　为人民服务一直是我国政府的重要原则。但在具体行政领域，这一原则往往因缺乏制度化、法律化的保障而流于空泛。为获得一个许可，当事人往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。老百姓形象地称之为“门难进，脸难看，事难办”。针对这种状况，《行政许可法》作出一系列明确规定：行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理许可申请，统一送达许可决定；应由两个以上政府部门分别实施的，可确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（即一站式服务）；受理行政许可申请不得收取任何费用；等等。《行政许可法》的上述规定，处处体现了便民、利民和以人为本的精神，必将有利于树立政府执政为民的形象，使政府更好地服务于公民与社会。

　　从过去的“行政审批”到现在的“行政许可”，一词之差，反映了我国的政府在施政理念和施政方式上的重大变化。从本质上说，这一重大变化涉及国家与社会、政府与市场、政府与公民之间关系的调整。曾经高高在上的管制型的政府，在逐步向服务型政府转变后，将建立起与公民和社会更平等融洽的交流平台。我们有理由相信，《行政许可法》的实施必将为我国的经济与社会进步发挥积极作用。

　　4.我国政府实行科学民主决策

　　我国政府不断改革和完善决策机制，努力推进决策的科学化、民主化，通过各种形式支持和扩大公众对政府决策的有效参与。

　　(1)建立政务公开制度。我国政府要求各级政府部门办理的行政事项，能够公开的都要向社会公开，提高政府工作的透明度，保障人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。我国政府特别要求学校、医院和水、电、气、公交等与人民群众利益密切相关的公共部门和单位，要全面推行办事公开制度。近年来，通过推广政府门户网站为窗口的电子政务、建立健全政府新闻发言人制度和突发事件新闻报道机制等工作，政府工作透明度不断提高。目前，我国政府正在制定旨在增加政务管理透明度的法规，为规范政务公开提供制度保障。

　　(2)扩大公众对政府立法的参与程度。我国政府通过媒体公布法规草案、专家咨询论证、召开座谈会和听证会等多种方式，加快了政府立法公开化步伐，保证公众对政府立法的有效参与。在总结经验的基础上，《全面推进依法行政实施纲要》规定和完善了有关制度和机制，努力保证政府立法能够真正集思广益、体现民意。

　　(3)建立专家咨询和论证评估制度。我国各级政府在作出重大决策时，认真听取和吸纳专家的意见。近年来，国家组织专家完成了包括国家中长期科学与技术发展规划、农业科技发展规划、可持续发展水资源战略、公共卫生建设规划等若干重大发展战略的研究报告，为决策提供智力支持。国务院在制定或修订行政法规过程中，也广泛征求和吸收专家意见，努力做到符合实际和更具操作性。

　　(4)建立社会听证和公示制度。社会听证和公示已逐渐成为各级政府在作出决策时经常采用的方法。立法法、价格法、行政许可法和收费公路管理条例等法律法规对举行听证作出了明确规定，一些地方政府也就行政决策的听证制定了政府规章。2002年1月，政府有关部门第一次举行全国性的行政决策听证会，就《铁路部分旅客列车票价实行政府指导方案》进行听证，引起社会广泛关注。近年来各地举行的各类听证会越来越多，公众参与政府决策的积极性空前提高。

　　5.推进法治政府建设，完善制度建设

　　通过立法推动制度建设和制度创新，是推进依法行政的动力和源泉，是建设法治政府的首要任务。

　　立法工作要坚持以人为本、执政为民的根本宗旨，把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。依法行政的关键，是要处理好人民与政府的关系。人民政府的权力来源于人民，受人民监督。人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。因此，政府在立法工作中，应当体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性，正确处理公平与效率，中央与地方，全局与局部，长远与眼前，国家、集体与个人之间的关系。始终将人民利益放在第一位，努力创造有利于实现、维护和发展人民利益，促进人的全面发展的良好制度环境。

　　立法工作要紧紧围绕全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的奋斗目标，遵循并反映经济社会发展规律。立法是对党和国家关于改革发展稳定重大决策的确认与保障，是对经济、政治和社会生活的反映，决不能游离于国家发展大局之外，违背经济社会发展规律。要以科学发展观统领经济社会发展，妥善处理立法与改革发展稳定的关系，把深化改革、促进发展、保持稳定需要运用法律、法规解决的突出问题作为立法的主要任务，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，制定科学合理的立法规划，遵循客观规律，把握立法时机，保证立法决策与改革发展稳定的决策相统一，立法进程与改革发展稳定的进程相适应。

