比较级more后加什么:领导者公共危机管理能力研究

——以吉林石化爆炸及水污染危机为例
[发布日期：2008-03-10] [作者：朱瑞博] [来源：]
朱瑞博
（中国浦东干部学院　科研部，上海201204）
摘要：政府领导者是危机管理决策的核心，拥有资源配置等权力。领导者的公共危机管理能力主要包括危机预警识别能力、科学决策能力、资源协调配置能力、信息沟通和危机公关能力以及心理素质能力。在吉林石化爆炸及水污染危机案例中，领导者预警和识别能力不足，危机决策迟缓，是吉林石化爆炸这一企业重大安全责任事故迅速演变为松花江水污染生态危机与城市公共危机的主要原因，信息沟通和危机公关能力的不足是危机迅速扩散升级的关键诱因，相对较强的资源协调配置能力，为迅速消除公共危机起到了关键作用。
关键词：危机管理能力  公共危机  领导者
进入21世纪，各种突发的公共危机事件仍然频繁发生。“9·11”恐怖袭击、伦敦连环爆炸、俄罗斯人质事件、“非典”、印度洋海啸、九江地震、威海雪灾、“卡特里娜”飓风、吉林石化爆炸及污染等各种突发事件严重威胁着人类的安全和社会的稳定。处于经济社会转型期的中国，在步入“重要战略机遇期”的同时，也进入了公共危机的高发期。准确认识和把握公共危机管理特征，提升领导者公共危机管理能力，科学高效地进行危机管理，是摆在我国各级政府面前亟待解决的一项重大课题。
一、公共危机与领导者的公共危机管理能力
与企业危机不同，公共危机是指一种危及全体社会公众或者特定地域、特定单位中的一群人的生命财产和共同利益的紧急事态。公共危机具有四个特点[1]：（1）突发性和紧急性。公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。公共危机的突发性只是一种表象和一种结果，它的爆发从本质上说有一个从量变到质变的过程，酿成公共危机的因素会经过一个逐渐积累的质变过程。（2）不确定性和易变性。由于公共危机的起因不清楚，既可能是一种单一的原因引起的危机，也可能是多种原因的结果，由于受影响大众的反应程度以及社会管理的有效程度也是难以预知的，因此，公共危机的发展、变化方向是多变的，具有高度的不确定性和易变性。（3）社会性和扩散性。公共危机是特指影响大众生活和社会秩序的危机，由于公共危机的发生和发展具有动态的特点，因而其影响和危害具有扩散的特点。（4）危害性和破坏性，这是公共危机的本质特征。公共危机的危害性和破坏性有有形的和无形的、短期的和长期的之分。有形的危害和破坏包括物质财富受损、人的生命财产受到损害。无形的危害和破坏是指公共危机造成人们心理、精神的伤害，造成危机发生单位或地区形象的破坏，社会基本价值观受到挑战和威胁。无论是有形的还是无形的危害性和破坏性，都有可能是现时的，也有可能是长远的。
公共危机管理就是对公共危机的监测、预警、预控、预防、化解和评估、恢复等全过程的应对安排，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，达到减轻损失，甚至将危险转化为机会的目的，以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。公共危机管理也常常被称为“突发事件应对机制”或“紧急状态管理”。公共危机管理强调政府对付突发事件的技术手段[2]。即当一国突发某一事件波及或影响了较大范围内公众生活的情况下，政府应该如何以最有效的方法控制突发事件的影响与蔓延，使社会生活迅速恢复到正常状态。
公共危机的不可预测性、危害性、突发性等特征，可能会给社会造成强大的冲击，给人民群众的生命和财产造成巨大损失。由于政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，拥有组织程度、专业化程度都很高的政府组织体系和法律授予的合法强制权力，具有强大的动员能力和组织能力。因此，只有政府才具有在公共危机管理中承担主要责任的能力。危机管理是政府公共管理职能的一个重要组成部分，各级政府是公共危机管理的当然主体。
政府领导者是危机管理决策的核心，拥有紧急召集、资源配置的权力。政府领导干部特别是核心领导人对危机的判断、定性、授权、治理以及领导人对危机的心理状态和精神素质对危机管理的成败至关重要。阎梁、翟昆（2003）认为领导者在公共危机处理中的决定性作用主要表现在五个方面[3](p78-80)：（1）判断危机的性质，要对危机的来源、针对目标、破坏力和影响力的大小进行迅速判断；（2）明确危机管理的目标；（3）确定危机管理的框架；（4）明确危机管理的职责；（5）支持危机管理部门的工作。
