方向盘带套好吗:防止利益冲突与廉政预警模型设计研究

    提　示
    廉政预警是一项新的反腐倡廉建设举措。预警指标设计是廉政预警模型的核心。廉政预警指标应遵循科学性、整体性、简便性、预测性等原则，整合利益冲突模块、社会舆情模块、岗位分析模块和特定事件模块来建构廉政预警模型。
    从世界各国反腐败经验来看，构建廉政预警系统是十分必要的。近年来，我国各级政府和国有企业结合本地本部门工作实际，开展了各具特色的廉政建设创新活动，有力地推动了我国廉政建设和反腐败工作的深入发展。如何结合国内外的研究和实践成果，构建一个更具实践性、操作性和应用性的廉政预警体系，是一个富有创新意义的实践领域。
    一
    预警一词的本意是“事先警告，提醒被告知人警惕”。预警源于军事，指通过预警飞机、预警雷达、预警卫星等工具来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部，以提前采取应对措施。预警工作存在于国家政治经济社会生活各个领域，包括经济预警、社会预警、环境预警、军事预警等。
    所谓廉政预警，是指围绕廉政建设和反腐败工作目标，运用科学手段和现代技术分析廉政风险信息、评估廉政风险状况和预测廉政风险趋势，采取有效措施提前防范和解决潜在廉政问题的理论、方法体系和工作过程的总和。其中，廉政风险信息收集是基础，廉政风险评估是核心，廉政风险防范和处理是重要内容。
    为了深入了解廉政预警并突出其重要性，有必要厘清廉政预警与风险管理的关系。风险管理作为一种管理思想、管理技术和管理方法，始于20世纪60年代，起初应用于企业管理和保险业。进入新世纪，面对各类风险的发展变化，风险管理的应用范围越来越广泛，其核心管理原理不断得到人们的认可，并被人们视为一种通用的管理科学。廉政预警是风险管理理论在政府廉政管理领域的具体应用，是指科学运用风险管理理论，通过系统的、动态的制度手段和政策工具，来解决廉政风险问题的工作机制、程序和过程。可见，廉政预警是一种特殊的管理功能和系统工具。参照政府组织风险管理理论，风险管理可以分成四个不同层次：政治层、战略层、战术层和操作层。在政治层，廉政风险属于一种政治风险，廉政风险管理具有鲜明的政治性。在我国，政治领导集体是廉政预警的决策主体，廉政预警决策是重要的政治决策，管理成效与国家政治体制、廉政法律法规体系、政府反腐决心等相关。在战略层，各级地方政府领导集体是廉政预警的决策主体，廉政预警是各级地方政府的重要政治任务，应该纳入当地的政治发展规划之中，作为一项重要的政治任务加以考虑。在战术层，具体的纪检监察部门是廉政预警的决策主体，廉政预警是实现反腐倡廉建设总体目标和战略规划的重要内容和途径。为了实现廉政预警，要相应地开展财务风险管理、项目风险管理、决策风险管理、人事风险管理、权力运行风险管理等相关工作。在操作层，各具体职能部门和单位是廉政预警的决策主体，廉政预警是日常业务工作和管理工作的重要组成部分。具体廉政预警工作包括制定工作计划、日常操作规程、监督管理细则等。这种分层理论，对廉政预警者来说，“最重要的启示在于：风险管理在组织的不同层次，可以意味着完全不同的内容”。对于经济组织来说，风险管理的目标是以最小的成本获得最大的安全保障，以减少风险损失。这完全基于成本收益的计算。但事实上，对于公共部门来说，廉政预警不仅要降低或消除廉政风险，这是廉政预警的经济成本问题，而且要实现政府的公共服务目标和公共政策目标，这是廉政预警的政治效益问题。廉政预警不是单单要解决廉政风险问题，而是要解决整个政府管理和政府发展过程中可能出现的相关风险问题。廉政预警不是单独存在的，它必须融入整个政府管理体系之中，这也决定了廉政预警与以往的反腐败工作是不同的，我们更有必要深入研究这个主题。
    二
    廉政风险与腐败风险是一对容易混用的词语。腐败风险是指各类腐败行为发生的可能性，而廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。可见，腐败风险侧重于腐败行为的发生，重视结果影响；廉政风险侧重于廉政工作的成效与否，重视前提因素。廉政风险这个词容易用于评价当前政府部门廉政工作整体情况，检验其是否存在腐败易发多发因素；廉政风险的外延比腐败风险要广，既包括了个人行为方面产生腐败的可能性，也包括制度建设、监督工作方面失效所产生的腐败可能性。
    根据风险发生的特征，可把廉政风险划分为以下几类：
