从“分管”到“辅佐”：中国副职问题研究

摘要：即使是经过缜密研究认为是正确的东西，也要逐步到位，分阶段调整。结合目前中国的实际情况并借鉴国外的经验，本文认为，副职设置改革的基本方向是逐步推动由分管型副职模式向辅佐型副职模式转变。同时，改革也要辅之以相应的配套措施。

    内容提要：在中国，“分管型副职模式”普遍存在于政府机关、群众组织、事业单位和国有企业。“分管型副职模式”必然与“副职过多”、机构庞大、效率低下等问题相联系。中国现存的所谓“副职问题”，其关键不在于职数“多”，而在于功能和结构失调，在于分管型副职这种制度安排。因此，结合目前的实际情况并借鉴国外的经验，分阶段、分步骤逐步推动由分管型副职模式向辅佐型副职模式转变，完全可以通过体制调整，从源头上达到削减副职数的目的。

　　关键词：副职；分管型副职模式；辅佐型副职模式；编制；机构

　　一、问题的提出

　　近年来，对中国领导干部规模问题，学术界和舆论界都很关心。在舆论中多年居于主导地位的是“臃肿论”，也即机构庞大，人浮于事，效率低下，财政负担过重，所以必须大幅度精简。经过近七年时间（1998-2005）的反复讨论「1」「参见《科学、理性解读“官民比”问题》，2005年6月8日人民网；朱光磊等：《中国政府官员规模问题研究》，《政治学研究》，2003年第3期；唐亚林：《当今中国财政供养人员比例的真相》，《改革内参》，2004年第17期；张雅林：《适度政府规模与我国行政机构改革选择》，《经济社会体制比较》，2001年第3期等。」，社会各界的认识开始理性化，并逐步意识到，中国领导干部规模核心问题不是数量过大，而是结构不合理，是官员结构与政府的职能、过程的改善不相适应，因此，调整各种与结构相联系的问题，才是深化改革的方向之所在。

　　结构，是多角度的。其中，各国家机关、各党派、人民团体的领导机关，国有事业单位管理层内部，“官多僚少”，“官多兵少”，也即通常所说的领导职数过多、副职过多问题，就是一个应当引起广泛注意和及时予以调整的重要方面。

　　从政治和公共行政的角度看，这本是个微观问题，但在以“官本位”为基本标志的特定政治制度、干部制度条件下，副职过多的问题由来已久，牵涉面大，影响很深，不能不加以特别的关注。

　　正因为此，早在1980年夏天，邓小平就在中央政治局扩大会议上，从“党和国家领导制度的改革”的高度上强调指出，“副职不宜过多”，否则“效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”「2」「《邓小平文选》，第2卷，第321页，人民出版社，1994年版。」这在一定程度上反映出了问题的重要性和复杂性。现实情况也是如此。一个县，设三位副书记、五六位副县长的现象司空见惯，其下辖的各科局级单位也往往都要有五六位副职。白山市的“系列副职腐败案”就是典型的一例。「3」「参见严羽等：《“副职灾害”引发官场“腐败流”》，《时代潮》，2004年第18期。」社会各界对副职过多以及由此引发的诸多弊端，批评的声音多，总体评价较低。副职过多的主要弊端是：

　　第一，数量多。虽然在历次机构精简中，副职的职数也大都有了一定的压缩，但一正多副仍是常例。而且，只要设副职领导，就必然在其分管的工作“口”配备相应的机构和人员，容易导致编制膨胀，加大机构运作成本。

　　第二，功能特殊。在中国，分管和制约是副职承担的主要功能，而其他国家不仅基本上是一正一副，而且从来无此种功能。特别是副职的分管功能，从新中国成立至今，一直稳定地得以延续，已成为一种习以为常的普遍模式。

　　第三，成为了一个事实存在的中间层。在干部培养、职务晋升、决策执行等方面，作为惯例，副职一直被看作是一个介于本级正职和下一级（部门、单位等）

　　正职间的中间层次。

　　那么，究竟是什么原因引发了诸多问题，是副职本身，是处于副职岗位上的个人，还是副职设置的模式呢？对这一问题，同样不能仅在“数量”上做文章，而应该探讨副职过“多”背后的深层次原因。本文的基本看法是，中国副职问题的关键不在于“多”，而在于功能和结构的失调，不在于对机构、编制改革的削减式操作，而在于对职能和机构设置的简单化理解；改革的趋势应当是逐步由目前的分管型向辅佐型转变，——实现了这个转变，副职过多的问题也就迎刃而解了。

