徐永清：加快转变“四不象”测绘体制 产业化是关键

时间:2010-04-02 08:51:48 来源:3sNews 我要评论(3)

• 导读：在中央一级为国家测绘局及其以生产单位为主的直属事业单位，在省一级为省测绘局及其以生产单位为主的直属事业单位。这种体制的弊端主要在于政企不分、政事不分，对产业化与市场化形成了体制性障碍，束缚了测绘生产力的提高。

　　3sNews讯 当前，党和国家最重要的工作就是加快转变经济发展方式。经济发展方式不是单纯的经济问题，而是关乎国家发展大局、牵一发而动全身的战略性问题。 2010年2月3日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班开班式上的重要讲话中强调，加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局。转变经济发展方式，关键是要在“加快”上下功夫、见实效。

　　全国要加快经济发展方式转变，测绘工作也要加快转变测绘发展方式。加快转变测绘发展方式，是加快经济发展方式转变的有机组成部分，是加快经济发展方式转变对测绘工作提出的客观要求，是深入贯彻落实科学发展观在测绘工作上的具体体现。

　　国土资源部副部长、国家测绘局局长、党组书记徐德明不久前在全国测绘局长会议工作报告中指出， “当今世界， 科技日新月异，形势瞬息万变，唯有解放思想，善于运用战略思维、辨证思维、逆向思维、类比思维，才能把握机遇，掌握主动，赢得发展。我们要树立和强化大测绘、大产业的理念，无论是抓基础测绘建设，还是推动地理信息产业发展，都要进一步解放思想，创新思路、创新方法、创新手段，推动大建设、大发展。 ”

　　徐局长这段讲话，既指出了测绘发展方式面临的形势、趋向，也涉及到测绘发展方式转变的方向、路径和方法。

　　事实上，我国的测绘发展方式，自上世纪九十年代中期以来，在国际测绘科技革命和国内改革开放的推动下，一直在进行革命性的转变，其进程延续至今。但是，转变的任务并未完成。应该说，测绘发展方式转变是我们当前乃至今后相当长的时期必须坚持并着力推进的一项艰巨的战略任务。

　　为此，转变测绘发展方式的目标，需要进一步明确。转变测绘发展方式的内涵，需要进一步充实。转变测绘发展方式的步伐，需要进一步加快。

　　两大转变：以信息服务和体制改革为重点

　　所谓加快转变测绘发展方式，就是要加快实现从数据生产型测绘向信息服务型测绘转变，从传统的测绘体制机制向适应市场经济的测绘体制机制转变。

　　从数据生产型测绘向信息服务型测绘转变，是以用户需求为中心、以科技创新为导向的生产力方面的转变。从传统的测绘体制机制向适应市场经济的测绘体制机制转变，是以产业化为中心、以市场调节为导向的生产关系方面的转变。这两个转变缺一不可、相互协调、共生共荣，是驱动我国测绘又好有快可持续向前发展的两大车轮。

　　加快转变我国测绘发展方式的首要目标，是实现从数据生产型测绘向信息服务型测绘转变。数据生产型测绘，是我国测绘延续数十年的传统发展方式。其特征是以基础测绘为中心，以地形图等数据为主要产品，以传统测绘为主要技术手段，生产出来的大量数据通常处于闲置、封闭状态，游离于市场和用户需求。

　　从数据生产型测绘向信息服务型测绘转变，是我国经济社会发展的紧迫需要。改革开放以来，随着经济社会的发展进步，特别是随着上世纪 90 年代中期以 3S 为代表的国际测绘科技革命的蓬勃兴起，我国测绘开始从数据生产型测绘向信息服务型测绘转变。

　　科技创新在测绘发展方式转变中起到决定性的作用。测绘科技从传统的几何学绘制地图，变成了以全球卫星导航定位、遥感、地理信息系统、计算机信息系统和网络通信技术为基础的空间地理信息科学。技术进步极大地提升了测绘的服务保障能力， 使得 “按需测绘”，从过去一种对理想状态的追求，逐步演变为一种初步建立、 不断调整的机制从全国测绘系统来看，2009 年服务总值总量达到 42.51 亿元，其中完成投资总值29.26 亿元；完成经营总值（含地图出版）13.25 亿元。全年基础测绘经费投入共计11.2 亿元，其中中央财政投入 1.9 亿元，省级财政投入 9.3 亿元。 全年先后为国土二调、新农村建设等 91 项国家重大工程项目和高速公路、基础设施建设等 217 项地方重大工程项目提供了测绘保障服务。虽然投资总值仍大于经营总值，但直接为经济、社会发展提供的地理信息服务在服务总值中占据了3/4。