　　推进立法公开，扩大立法工作的公众参与程度。立法公开是推进政务公开和民主政治建设的最重要方式之一，也是人民群众体现主人翁地位，获得知情权、参与权和维护自身权益的最重要途径之一。通过立法公开，既有利于凝聚民心、集中民智，使立法决策更加符合客观实际，更加符合最广大人民群众的利益；又有利于让人民群众了解和熟悉法律，促进人民群众对法律的尊崇，保证法律的顺利实施。近年来，我国在推进立法公开、扩大公众参与方面迈出了较大步伐，初步建立了立法工作者、实际工作者与专家学者三结合制度，听证会、论证会、座谈会制度，法律、法规、规章公开发布制度等。但是也要看到，在扩大公民参与立法的过程中，一些地方和部门仍然存在着随意化、形式化、实用化的倾向，想公开的就公开，不想公开的就不公开；表面的立法过程公开，关键的决定过程不公开；赞成的意见公开，反对或修改的意见不公开；等等。因此，迫切需要通过细化、完善相关制度，保证立法公开得到严格执行。

　　6.推进法治政府建设，加强行政执法

　　行政执法是行政机关最大量的经常性管理活动，是依法行政的重点环节。加快建设法治政府，必须加强和改进行政执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。

　　进一步完善行政执法体制。改革开放三十年来，特别是1996年行政处罚法和2004年行政许可法实施以来，各地区、各部门积极探索实践，在推进行政执法体制创新方面取得了明显成效。但就全国范围而言，执法体制不健全、执法主体不规范、执法权限与责任不一致等现象还不同程度地存在着，有的还比较严重。这就需要进一步深化行政执法体制改革，继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，推进综合执法试点，清理和规范行政执法主体，完善行政执法经费保障机制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

　　严格规范行政执法行为。对行政执法行为严格加以规范，坚决纠正当前行政执法中存在的行为失范、执法牟利、超越职权、滥用职权、暴力执法以及执法不作为等现象，是一项十分紧迫和重要的任务。要做到明确执法权限、细化执法标准、强化执法考核、落实执法责任、督促行政执法机关及其工作人员严格依据法律规定的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不允许越权乱作为，又不允许失职不作为。要在行政执法中严格遵守行政程序，这是严格规范行政执法行为的重要前提和保障。目前行政执法中一些滥用行政权、严重损害人民群众利益的行为，以及由此造成的严重影响社会稳定与公平的问题，很大程度上与行政程序不完善或行政程序没有得到严格执行有关。对此，必须采取有效措施加以改进。

　　大力创新行政执法方式。政府职能的转变，要求行政执法方式必须与之相适应。除了行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的行政执法方式外，行政执法机关还应当采取行政指导、行政合同、行政给付等新型的行政执法方式，将行政执法逐步引导朝着公共服务的方向发展。同时，行政执法机关还应从注重审批向注重监管转变，从注重结果处罚向注重过程控制转变，并在行政执法过程中多采用说服教育、调解疏导等方法，努力提高执法水平，消解执法冲突，化解社会矛盾，防止行政执法简单化、粗糙化、强制化的倾向。

　　7.《中华人民共和国政府信息公开条例》（节选）

　　第二章公开的范围

　　第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

　　（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

　　（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

　　（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

　　（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

　　第十条县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：

　　（一）行政法规、规章和规范性文件；

　　（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

　　（三）国民经济和社会发展统计信息；

　　（四）财政预算、决算报告；

　　（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；

　　（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

　　（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；

　　（八）重大建设项目的批准和实施情况；

　　（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

　　（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

　　（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

　　第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：

　　（一）城乡建设和管理的重大事项；

　　（二）社会公益事业建设情况；

　　（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

　　（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。

　　第十二条乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：

　　（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；

　　（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；

　　（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；

　　（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

　　（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；

　　（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；

　　（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；

　　（八）执行计划生育政策的情况。

　　第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

　　第十四条行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。

　　行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

　　行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

　　行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

　　第三章公开的方式和程序

　　第十五条行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

　　第十六条各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。

　　行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。

　　行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。

　　第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

　　第十八条属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起２０个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。

　　第十九条行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。

　　政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。

　　政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。

　　8.我国的行政监督体制仍有待进一步完善

　　从总体看，我国已形成多层次、多角度的行政监督，但还很不完善，难以形成对行政权力的有效监督。主要表现在以下几个方面。

　　其一，监督机构缺乏独立性。当前的内部专门监督机构如监察机关的设置大多是与监督客体平行的。它既受同级机关的领导，又受上级业务部门的指导。由于监督机关的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政首长手中，这样监督主体受制于监督客体，其监督职能作用自然难以发挥。

