角力环保法修订

2011年4月29日，兰州遭遇今年以来最强沙尘暴。图为沙尘天气中练功的舞者。陈明哲/CFP

财新《新世纪》 记者 徐超 任重远

　　多位环境学者将《环境保护法》（下称环保法），称为当代中国执行效果最差的法律之一。他们的理由是，从1979年这部法律试行至今32年，中国环境非但未得到保护，反而每况愈下。

　　1989年，环保法正式颁行。其后，水、大气、土壤、海洋、森林等各领域都有了自己的专门法，而位阶本应在其上的环保法，作用却一步步后退、弱化。其原因则在于环保、国土、水利、林业等十余个国家部委，以及地方政府间的权力、利益争斗，这亦印证了环境保护在中国经济棋局中的弱势地位。

　　多年来，关于修订环保法的呼吁此起彼伏，但实际进展徘徊不前。今年11月初，作为修法中的一个步骤，环保法修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。尽管前路尚远，总算走出实质性的一步。

　　从草案内容看，环境学界期待的脱胎换骨般的改造并未实现。尽管如此，修法过程仍体现出众多亮点，并给未来的继续修订留下了空间。

22年修订难产

　　2011年初，距离本届人大换届只剩两年多的时间，环境学者对环保法近期修订原本已不抱过高期望。但此时，全国人大常委会宣布，该法修订列入2011年度立法计划。

　　一位环保部人士告诉财新《新世纪》，2011年1月，全国人大环资委召开了环保法修改工作启动会，同时正式委托环保部起草修改草案部门建议稿，重点对环境影响评价、人民政府环境质量责任等八个方面内容，以及法律责任中的相关条款提出修改建议。

　　22年来，围绕环保法的未来去向，学界和政界一直争论不断。概括起来有四种主张：一为废除，二为搁置，三为改造，四为修改。此番人大环资委委托环保部起草建议稿，并提出“有限目标，突出重点”的要求，意味着修改方向已定。又由于八个方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。

　　“有限修改”出乎很多学者、官员意料。经过多年研讨，环境法学界人士几乎一致认为，环保法要么推翻、搁置，要么彻底改造新生；就是要修，也要大修。多位受访学者认为，有限修改本身，是立法机关在衡量各方利益后采取的妥协、保守做法。

　　学者认为，此次有限修改，与环保法正式颁行后22年日益被架空的原因相同，即中央十余个相关部委和地方政府间，存在着激烈的利益争夺。

　　鲜有人知的是，环保法曾是中国一部很超前的法律。在1979年试行时，中国的改革开放才刚刚开始，环境也尚未被破坏。在此前后，环境保护被写入宪法，成为基本国策之一。1989年，环保法结束试行，修订后正式施行，至今22载未予修订。

　　早在1993年全国人大成立环境资源委员会时，修订1989年正式颁布的环保法就被列入日程。18年以来，立法机关开展数十次专题调研、执法检查，其中包括多次组织法律专家和官员赴境外考察环境立法。

　　北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授多年来一直认为，环保法事实上已被架空。

　　从1979年至今，全国人大常委会制定了近30部环境、资源、能源、清洁生产和循环经济方面的单行法律，其内容几乎替代了1989年环保法。上述单行法律边界清楚，分别由水利、国土、海洋、林业等国家部委主导，因此立法容易，执行较为顺畅。但由环保部门主导的环保法，不仅事涉环保部，还与上述所有部委职责、利益有交叉。而各部门意见严重分歧，从根本上导致环保法修订22年难产。

　　业内认为，环保法能在2011年意外开启修订，也与环保部近年扩权有关。2008年，原国家环保总局升格为环保部，不再比水利、农业、国土等部委“个矮一头”。修法过程恰是新一轮权力和利益角逐的上演。

环保“管政府”遇阻

　　对于环保部来说，修订环保法格外重要。

　　在一份对外的修法说明文件中，环保部称，现行环保法确立了环保部门统一监督管理、各部门分工负责的管理体制，这是法律赋予环保部门的职责，是环保部门开展工作的基础，也是未来大部制改革的有利条件。“对此，我们应当毫不犹豫地继续坚持，确保在法律中得到稳定和固化。”

　　2011年2月16日，环保部召开了部长专题会，成立了以周生贤部长为组长、潘岳副部长为副组长、各司局主要负责人为成员的“环保法修改工作领导小组”。当月，在征求部内司局意见的基础上，环保部起草了最早的修改建议初稿。

　　4月，由全国人大环资委组织、环保部牵头，两个机构在湖北、湖南两省进行调研，并在武汉市开展了针对2月修改版的学术研讨会。9月7日，草案建议稿被正式提交给全国人大环资委。之后，环资委将草案稿的修改版——送审稿提交全国人大常委会。据了解，直到截稿时，送审稿仍在不断修改中。

　　在整个修法过程中，环保部极为低调，基本上不主动对外界谈及修法内容。这种谨慎在上述文件中也能看出端倪：“为避免引发不必要的争议，对一些容易引发部门间不同看法的问题，尽量不去涉及，给法律的修改和审议创造一个良好的外部环境。”

　　据财新《新世纪》记者多方了解，在环保部最早草案建议稿和9月7日提交稿中，环保部对修法寄望颇高。读过两稿的专家介绍，两稿显示，环保部门权力大为扩张，地方政府的环境责任空前强化。

　　例如，在2月最早的草案修改版中，环保部建议对环保法第二十二条替换修改，加入了近年公众呼声较高的“国家要考核地方政府的环保政绩”，对没达到环保目标的地方政府，由环保部“会同国务院监察机关，约谈有关省、自治区、直辖市人民政府负责人，并在全国通报”。第二十三条还规定，各级政府应向本级人大汇报环境目标完成进度，接受人大监督。