　　从全国测绘行业来看，2008 年服务总值中工程测量服务总值所占比重最高，达到48.4%，全年完成工程测量服务总值 106.75亿元，同比增长 22.7%。从全国地理信息产业来看，地理信息产业的产值 100%为地理信息服务。据抽样统计测算，2009 年地理信息产业继续保持了超过20%的年增长率，年产值达到 750亿元。

　　信息服务成为测绘生产力发展的必然要求和主要内容

　　快速变化的形势要求测绘不断丰富服务内容，增强服务能力和拓展服务领域，切实提升服务能力和服务水平，进一步满足经济社会各方面对测绘保障服务的需求，在规划、交通、城镇建设、生态保护和环境治理、国土资源、新农村建设、自然灾害应急保障、旅游、道路导航等方面提供测绘服务即地理信息服务。 “数字中国” 以及 “数字城市”建设，是从数据生产型测绘向信息服务型测绘转变的标志性的服务平台。国家测绘局最近提出，开展地表变化动态监测并提供权威的地理统计信息服务，充分利用现代测绘技术手段，监测城乡变迁等国情、省情动态变化情况， 为经济社会发展提供客观、准确的地理信息服务。

　　加快实现从传统的测绘体制机制向适应市场经济的测绘体制机制转变，是测绘工作面临的另一项重大、艰巨、紧迫的任务。我国测绘与地理信息行业， 当前呈现出一种 “八仙过海，百舸争流”的状况。虽然体制转变的步子不算快，但是在全国改革浪潮的推动下，也发生了一系列实质性的变化。总之，体制不够健全，机制有待理清，障碍尚待消除，改革任重道远。

　　有人以“四不象”来形容当下的测绘体制：行政不象行政，事业不象事业，科研不象科研，企业不象企业。其实，这里说的是所谓“测绘系统”或“测绘行业”。如果把新兴的地理信息产业算在内， 则无论是机构、人员还是产值，企业从数量上无疑已经占据了主导地位。据不完全统计，2009 年中国地理信息产业产值 750 亿元以上，从业人员约40万，从业机构超过 1 万家。按全国测绘行业统计，2008年民营测绘全年完成服务总值近 35 亿元，企业完成服务总值位居第三。

　　2009年全年新增批准测绘单位820家，私营测绘企业555 家，占新增批准总数的67.7%传统的测绘体制，在中央一级为国家测绘局及其以生产单位为主的直属事业单位，在省一级为省测绘局及其以生产单位为主的直属事业单位。这种体制的弊端主要在于政企不分、政事不分，对产业化与市场化形成了体制性障碍，束缚了测绘生产力的提高。

　　现行的测绘行政管理体制不够健全。全国测绘管理机构模式多样，有不少省（区）的测绘管理部门还是事业单位性质，在市、县两级测绘管理部门普遍存在职能不落实、编制不落实和人员不到位的情况。现行的测绘系统的事业单位多为生产经营型的单位，名为事业单位，其实多数拿不到事业经费，收入大部分从市场上得来。特别是有些老单位离退休人员占了总人数的一半以上，又没有加入社会保障体系，负担之重可想而知。

　　加快实现从传统的测绘体制机制向适应市场经济的测绘体制机制转变，要遵循中央关于经济体制改革的总体思路，明确目标与路径 ： ①建立健全各级政府测绘行政管理机构，作为测绘与地理信息产业的主管部门。

　　②将现有的生产经营型测绘事业单位与政府脱钩，转制为企业，组建几家地理信息企业集团，纳入地理信息产业。

　　产业化是实现体制机制转变的关键。地理信息产业是国民经济和社会信息化建设的基础和支撑，要抓紧研究提出加快地理信息产业发展的总体思路，制订产业发展规划，优化产业发展环境，建设地理信息市场，促进地理信息产业规模扩大、结构优化、竞争力提升，使地理信息产业尽快纳入良性循环的发展轨道。（徐永清）

　　（作者单位： 国家测绘局测绘发展研究中心）