    一是伦理性廉政风险。伦理性廉政风险主要是指领导干部个人道德、行为方面所存在的风险。领导干部个人一旦发生这类风险，就很可能失去心理防线而走向腐败。这类廉政风险与领导干部的道德修养、个人意志、权力观、利益观等相关，心理上的任何扭曲都有可能潜伏着廉政风险。伦理性廉政风险不仅会侵蚀领导干部个人的道德意志，而且还会侵蚀整个干部队伍风气。廉政风险的个体性和伦理性为廉政预警提供了思路，这要求我们关注领导干部个体的行为、心理和思想动态。
    二是结构性廉政风险。结构性廉政风险主要是指政府部门在廉政制度建设方面所存在的风险。廉政制度建设不可能一蹴而就，廉政制度执行也不可能一劳永逸，制度建设和执行方面存在的漏洞和缺陷，都可能造成廉政风险。结构性廉政风险与整个行政体制发展和政府执行力建设相关。结构性廉政风险预警具有基础性意义，防范结构性廉政风险有利于为整个预警管理提供一个良好的制度环境。
    三是功能性廉政风险。功能性廉政风险是指政府部门在廉政监督制约方面所存在的风险。政府部门对领导干部负有监督管理责任，但受到现行监督体制的限制，个别领导干部的个人意志和行为可能凌驾于组织监督之上。监督功能和制约机制的缺失和弱化，会使领导班子的集体行为和领导干部的个人行为超出监管界线，产生违纪违法后果。功能性廉政风险预警具有关键性意义，防范功能性廉政风险应该是当前建构廉政预警体系工作的重中之重。
    四是关联性廉政风险。关联性廉政风险是指社会环境和市场主体可能给政府部门带来的风险。关联性廉政风险是一个环境影响后果，从表面上看是风险主体的被动行为，但究其本质，它的根源仍在于风险主体自身。随着经济社会的发展，领导干部面临的外部诱惑越来越多，处理不当，把握不住最基本的行政伦理准则，很有可能坠入腐败深渊。防范关联性廉政风险具有保障性意义，有利于行政组织文化建设和伦理建设。
    三
    有效预防腐败，提高反腐倡廉工作成效，设定科学的廉政评价和廉政预警评估指标体系显得日益重要。
    预警指标设计是廉政预警体系的核心。廉政预警指标模型的设计离不开以下主要原则：一是科学性原则。预警指标是否科学，直接关系到预警工作的质量，关系到能否准确反映廉政风险实际所达到的预警状态。科学性原则要求廉政预警指标的设计选择、标准确定要以廉政风险为基础，充分考虑借鉴当前学术界公认的，具有通用性、权威性的评价标准。二是整体性原则。该原则要求在具体设计廉政预警指标时，把廉政建设作为一个整体系统，既要反映廉政体系自身运行状态，反映廉政资源的合理利用程度，也要反映社会政治经济文化发展对廉政工作的要求和影响。三是简便性。该原则要求在设计廉政预警指标体系时，优先选择敏感性强的指标，不必面面俱到。四是预测性。该原则要求指标数据经分析和整理后可以对廉政风险程度进行研判，及时预测苗头性、倾向性信息。该类预测信息在一定时期内，对相同或相似的廉政风险也具有一定预警作用。
    针对这些原则，结合廉政预警实践，应以防止利益冲突为核心来构建廉政预警模型。具体地说，廉政预警模型的主要内容包括以下模块：
    利益冲突模块。公职人员在执行某一公务或进行某一公共决策时，若该公务或决策与其私人利益有关联时，就会发生利益冲突。防止利益冲突是国际社会建立廉政法律法规的一个核心。公众之所以对有些人事任免、政府采购、工程招标、行政审批事项不信任，根源就在于决策官员在政策决定中存在利益冲突。以是否存在利益冲突情形预警廉政风险具有现实性和可行性。具体指标采用是非判断法，考察领导干部是否存在利益冲突情形，只要存在，不管程度大小，有心或无心，即可发出相关预警，要求相关人做出说明。
    社会舆情模块。社会公众的态度和信访是领导干部行为的晴雨表。社会公众的态度和信访不一定都是符合事实，但他们处于社会基层，对政府各项政策实施具有切身利益感受，对领导干部也最有发言权，他们所反映的问题是重要的廉政预警信息。分析这些信息，可以为判断某一地区、单位、岗位和领导干部个人的廉政状况提供参考，并可要求相关人员做出解释回应。具体指标包括信访情况、民意调研情况等。
    岗位分析模块。岗位是权力与职责的统一。不同的岗位承担着不同的职责。工作人员一般会根据工作需要作出调整，从一个岗位转至另一岗位，若对人直接进行风险预警显得主观化和不确定性，而对岗位风险进行监测则显得客观化和具说服力。所以，该模块主要考查与岗位相关的规章制度、权力规范情况。
    特定事件模块。腐败的发生不是一朝一夕的事，有一个发展过程，在这个过程中，当事人肯定会出现一些异常行为或事件。这些行为或事件往往是重要的预警信息。把这些信息纳入预警模块，可以扩大预警范围，提高预警效力。
    其实，社会舆情模块、岗位分析模块和特定事件模块的核心仍是利益冲突，只不过侧重点不同而已。它所针对的是预警对象的具体利益冲突行为。（北京大学廉政建设研究中心主任 李成言）