　　二、中国副职模式的结构和特征

　　从副职承担功能的角度出发，本文把中国副职设置概括为“分管型副职模式”。

　　这一模式普遍存在于政府机关、群众组织、事业单位和国有企业中。

　　（一）“分管型副职模式”的结构



　　这是中国分管型副职模式的结构框架（图1）。在实践中，副职的数量要更多一些。一般而言，省级政府机构中，副职一般是7-8位。显然，在这种模式下，副职成了介于正职和职能部门之间的一个中间层。这样，组织结构内部客观上增加了一个决策或管理层，权力运作过程更加复杂。正职作为领导核心具有重要的地位和作用，但副职作为领导层的一部分，在决策和决策执行方面有着重要的影响力。主要表现在两个方面：其一，副职具有决策建议权，不同程度地参与决策。

　　其二，在决策执行方面，副职一般都担负着某一方面的直接指挥和协调任务，决策能否落到实处，往往取决于副职的工作。

　　（二）副职承担的基本功能

　　“副职”在英文中有多个对应的词汇，deputy、assistant 、vice等。它们的原始含义均为代表、助理、受委托代理工作职权的人等意思。因此，英语中“副”的含义就是辅佐、代理。在汉语中，根据《现代汉语大词典》的解释，“副”的意思主要有两个，一是居第二位的，辅助的，区别于“正”或“主”；二是辅助的职务，担任辅助职务的人。所以，“副”的本初含义在中、英文中是一致的。但在实践中，“副”的含义出现了偏离。中国的副职，通过分管相近几个领域的业务，减轻正职的工作压力，起到了辅佐的作用，这方面两种类型的副职有共性。除此之外，中国的副职还承担着一些特殊的功能。

　　第一，分管功能。它是副职承担的最主要的功能，即副职在正职的领导下，通过分管几个业务相近或相关领域的具体业务，承担着辅佐的功能。分管是辅佐功能中的一种，但又不同于一般意义上的辅佐。因为副职不仅仅是正职的助手，从侧面辅佐正职的工作，而且他与正职之间是领导与被领导的关系，是下属，在客观上成了一个介于正职和职能部门之间、相对独立的决策和管理层。

　　第二，制约功能。在现行体制下，副职作为“集体领导”中的一部子，被有意识地在正副职之间形成了一定程度的相互制约关系。从这个意义上讲，副职是一种制约正职权力过分集中的制度安排。「4」「朱光磊：《副职问题初探》，《天津日报》，1990年4月25日。」这同中国民主集中制的组织原则大致相吻合。而且，制约与分管紧密相联系。根据目前的组织人事制度，副职与正职作为同一个“班子”的成员，其合法性和职权的来源是一样的，也即都是来自于上级党政机关的委任。这与西方国家是很不相同的。因此，副职的权力、权威虽然不可与正职相提并论，但也会在一定程度上分解正职的部分权力，从而形成制约关系。

　　第三，荣誉和平衡功能。“一把手”的数量毕竟只有一个，为了调动下属的积极性或者平衡内部各方面的利益关系，通过多设副职的方式来增加晋升、激励的资源和协调某些社会关系，也常常成为“组织上”的主要考虑。另外，对一些年龄偏大的官员，平调或提拔至上级部门担任副职，也是一种安抚手段。

　　（三）分管型副职模式的优势和弊端

　　分管型的副职模式是有一定优势的。首先，管理线路清晰。在这种模式下，组织内部均设有几个副职，副职在相近的几个具体业务部门分头把关，并在主管领域拥有一定的决策权。这就在实际上对整个部门的权力做了分解，纵向各“条”

　　的管理范围非常明确。在计划经济时期，这个模式基本上适应了规模庞大的计划管理需求，有效地解决了管理幅度过宽和正职鞭长莫及的问题。其次，制约正职权力。副职作为“集体领导”中的一员，分管某些领域的具体业务，参与重大问题的决策会议，并就各种方案发表意见，影响最后的决策。副职大多拥有一定的提议权和否决权，多少可以限制正职权力过分集中的现象。最后，协调分管部门。