　　事实上，强化环境部门权力、约束地方政府，也一直是环境学界呼吁的方向。上海交通大学环境资源法研究所所长王曦，曾于2009年开始起草学者版的环保法修改建议稿，并在2011年4月的研讨会上，将修改建议稿提交给环保部和人大环资委。

　　他的研究团队分析了国内近年数十起环境事件，认为中国环境污染问题主要责任在各级地方政府。在考察了环保法、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等在内的十几部环境法律之后，王曦的研究组发现，对可能引起环境问题的政府行为，法律上基本是空白的。因此，最终他提交的环保法修改建议稿的主旨之一，就是建议把环保法修改成填补这个空白的法律，“让这部法律成为以‘管政府’为主的法律。”

　　然而，学者、环保部和人大环资委共同的“环保法管政府”修法理想，还是遇到了现实阻力。在9月7日的送审稿中，上述约谈地方政府主要负责人的条款已然消失。知情学者告诉财新《新世纪》记者，目前人大环资委对送审稿修改较多，不少政府责任条款被删除或弱化。

　　多位环境学者认为，这些“管政府”的条款一旦最终成为法律，地方政府受到的环境约束将空前加大，环保部门就可以干预政府的许多事，这当然是地方政府不愿意看到的。

　　王曦认为，全国人大环资委肯定希望此次修法尺度能大些。但根据中国的立法惯例，环资委必须将这份修改稿发给国务院相关各部门、各地方政府、地方人大去征求意见。这难免会遭遇地方政府和相关部门的反对。

政策环评入法博弈

　　在环保法要“管政府”思路下，环保部在最初稿和提交稿中写入了政策环评。这是中国环保官方首次提出政策环评入法，学界对此举大为赞赏。

　　在环保部两稿中，政策环评均出现在第十五条。提交稿中该条写道：“县级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织拟定的对环境有显著影响的重大经济和技术政策草案，应当进行环境影响论证。”

　　政策环评在西方国家已普遍实施，但在中国迟迟没有落地。政策环评是指对可能给环境带来重大影响的法规、规章和规范性文件，相关单位在起草时应进行环评，并形成政策环境评价说明书；而环评单位则会对此说明书给出书面审查意见。按照国际惯例，政策环评意见不具强制性，但这些意见将是政府制订政策的重要依据或参考建议。

　　环保部环境影响评价研究中心主任王亚男告诉财新《新世纪》记者，在国际上，环境评价分为项目环评和战略环评，其中战略环评分为三个层次，即法律法规、政策和规划。中国应用建设项目环境评价已有数十年，规划环评实施尽管困难，也有近十年历史，但至今没有政策环评和法律环评。

　　王曦举例说，在近年的太湖污染事件中，可以看出，尽管江苏、浙江两省太湖流域的单个企业项目大多通过了项目环评，可是累积起来环境污染总量仍是太湖不能承受的。单个的合理性加起来不等于整体的合理性，而从总体上的把握，正是政策环评的作用。

　　环境专家认为，对于中国这个世界工厂来说，政策环评拥有很多现实意义。中国是铅蓄电池、太阳能电池板、服装、电子器件等的生产大国，这些产品大量出口国外，在促进国内经济增长的同时，也造成了很大的环境污染灾害。如果中国有政策环评，许多事情或许可以提前避免。

　　显然，如果政策环评入法，相关国家部委、地方政府实施的政策，今后将可能被套上环境“紧箍咒”。这是环保部门的又一扩权之处。

　　不出所料，在人大环资委向相关部委和地方政府征求意见过程中，政策环评已被悄然拿下。令业界失望的还有，原本希望在新环保法中把规划环评由“应当进行”变为强制执行，目前看来也未有进展。

　　与政策环评一起被拿下的，还有“按日计罚”条款。一个事实是，现有法律对违法行为惩罚过低，基本上只要求其“限期整改”。为改变局面，环保部两稿中都加入了“按日计罚”条款，即企业在限期内未完成整改，超出每日可罚“一万以上十万元以下”的罚款。

公众参与未破冰

　　业界公认的是，中国当下的环境治理存在一个体制性弊病，即主要在政府和企业之间封闭运行，基本将环境问题的承受者——公众排除在外。而在发达国家，公众是环境问题最重要和最有效的推动者。

　　2006年，国家环保部门虽出台了鼓励公众参与环境保护问题的规章制度，受害民众近年也通过信访、抗议等方式参与环保，但至今鲜有成功维权案例。民众的力量远未形成对政府和企业的有效制约，因此，环境学界特别希望新环保法修订在公众参与方面着力。

　　目前环保法第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，有权举报污染者。中国环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋认为，新环保法应明确公众的环境权，上述条款应加入“一切单位和个人都有享用适宜环境的权利”才合适。

　　财新《新世纪》记者发现，在环保部今年2月的修订初稿中，第六条加入了“国家鼓励公众参与环境保护”的内容。然而在9月的上交稿中，第六条则未作修改，“鼓励参与”字样已被拿下。幸运的是，政府和相关企业应公开环境信息的新内容，目前尚在送审稿中。

　　有学者认为，在各方阻击之下，希望此次环保法修订在众多领域破冰已不现实。能等来的，至多是有限进步。

　　“一部环保法，学界当然会提出一个理想模式，但经过方方面面的协调，面貌会变样。最终出台的是一个各方妥协后的产物。这种妥协可以反映出我们国家整体的环保意识到了一个什么程度。”一位学者说。

　　财新《新世纪》记者秦旭东对此文亦有贡献