sabayon 中文:明晰集体土地财产权，确权先行 ——以案解析《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（下）

明晰集体土地财产权，确权先行

——以案解析《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（下）

石 珩 姜汉

编者按：加快推进农村集体土地确权登记发证工作，事关广大农民群众的切身、长远利益，关系国家经济社会发展全局，是当前一项紧迫而繁重的工作任务。同时，农村土地确权登记发证工作是一项打基础、立长远的系统工程，到2012年底要基本实现把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织，时间紧迫，需要各级政府高度重视。此次四部委联合出台的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称《意见》）对这项工作进行了部署和指导，为进一步规范农村集体土地确权工作的开展提供了政策保障。

本期“行政与法”刊登参与《意见》起草的业内人士，结合具体案例对确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等进行详细解读的下半部分（上半部分见本报11月16日10版）。

集体土地所有权确权登记发证应遵循哪些程序？

举例⑤：A县已经部署开展全县的农村集体土地所有权确权登记发证工作，但对于农村集体土地所有权发证工作的具体程序，即是否需要通告，该县国土资源局内部有两个不同的认识：一种观点认为该县已经对农村集体土地所有权确权登记发证的工作开展全面的宣传，社会已经知晓，而且这次农村集体土地所有权确权登记发证不是总登记，所以不需要通告；另一种观点认为，这次农村集体土地所有权确权登记发证参照总登记进行，应当进行通告。到底是否需要通告？这次农村集体土地所有权确权登记发证的程序包括哪些环节？

要回答这个问题，必须了解我国农村集体土地所有权确权登记发证工作的历史进程、这次农村集体土地所有权确权登记发证的特点，以及土地总登记特点。

作为土地登记的重要内容之一，农村集体土地所有权确权登记发证工作从上世纪80年代后期开始在全国就陆续展开，已经有20多年的时间。根据其进展情况，农村集体土地所有权确权登记发证工作大致经历了三个阶段：

一是上世纪80年代后期到1993年，试点和起步阶段。原国家土地管理局结合第一次全国土地调查工作，在试点的基础上，在全国范围内启动了农村集体土地的初始登记（土地总登记）工作，主要内容是宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证，个别省启动开展了集体土地所有权登记发证工作。

二是1993年到1999年，停滞和徘徊阶段。1993年，国务院为减轻农民负担，取消了包括农村土地登记在内的一系列收费，由于没有了经费来源，农村集体土地登记工作几乎陷入停滞。

三是1999年至今，再次部署和推进阶段。1999年，国土资源部地籍司组织开展了农村集体土地产权制度建设调研，提出在坚持土地集体所有的前提下，努力探索集体土地所有制的多种实现形式，全面确认土地所有权，规范土地使用权，保障土地所有者收益，强化土地用途管制的思路；2000年、2001年进一步开展了扩大农村集体土地所有权登记发证覆盖面的调研；在此基础上，2001年11月，国土资源部下发《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发〔2001〕359号）和《集体土地所有权调查技术规定》，在全国全面部署加快集体土地所有权登记工作。各地根据要求，加快工作进展，特别是在第二次全国土地调查期间，加大了集体土地确权登记发证力度，取得了明显进展。

农村土地确权登记发证工作对明晰农村集体土地产权，切实保护农民合法土地权益，增强农民保护耕地的自觉性，推动农村经济发展，维护农村社会稳定等起到了积极作用，这在农村土地确权登记发证工作开展较好的地方效果尤为明显。应该说，上述阶段的农村集体土地确权登记发证工作大多以初始登记模式开展，经费纳入财政，但也有少部分地方伴随城镇化、征地开展登记，由农民集体承担部分土地登记费用，而一些经费没有保障的地方，无法开展工作。2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）提出：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”根据中央的要求，这次农村集体土地所有权确权登记发证工作时间紧、任务重、要求高，经费纳入财政预算、集中时间开展、强制性高，与土地总登记特点相符，因此，《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号），明确提出要按照土地总登记模式，集中人员、时间和地点开展工作。

什么是土地总登记？根据《土地登记办法》第二十一条的规定，土地总登记是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。土地总登记是摸清土地产权家底的基础性工作，是基础的基础。通常来说，进行土地总登记主要有两种情况：一是从未进行过土地登记的地区；二是原有登记需要全面更新的，如土地整理、各种灾害或国家法律、政策发生重大变化等需要对原已登记过的区域进行全面的重新登记。