　　比如，分管政法的副职就可以协调有关政法部门的工作，分管文教科委的副职可以协调相关的公共事务领域的工作。尤其在计划经济体制下，政府机构不断膨胀，职能部门逐渐细化、拆分，副职在各部门之间的这种协调作用尤为关键。

　　但是，分管型副职模式的弊端也是很明显的。

　　第一，分担压力与制造麻烦并存。副职在分担正职工作压力的同时，也带来了一系列的麻烦。这表现为：（1）增加副职必然会增加协调，即“研究”、“打招呼”的工作量，降低效率。遇事总要“研究研究”是机关工作的一大通病，但不难发现，“研究”不少是在正副职之间或副职之间进行的。如果说拍板的权力在正职的话，那么副职也大多掌握一定的否决权，因此，只要有一人表示异议，就有可能导致久拖不决。（2）下级对上级的工作程序复杂化。职能部门的负责人，即要服从分管副职领导，也要听从正职的指挥和命令。这样，无论是正职、副职，还是部门负责人，都要花大量的时间和精力来调整、平衡各方面利益和关系。（3）副职一多，分工必细，事权分散，行动迟缓，对正职的统一指挥必有妨碍。正职如果过多过问副职分管的工作，就可能产生不信任副职的嫌疑；反之如果不去过问副职分管的工作，又是一种放弃领导的失职行为。「5」「生健红：《话说副职分管制》，《探索与争鸣》，1999年第7期。」

　　第二，增加了管理层次，影响工作效率。层次的增多意味着信息传递速度的减慢和传递质量的降低。命令自上而下地传下去，汇报自下而上地呈上来，其速度和质量与层次的多少成反比。有些管理工作本应由行政首长直接负责解决的，因为副职分管制的存在而使得问题只能由副职先受理。如果副职能够适时有效地解决问题，那么问题不是很大，但通常的情况是，遇到较为复杂或重大的问题，作为副职一般又不便于或者不愿意做出决断，容易导致事务的拖延积压。

　　第三，降低了上下级之间的“势能”。《现代汉语辞典》对“势能”的解释是“由物体所处的位置或弹性形变而具有的能”。本文引申了其含义，特指在组织中上下级之间应当有一定的权力距离，以保证必要的权威。副职是介于正职和下属（部门、单位）之间的一个中间层次。在本来意义上，职能部门就是协助首长处理行政事务的，但在设置分管型副职的条件下，副职就在某种程度上取代了下属部门和单位首长的某些功能。比如，分管教育的副市长实际上在一定程度上充当着教育局长的角色（有时俗称“大局长”）。因此，权力不完整和权力重叠两种现象交织在一起，缩短了上下级之间的必要的权力距离。另外，一般注重强调“领导班子”的整体作用，但实际上“班子”是一个整体概念，含义并不明确。

　　这在一定程度上模糊了正职副职之间的权力界限。这种习惯性的思维影响着正职势能的发挥。

　　第四，权力配置不规范，人格化倾向严重。分管型副职，其分管的领域以及在分管领域中的权力和职责范围都由班子集体（实际上是由正职）确定，没有明确的规范性依据。正如有的学者指出的那样，在中国由法律权威、机构权威和人格权威组成的权威体系中，人格权威起着支配作用。「6」「谢庆奎等：《中国政府体制分析》，第92～93页，中国广播电视出版社，1995年版。」“组织作用的重要性看起来常常是由这个职位上的个人重要性衡量的。”「7」「汤森等：《中国政治》，第65页，江苏人民出版社，2004年版。」副职本人的地位、能力以及个人魅力在很大程度上决定着其拥有的实际权限，并没有明确的法律边界，但也不受规范性文件的保护。也正是这个因素导致了工作中正职副职之间、副职之间权力冲突频出。

　　三、其他国家副职设置模式

　　在多数国家中，设置副职或者设置承担副职功能的类似职位的现象都很普遍。

　　一般而言，除君主没有正副之分以外，其他职位都可以设副职。但是，在实践中他们并没有出现副职过多、行政低效、权力运行体制不顺等诸多问题。这在很大程度上与副职设置的模式有关系。因此，通过横向比较，搞清楚国外副职设置的基本模式，并寻求借鉴其优势，有助于提出科学的改革思路。