　　其二，监督机构缺乏足够的权力，且行使不够。以人民代表大会的监督为例，从理论上讲人大的监督在所有的监督形式中最具有权威性和强制性，但实际操作中，人大的监督更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询。

　　其三，行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性。我国的行政监督体制不健全，还表现在监督标准不明、缺乏具体的实施细则，难以操作等方面，我国的法律只对监督主体提出了一些措施笼统、缺乏约束力的要求，这造成了监督者对监督对象的行为是否越轨难以做出判断，也使得各监督主体难以有效地行使权力。

　　上述情况表明，我国的行政监督体制应进一步完善，使之更好地发挥作用。

　　9.厦门PX项目──续建、停建还是迁建

　　PX项目，是厦门有史以来投资最大的工业项目，从2007年5月30日缓建启动，到12月中旬召开环评座谈会，半年时间，成为广受公众关注的热点。

　　召开环评座谈会各方意见大交锋

　　厦门市政府连续召开两场有关厦门海沧南部地区上PX项目环境影响评价的座谈会，邀请200名市民代表、市区两级人大代表和政协委员参加，征求他们对环评报告的意见和建议。出席座谈会的100名市民代表由自愿报名并通过随机、公开抽号产生。

　　“我是厦门大学的教授。作为业内人士，我并不反对PX项目本身，但反对它在厦门建设。”一位市民代表在发言中说，厦门上PX项目选址不当，理由是厦门地域狭小，环境承载力有限，PX项目应该迁离厦门。

　　大多数代表持与这位厦大教授相同的观点，认为PX项目应停建或迁离厦门。有代表提出，海沧石化工业区与后来已经实际形成的海沧新城区存在矛盾，在城市的功能定位上，应该按照国务院已经确定的厦门作为港口风景旅游城市的定位进行选择。

　　支持在海沧建设PX项目的代表也坦陈意见。有的代表提出，仅凭碧水蓝天的旅游资源不足以拉动厦门经济发展。石化项目可以为厦门发展临港经济、做大国际物流港，提供强大的发展后劲。公众对石化项目还不够了解，现有的科学技术条件可以实现趋利避害。

　　在座谈会举行期间，厦门PX项目的业主发出告厦门市民的公开信，对项目进行全面阐述，告之公众PX项目合法合规，环保先进。

　　无论支持还是反对，大多数代表对厦门市政府倾听民意的做法表示赞赏，认为体现了政府决策尊重科学、尊重民意的精神；项目缓建也体现了政府对民众心理承受力的尊重。

　　经过认真的思考与选择，八成以上的公众代表依然对海沧ＰＸ项目投下了反对票。

　　公众意见需要理性表达厦门启动“公众参与”

　　海沧，地处厦门岛对岸。1989年，国务院批准设立海沧投资区。１９９７年建成海沧大桥，连接厦门岛。

　　落户于此的PX项目，2006年11月正式开工。项目投资108亿元，将形成80万吨对二甲苯的产能，加上其他产品，可望产生800亿元的年产值，占目前厦门GDP的四分之一。

　　由于该项目靠近居民区、学校等人口稠密区，其安全问题广遭质疑。2007年两会期间，全国政协委员提交了关于建议厦门海沧PX项目迁址的提案，一些居民、学者也对该项目环境影响问题提出较大异议。

　　接下来的两个月间，短信和坊间传言带给更多的人环境恐慌：PX项目一旦投入生产，意味着厦门放了一颗原子弹，意味着厦门人民以后将在白血病和畸形儿的阴影中生活……

　　厦门海沧南部地区由于上马PX项目引发严重的环境争议。

　　PX项目国内运营的有17个，全球有100多个，低毒，安全性能良好，其产品与人们的衣食住行密切相关。海沧项目也是“手续完备，程序合法”。然而，社会在质疑，民众有忧虑，政府如何应对？

　　厦门市政府紧急反应。市政府召开新闻发布会，宣布缓建“海沧PX项目”，并启动“公众参与”程序，广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道，充分倾听市民意见。接着，为了解疑释惑，政府又将25万册图文并茂的科普读本《PX知多少》免费送到市民手中。