土地总登记具有以下特点：一是阶段性，土地总登记有期限，持续一段时间后即结束。二是区域性，土地总登记的作业区是一个行政辖区，通常是一个县（市）。三是集中性，土地总登记是在一定范围和时间内有计划统一进行的，旨在获取对应区域内所有的土地情况，对象是区域内的群体土地，而总登记之外的土地登记一般是零星、单独进行，针对的是个体土地。四是基础性、全面性和公益性，土地总登记一般伴随着初始地籍展开，全部由政府财政投资进行，是对登记区域全覆盖的登记，是地籍工作及其他土地登记工作的基础，也具有一定强制性。五是总登记不必然是第一次登记，一方面因为土地整理、各种灾害或国家法律、政策发生重大变化等，总登记可以是对已经登记过的土地进行重新登记；另一方面，其他的土地登记，如初始登记也可能在开展总登记之前开展，未进行总登记而先有初始登记。六是总登记适用的土地权利广泛，总登记适用的土地权利包括集体土地所有权、国有建设用地使用权、国有农用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地抵押权、地役权等。

值得注意的是，土地总登记的程序与一般土地登记的程序有差异：一是增加了准备工作、通告和公告三项内容。准备工作包括组织准备、行政准备和技术准备三项工作；通告是由县人民政府发布让社会知晓进行土地总登记的一种行政措施；公告则是针对权属审核的结果进行的，由县级人民政府国土资源行政主管部门发布。二是土地总登记的地籍调查工作仍然由本辖区的国土资源行政主管部门负责组织实施，并非由申请人提供。因此土地总登记的程序为：准备工作→通告→地籍调查→申请→权属审核→公告→注册登记→颁发土地权利证书。

根据《土地登记办法》第二十二条的规定，土地总登记通告的主要内容包括土地登记区的划分、土地登记的期限、土地登记收件地点、土地登记申请人应当提交的相关文件材料、需要通告的其他事项。通告是土地总登记特有的程序之一，是政府让社会知晓进行土地总登记的一种行政措施。它的作用在于让当事人知道在何时、何地向哪一个机关申请登记，申请登记时应当履行何种义务，包括应当向登记机关提交哪些证明材料等。通告由县级以上人民政府发布。通告发布方式主要有以下几种：一是张贴。将通告广泛张贴在整个土地登记区内，并重点在居民区和公共场所张贴。二是直接送达申请人。把通告以通知单的形式直接送达土地总登记申请人。通知单除包括通告的内容外，还可以设置回执栏。通过回执，国土资源行政主管部门可以了解通知单的发送情况。三是通过电视、广播、报纸、网络、手机短信等新闻媒体发布。为了保证土地总登记通告的内容家喻户晓，通告可以采用上述方式同时进行。

综上所述，综合考虑到土地总登记适用的特殊性以及我国集体土地总登记已经普遍开展等因素，尽管这次集体土地所有权确权登记具备总登记的特点，但在部署上，并未将其直接作为总登记，而是要求按照总登记模式开展，程序上应当按照土地总登记开展。因此，A县在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作时，应当由该县人民政府发布通告。

如何做好增减挂钩土地登记发证工作？

举例⑥：某县获批开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，其下辖的B乡镇乙村农民集体范围内的土地被列为拆旧区和建新区，对乙村农民集体涉及增减挂钩的土地权属如何确权登记发证？

《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2010〕60号）明确提出按照急需优先的原则开展农村集体土地确权登记发证工作。急需优先就是对开展综合整治和需要流转的农村土地，优先进行登记发证，为整治和流转提供条件；尽快完成综合改革试验区、农村承包经营权登记试点地区、城乡接合部等土地的确权登记发证，满足改革发展和稳定的需要。对开展城乡建设用地增减挂钩工作的区域也应当按照急需优先原则先行开展确权登记发证。