　　（一）“辅佐型副职模式”

　　从副职在政府组织结构中所处的位置及其承担的功能来分析，多数国家的副职属辅佐型的。其基本结构如下图所示。



　　在这种模式下，副职只是正职的助手，在正职出现空缺的时候，代理或者递补，以保持组织的正常运转和工作的连续性。通常情况下，副职在一定的权限范围内，承担专项任务，协助正职完成工作目标。这些都体现了辅佐最本初的含义。

　　另外，在辅佐型副职模式中，副职同具体职能部门负责人之间不存在领导与被领导的关系，因此也不构成介于正职和职能部门之间的一个中间层，他只是从“侧面”协助正职，发挥辅佐的作用。这一模式的主要特点是：

　　第一，副职数量少，承担专项工作。副职一般为1-2名。可能还设有适量的专业副职，亦多为1-2名。这也是许多国家官员规模较小的一个重要原因。副职作为助手，其数量在逻辑上就应该有所限制。同时，副职承担的多为某方面的专项工作，在其权力范围内，有自己相对独立的工作范围。

　　第二，管理层次少，避免了“条块分割”。“辅佐型副职模式”趋于扁平状，而且不存在副职这一中间层次。在行政组织中，增加纵向层次，就意味着信息传递速度减慢、信息传递质量降低，这样必然会影响决策效率和决策质量。而且，权力运作中出现的纵向和横向分割也会增加协调、整合成本，导致权力集中表象下的权威分散问题。趋于扁平化辅佐型副职模式有助于提高效率，避免权力分割。

　　第三，地位明确，权力运作规范。在“辅佐型副职模式”中，副职的权力和职责一般有明确的界定。因此，处于不同地位的正职、副职，都能依法行事，而且有限的权力也减少了由权力滥用引发腐败问题的机会。

　　（二）副职的基本功能

　　第一，代理和递补功能是副职承担的首要功能。在正职职位出现空缺的时候，作为一种制度安排，副职及时代理正职的工作或者取代正职，都能够保证工作的连续性和稳定性。以美国副总统的设置为例，设置这一职位主要是为了当总统因为各种原因不能继续任职时继任总统。也正因为如此，美国的副总统的实际权力非常小。

　　第二，辅佐是副职承担的最基本的功能。辅佐的含义相对宽泛，副职是正职的助手，协助正职处理具体的业务或者承担专项的任务。以美国国务院为例。国务院设副国务卿1名，专业副国务卿4名（注：在美国，一般部委内部设专业副职多位1-2名，国务院地位重要，数量最多）。副国务卿是国务院的第二把手，国务卿不在时，代理国务卿的工作。在专业副国务卿方面，比如负责政治事务的副国务卿，一般由职业外交官担任，其职责是：协助国务卿和副国务卿制定和贯彻外交政策，全面指导各地区司的活动，主管美国与其他国家政府的双边政治关系。「8」「吴大英等：《西方国家政府制度比较研究》，第128～129页，社会科学出版社，1996年版。」

　　四、中国副职设置模式的改革方向和思路

　　即使是经过缜密研究认为是正确的东西，也要逐步到位，分阶段调整。结合目前中国的实际情况并借鉴国外的经验，本文认为，副职设置改革的基本方向是逐步推动由分管型副职模式向辅佐型副职模式转变。同时，改革也要辅之以相应的配套措施。

　　（一）前提性的改革措施

　　1.转变观念

　　长期以来，我们在设置副职、副职功能等方面存在着一些认识误区。这是在实践中多设副职、设分管型副职的观念基础。只有转变了不当的观念，才能减少进一步的改革的困难。有人认为，副职数量太多，影响行政效率的提高，并且在管理活动中造成了一定的矛盾冲突，因此，这个问题属于公共管理范畴。事实上，这只是一种简单化的认识。分管型副职的设置在中国各类组织中已形成一种普遍的模式，因此，其产生和延续必然有特定的政治经济基础的。因此，副职设置问题不可能是单纯的公共管理问题，更多的是一个政治问题。