　　与此同时，厦门市对已通过环评的PX项目，纳入“厦门市城市总体规划环境影响评价”工作，进行新的考量。中国环境科学院受厦门市政府委托，承担这一课题，包括两院院士在内的21名专家出任顾问。国家环保总局负责人表示，环保总局将根据规划环评的结论，协助国家发改委对海沧PX项目是否继续进行建设作出决定。

　　新的环评报告的总体结论是：有关海沧南部的规划应该在“石化工业区”和“城市次中心”（海沧新市区）之间确定一个首要的发展方向。

　　环评报告的简本向社会公布后，政府以多种形式征求公众意见。环评座谈会便成为其中最直接的一种方式。

　　公共管理专家认为，厦门PX风波，给所有人上了一课：在群众日益增强的环境意识面前、在日益提高的参与意识面前，政府与群众的沟通，要有预见，有渠道，有提前量；企业必须重视与社会、与群众的沟通，要积极要主动，要有新办法，要有亲和力。

　　专家热议PX项目走向“海西”择地迁建是上上选

　　厦门公众参与环评座谈会，受到海内外媒体广泛关注。有媒体把它与圆明园湖底防渗工程环评相提并论。实际上，厦门环评座谈会的意义还不止于此……

　　在尊重市民的知情权上，厦门市政府补上了一课；在畅通渠道、听取民意上，厦门市政府从被动到主动，最后形成良性互动；那么，在尊重民意上，福建省和厦门市又将给人们留下怎样的悬念呢？

　　厦门市委的一位领导这样说：怎样选择，要真正体现尊重民意、安定民心，真正有利于企业的长远利益，真正有利于科学发展，这是需要考虑的问题。

　　海峡西岸地区的各界专家学者，对这一项目的走向保持了高度关注。

　　一位区域经济专家这样分析：化纤早已取代棉花，成为纺织业最大的原料。作为化纤的上游产品，PX项目在海峡西岸兴建，有其必然性。目前，我国PX是紧缺产品，进口量逐年上升，去年的进口量接近全国消费量的一半。在国际市场上，PX价格不断创下新高。对于轻工发达、服装业出名的海峡西岸地区来说，兴建PX项目，既是市场的需求、产业结构的需求，也是发展的需求。

　　来自环保方面的专家认为，化学工业自诞生以来，对人类就是一把双刃剑。它一方面带给人类前所未有的福利，也带来前所未有的环境忧虑。就PX项目本身而言，全球100多个同类项目，大多建在经济发达、人口稠密的地区，安全上可控，PX也在国家鼓励发展之列。厦门PX项目，环保投入达16.88亿元，占整个项目投资的15.63%，环保上在同类项目中是先进的。

　　各方面专家意见倾向一致，PX项目在海峡西岸地区择地迁建，将是一个上上之选。

　　无论最后PX项目走向如何，其所呈现出的政府、企业、民众三者关系的个中起伏带给人们思考，影响将是多方面和长远的。

　　10.“114”连线政府总机

　　2006年11月27日，浙江省在全国率先开通全省联动的政府便民信息平台──“阳光政务信息服务热线”。拨打“114”，进入浙江“阳光政务信息服务热线”，可以方便地查询到有关交通、旅游、公安、质量监督、环境保护、工商、税务、外事、建设、计划生育、劳动保障、信息产业、文化、新闻出版、药品监督与管理这15个部门的政务信息，享受公共便民服务和政务热线转接等服务，也可以投诉。

　　家住杭州的朱老先生想和老伴去新加坡旅游，可不知道去哪个部门办理出境手续，需携带哪些证件。邻居李大伯让他打“114”试试。两位老人拨打了“114”，话务员一字一句地说出办理出境手续流程，所需要的有关证件。待老人记下之后，话务员又介绍了杭州市公安局出入境管理服务中心的地址和窗口电话，征得朱老先生同意后，直接将电话转了过去。电话打完后，朱老先生连连说：“阳光政务，便民服务，太方便了，太好了！”

　　“阳光政务综合信息服务平台”实现了四大功能：一是“政府总机”功能，提供各级政府、各部门、各企事业单位对外服务电话、监督电话、投诉电话的查号和转接服务，人们无需记忆众多的电话号码，就可以很方便地找到相关部门进行咨询；二是语音留言功能，当转接电话占线或下班无人接听时，提供留言信箱，政府相关部门工作人员可听取留言并给予答复；三是便民服务功能，全天24小时提供旅游、医疗、交通、餐饮等各项便民服务信息；四是服务监督功能，为政府开展政务服务成效、服务质量的统一监督，提供相关统计分析资料，进行满意度调查等。