对于土地整治中的权属管理，根据《国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》（国土资发〔2003〕287号）的要求，土地开发整理权属管理应当遵守依法、公开、公平等原则。要准确摸清土地开发整理项目区内土地权属和土地利用现状；制定土地权属调整方案；公告权属调整方案；权属调整报县（市）人民政府批准；土地开发整理项目一经批准，冻结土地权利变更登记，停止变更土地利用现状；开发整理项目竣工后及时开展土地变更调查，办理土地变更登记。

对于城乡建设用地增减挂钩工作中的土地权属管理工作，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发经〔2010〕47号）第十四条的规定，要做好农村集体土地权属管理。开展增减挂钩试点和农村土地整治，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查、核实，做到地类和面积准确，界址和权属清楚。增减挂钩试点和农村土地整治涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点和农村土地整治。增减挂钩试点和农村土地整治实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。

根据上述规定，《意见》明确，涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。

因此，乙村农民集体所有的土地，在增减挂钩中，没有变化的按原来权属确权登记发证；有变化的，按照依法批准的调整协议确权登记发证。

“撤村建居”如何登记发证？

举例⑦：某县A乡镇农民集体，下辖甲村农民集体。由于城市化快速推进，2010年甲村撤销，建立乙居委会，甲村集体所有土地大部分被征收为国有土地，现对原甲村农民集体剩余土地所有权如何确权登记发证？

现实中，“撤村建居”涉及的集体土地权属问题十分复杂。有的“撤村建居”后，农民集体成员全部转为城镇居民；有的一部分转为城镇居民，一部分仍为农村居民；有的“撤村建居”后，集体土地全部依法征收为国有；有的一部分土地征收为国有，其余部分没有征收，仍然保留集体土地权属性质。按照现行土地管理的法律法规，对于“撤村建居”的情况，有三个基本原则：一是如果集体土地全部依法征收为国有的，其农民集体成员全部转为城镇居民；二是集体土地转为国有土地，只能通过征收这一合法渠道；三是集体土地所有权只能确权登记给农民集体，不能给城镇居民委员会。鉴于以上情况，《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称，给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。

因此，根据《意见》规定，原甲村农民集体剩余集体土地只调查统计，不登记发证，在调查统计时，载明“乙居委会（原甲村农民集体）”。

如何区分情况开展集体建设用地登记发证？

举例⑧：某县城乡接合部甲村农民集体拥有3处集体建设用地。第一处是历史上兴办集体砖瓦厂的建设用地，权属合法，砖瓦厂倒闭后由集体收回，入股该县A企业创办土豆加工厂；第二处是合法的集体建设用地，依法出租给该县B企业用于机械生产；第三处原先为农用地，后出租给该县C企业用于工业生产，涉及违法用地正被查处。现如何对3处土地确权登记？

根据现行法律法规和政策规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定。根据《物权法》第一百五十一条的规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照《土地管理法》等法律规定办理。根据《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。但实践中，宅基地和乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地容易区分，而乡(镇)村办企业建设用地难以把握。尤其随着经济社会发展，乡(镇)村办企业集体建设用地的隐形流转比较普遍。一些乡(镇)村办企业集体建设用地名为入股、联营，实为出租；一些集体建设用地流转到个人名下等等。为了严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，2008年国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号），要求严格执行土地用途管制制度，严格控制农村集体建设用地规模。

根据上述规定，对于集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，应当有三个条件：一是企业性质必须符合《乡镇企业法》有关规定。根据《乡镇企业法》第二条的规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，即农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用的，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。二是要依法审批。根据《土地管理法》六十条的规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，还需依法办理审批手续。同时，兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。三是应当符合相关规划。根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）的规定，兴办乡镇企业建设需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。

土地登记不可能将违法土地合法化，《意见》第九条明确规定，违法集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。

综上所述，第一处集体建设用地使用权应当确权登记给A企业；第二处集体建设用地使用权属于甲村农民集体，不能确权登记给B；第三处必须依法处理，暂不登记。

需要注意的是，由于农民集体权利意识淡薄，在确权登记发证中，国土资源管理部门应当警惕一些不法企业以与农民集体联营之名行出租之实，骗取集体建设用地使用权。一般来说，联营与出租实质区别在于，联营双方当事人不仅参加共同经营，共负盈亏，而且要承担联营的风险责任；租赁当事人则分别负有交付出租物和支付租金的义务，出租方不承担租赁方的经营风险。