　　有人认为，副职数量的多与少是分管型副职模式和辅佐型副职模式的根本区别。这种认识也只看到了两种模式浅层次的表现，并没有探究清楚两者在组织结构上的根本差别。邓小平同志也说过“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要”，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。「9」「《邓小平文选》，第2卷，第293页，人民出版社，1994年版。」诚然，在辅佐型副职模式下，副职数量很少，多为1-2名，有的甚至不设副职。但在中国，多设副职似乎成了一种“传统”。

　　因此，单纯依靠压缩副职数量解决目前中国存在的副职问题的改革思路是不正确的。

　　有人认为，多设几个副职有助于避免个人专断和实行集体领导。这是一种误解。因为它混淆了委员会制和首长负责制的界限。一般来说，集体领导要以委员会制度的诸种形式来实现，委员一人一票，按民主程序进行决策。与此不同的是，政府机关、事业单位的首长则属于执行性的负责人，以多设副职的办法来实行“集体领导”既不可行，也不必要。用委员会制度的思路来理解和操纵责任制度，把处理组织内部人员矛盾的方法当作治理国家行政机关的手段，既会造成执行机关代替权力机关去决策，也不利于向权力机关负责的正职、副职领导人正常履行其职责。而且，虽然副职也是一种领导职务，并且有权参与重大问题的决策会议，但副职毕竟是副职，他与正职之间是领导与被领导的关系，其相应的权力也来源于正职的让渡与授予。因此副职在制约正职权力过分集中的功能在实践中表现得并不很明显。

　　还有不少人认为，组织内部多设副职，可以缩短管理幅度，减轻正职的工作压力，并且弥补正职在经验、学识、意志力等方面的不足。在工作中，多设几个分管型副职，管理线路清晰，也确实在某种程度上能减轻正职的压力。但同时也要注意到，这必然造成权力重叠的问题。而且与其把副职“降格以求”，就不如“合并同类项”，增加具有独立、全面职能的下属机构，比如车间太多的工厂可以划分为若干分厂，学科太多的学校可以划分为若干学院，这样厂长、院长也是全面负责的，两个层次之间比较容易共事，效率也可望得到提高。相反，如果下边的上级太多，业务、财务、人事、政工等要找不同的主管副职，一旦这些主管副职的意见相左，几方面都会感到不方便，最终还是要由正职“拍板”，但问题往往被复杂化了。

　　2.积极推行“大部制”

　　多数发达国家大多采用“大部管理”的原则，政府部门数量较少，但管理的范围和领域相当宽泛。部内下设的司、局级机构的职能范围和权限也很宽泛。这样，机构之间需要横向协调的工作量大大减少。

　　中国的情况与此不同。在计划经济时期，部门的设置往往根据产品而不是行业，因此机构分工很细，专业的经济管理部门数量庞大。1981年，中央政府机构达到了100个，是建国以来的最高峰，其中专业的经济管理部门占了很大的比重。

　　部门机构设置过小、过细，特别是专业经济管理部门太多，导致职责交叉，政出多门，部门间互相牵制和扯皮，必然扩大正职的管理幅度，增加管理难度。在这种情况下，设几个分管副职减轻工作压力，通过增加管理层次的办法缩短管理幅度成为必然。

　　1998年的政府机构改革，按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”

　　的政府职能定位，中央撤销了电力、煤炭、冶金、机械等15个专业经济管理部门，情况才开始发生一些变化。「10」「1998年政府机构改革撤销的15个部门，具体包括电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、国内贸易部、邮电部、劳动部、广播电影电视部、地质矿产部、林业部、国家体育运动委员会、国防科学技术工业委员会、经济体制改革委员会。」国家经济发展和改革委员会的成立，标志着微观的专业经济管理部门向宏观间接的经济管理部门转变。以商务部为例，将原国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，原国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及原外经贸部的职能整合起来，符合机构设置的一般规律。因此，以“大部制”的思路，对政府机构进行结构性调整和功能性调整，必然有助于减少横向协调的工作量，改变分管副职设置的基础，克服“帕金森怪圈”。人民团体、大型事业单位，也一定循此规律考虑自己的机构改革问题。

　　3.逐步限制“职责同构”

　　“职责同构”是中国政府职能在纵向上配置的总体特点。在这种管理模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，机构设置也相应地表现为“上下对口，左右对齐”。“职责同构”的模式产生于计划经济时期。当时，社会资源的配置方式主要通过政府计划命令。政府承担的事务，从中央到地方层层分解，逐级落实，形成自上而下的“条条”关系。同一项事务，从决策到执行，完全取决于“条条”

　　的上下衔接：上面管决策，中间管贯彻，下面管执行。地方一级政府的作用仅限于贯彻中央的计划指令一级协调各部门的工作关系，很少有独立的决策权。「11」「刘旭涛：《机构改革要解决“同构”问题》，《中国改革》，1998年第6期。」有的学者也作了类似的概括，“传统的中央计划经济采取自上而下分解计划，又自下而上汇总情况的体系，决定了政府的经济职能就是这种分解、汇报和平衡的工作。

　　各级政府的工作方式和职能都有相似性，不是情况的汇总上报，就是计划的下达监督，每一级政府也都在一定程度上对它管理的经济活动进行平衡。各级政府之间的利益没有不同，目标是一致的。因此，不同层次的政府只有大小之分，没有行为之分。“「12」「周小川等：《中国财税体制的问题和出路》，第214～215页，天津人民出版社，1992年版。」

　　改革之后，市场逐渐成为资源配置的主要方式，政府经济管理体系的“职责同构”的模式开始发生变化。1998年政府机构改革，中央撤销了大量的专业经济管理部门；各地基本撤销了工业、商业等经济管理部门；行政性公司改组为经济实体，政府部门与所办的经济实体和直属企业“脱钩”；国家经济发展与改革委员会正式成立等等，这一系列措施连同其后中央进行的“有选择性的再集权”，建立起有效的政府监管体制，逐渐消融了职责同构的政府经济管理体系。传统的政治和社会管理部门，包括综合、文教、卫生、政法、农林等领域职责同构的体制，在此次改革中虽没有根本的变化，但随着经济、政治体制改革的不断深入，这些领域中的职责同构体制也将纳入改革的范围。「13」「有关职责同构问题的问题，参见朱光磊等：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》，2005年第1期。」

　　在政府组织结构内部也同样存在着职责同构的问题。纵向“条条”的权力非常大，而且管理线路很清晰。但是，横向的“块块”之间的联系相对较弱，权力运作不畅通。分管型副职在组织结构的位置及功能的发挥能充分体现这一特征。

　　因此，逐步打破“职责同构”模式，实现决策和执行分离，不仅能减少副职数量，也会有助于提高效率。

　　4.与政府机构改革同步进行

　　长期以来的精兵较多、“精”官较少，不仅导致副职领导数量过多，而且使得领导和一般干部比例失衡。有资料显示，在我国官员系统，“负责人”与“办事人员、其他人员”的比例为1：0.84，明显高于日本的1：3.6和美国的1：1.7.「14」「江曾培：《官民比的几个版本》，《廉政瞭望》，2005年第7期。」即使这个说法可能不一定十分准确，但应当说大体反映了现实情况。

　　另外，副职属于领导层次，必然要配备相应级别的机构、人员和财物。因此要压缩副职的数量，缓解现实中存在的问题，必然要在以后的机构改革中，逐步地推动分管型副职模式的转型，与政府机构改革、事业单位社团体制改革同步进行，逐步压缩，达到真正通过体制调整从源头上削减副职数目的目的。

　　（二）技术性的改革措施

　　1.选择辅佐型副职模式

　　本文的基本看法是，建议我国逐步、分阶段地改革副职模式，并最终选择辅佐型的副职模式。在相关前提性改革措施达到一定条件之后，推动副职模式转换，从体制上解决这一问题是可行的。其一，在辅佐型副职模式下，副职是正职的助手，无论从逻辑上还是从技术操作的角度来看，副职数量都是可控的，有限的。

　　即使设置专业副职，总量规模仍很小，这对目前副职过多问题具有针对性。其二，设置辅佐型副职，组织结构趋于扁平化。没有了副职这一中间层，决策和执行相对分开，“协调”和“整合”的工作量将会减少，有利于加快管理层的工作节奏，提高决策与执行的效率。其三，采用辅佐型副职模式，客观上保持了上下级之间正常的权力距离，各层级的权力界限明确，避免了权力重叠下的权威分散问题，有利于提升正职和部门负责人双方的势能。而且，取消副职这一中间层，减少了部门间横向协调的阻力，为实行“大部管理”奠定基础。其四，副职由正职的“下属”变成了“助手”，客观上取消了副职这一“台阶”，冲击了“官本位”、“台阶论”等陈旧思想，有助于遏制多设副职、滥设副职。

　　具体思路是，在一般情况下，各类组织机构中设正、副职各一名。正职对工作负全责，掌握全权；副职在“侧面”协助正职进行全面管理，特定的情况下承担递补和代理的功能。当然，“一正一副”的结构也不是绝对的，作为补充，在某些部门，可以根据实际的工作需要设置适量的专业副职。此外，我国的各级人大常委会和各级政协设置的副职比较多，是由于适应中国共产党领导的多党合作制度的需要，属于特殊情况，基本格局要保持稳定。但是，副职的数量也不宜过多。

　　应该通过法律或部门内部规章等形式确定副职和专业副职的具体职责。专业副职只负责某方面的事务，在其负责的事务方面拥有相对独立的工作权限，与下属单位和职能部门不直接形成领导与被领导关系。正职、副职和专业副职的权力和职责均应由相应的法律或法规明确规定。

　　2.通过法律限制副职的数量

　　中国目前的组织法对副职设置的数量并没有明确的规定。《中华人民共和国地方组织法》规定：“各厅、局、委员会分别设厅长、局长、科长，在必要时可设副职”。法律的本义是必要时可以设副职，这也就意味着“不设为原则，设为例外”。但是，现行法律的弹性很大，多数采取的是“就高不就低”的办法，尽可能多设副职。而且，我们的政府管理没有达到“数目字上管理”的水平，因此，这些笼统的法律规定，反而成了副职数量不适当增加的依据。鉴于这种情况，在改革过程中，应借鉴辅佐型副职模式下副职设置的特点，完善有关的组织法，通过法律和规范性文件对副职职数做严格的规定，明确职数的上限，控制职数的总量。

　　3.充分发挥各级党政代议机构的议事、决策和立法功能「15」「毛寿龙：《副职领导过多该怎么减？》，南方报业网，2004年10月13日。」

　　副职过多，往往与党代会、人代会及其常委会没有很好地发挥作用有关。党政机关领导班子，不仅是议事和决策机构，而且也是执行机构，在很多情况下还做着立法工作，甚至是监督工作。因此，在改革的过程中，应该增加对议事机构的投入，减轻行政领导讨论和决策的负担，使其专心致力于执行功能，避免正职副职一起议事，各位副职分头执行的状况。

　　4.增加专家助理职位

　　在西方发达国家，在政府部门内部，咨询、信息和监督机构配备很齐全，而且和决策、执行机构形成合理的比例关系，以保证决策的科学性和执行的准确性。

　　比如，美国总统府设有16个委、办、局，其中有8个部门是为最高决策提供咨询的咨询机构，这其中又有4个机构具有很重要的监督职能。具体说来，在这8个部门中，有2个信息机构，2个日常事务性机构，2个执行机构，2个决策机构。

　　另外，还有大量的半官方和民间的咨询组织，为政府决策服务。「16」「言一：《谈发达国家政府机构设置的特点》，《行政与法》，1994年第2期。」目前，副职事实上承担了大量的咨询、信息、监督等工作。因此，可以增加专家助理岗位压缩副职。他们的主要职责不是分管，而是给正职提供专业咨询。「17」「具体分析，请参见毛寿龙：《副职领导过多该怎么减？》，南方报业网，2004年10月13日。」这样，正职可以通过此类专家助理弥补自身能力的不足，减少对下属的依赖。

　　5.总结并推广现有改革经验

　　2004年，中共十六届四中全会明确要求压缩地方党委副书记职数，充分发挥集体领导作用，加强党的执政能力。中央的这一“减副”信号推动了地方各级党委机构改革。结合各地区换届情况，目前出现了“一正三副”、“一正两副”等不同模式的探索。虽然，此次“减副”主要是压缩各级地方党委的副书记的职数，但是改革的思路以及具体技术操作，对于全面调整副职模式并从根本上解决副职数目过多问题具有一定的借鉴意义。我们应不断总结有关改革的经验，为下一步改革做好准备。

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