应对复杂局面、有效化解各种矛盾和危机，是执政能力和领导能力的重要表现。领导者的公共危机管理能力直接关系到社会的安定团结，昌业云（2006）指出加强领导干部应对突发事件能力的建设是当前我国经济和社会发展形势的客观要求, 也是构建和谐社会, 巩固党的执政地位的需要[4]。危机管理能力是指行政领导在危机萌芽、发展、处理过程中采取有效措施，减少危机灾害，保护人民群众利益的主观条件和个人素质的总和[5]。领导者的公共危机管理能力主要包括危机预警识别能力、科学决策能力、资源协调配置能力、信息沟通和危机公关能力以及良好的心理素质能力。
1.危机预警和识别能力
预警和识别能力是指对可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，或者可能导致大面积扩散趋势的个案等危机诱导因素具有敏锐的观察判断和正确的识别能力。任何危机事件都有预兆，只不过是有的预兆明显，有的预兆不明显而已。有的预兆仅凭借肉眼的观察就可以看出，而有的预兆则需要通过特定的仪器设备才能检测出来。因此，对潜在的危机进行预防就必须有专门的管理部门来对危机事件的各种预兆进行监测和进行信息的收集，对已经积聚一定的能量，即将发生危机的对象，要通过预警来加强防范措施，以防止危机的发生。对潜在公共危机能否早发现、早报告、早控制，是政府能否及早采取行动、消除危机的关键。但是并不是所有预警信号都能被发现并得到足够的重视。如何及时准确地捕捉到这些信息并及早采取修正措施，力争使它们不会演变成危机，是公共危机管理的关键环节。领导者能否在危机尚未全面爆发时预先识别出潜在危机，并采取相关措施将潜在危机“化解”于萌芽状态，是成本最低的危机管理方式，也是危机管理的最高境界。
领导者必须具备捕捉和准确判断各种危机预兆信息的能力。对各种倾向性、苗头性、全局性的因素，能够见微知著，真正做到未雨绸缪，及时进行预防，把问题化解在初始状态。在无法避免时, 也能够做好应对的准备, 采取果断措施, 有效地防范和避免突发事件事态的扩大, 把损失降到最低限度。因此，政府要努力在危机来临前尽早地发现危机的预兆，建立一套能够感应危机来临的信号指标体系，并通过系统对所有信号指标的科学分析，对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，判断危机发生的速度、规模、损害程度以及发展的趋势，及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取相应的应急行动。
2.科学决策能力
科学决策能力是领导者根据公共危机事件的性质、发展态势及时制定和实施具有针对性、可行性措施的能力，是领导者危机管理能力高低的最终体现。领导者“需要一个既使用权威又使用民主的决策程序, 在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定”[6]( P181)。面对突发性、紧迫性的公共危机，领导者的决策必须相对集中，不可能有充足的时间进行民主协商、广泛征求意见。在危机时刻，领导者必须根据自己所掌握的有限信息，依赖少数参谋人员的意见和自己的经验、智慧进行迅速决策。
3.资源协调配置能力
面对瞬息万变的公共危机，领导者必须要具备在有限的时间内迅速动员各种社会资源投入到危机管理过程中的能力。危机一旦发生，仅靠某一部门是不可能得到有效处理的，它需要各部门的联合行动。如武警、公安、消防、医疗、卫生、交通等部门的加入与合作。因此领导者必须具备高超的资源协调配置能力，能够统筹全局，协调各部门之间的密切合作的能力，能够及时动员各种社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位等力量进行危机救援和危机恢复，科学地协调、组织、配置社会的人力、物力、财力，以在最短的时间内达到社会资源的最优整合，快速、高效地实现公共危机管理目标。
4.信息沟通和危机公关能力
在危机管理中，信息沟通和危机公关非常重要。在当前全球化和信息化的背景下，信息的传递、交流也更加频繁、迅速，这使得危机很容易跨越地理界限而迅速扩散。面对突发事件，当没有明确的官方消息时，人们主要通过人际传播来获取信息，这时谣言、传言就会快速蔓延，引起社会公众恐慌，使社会危害和危机管理的难度加大。因此领导者必须具备优异的信息沟通和危机公关能力，能够主动与新闻媒体、上下级领导和人民群众进行信息沟通，安抚社会公众的恐慌情绪。
5.心理素质能力
在危机管理中，领导者承受的心理压力最大。领导者科学决策的水平、危机管理能力的发挥在很大程度上受到其心理素质的影响。因此，领导者必须具备冷静、果断和审慎的心理素质。
二、吉林石化爆炸及水污染危机中的危机管理能力
按照危机管理的时间顺序，公共危机管理划分为预警、预控、应急处理和恢复四个阶段。公共危机管理所涉及到的利益主体主要有政府及领导者、人民群众、媒体和非政府组织等。吉林石化爆炸及水污染危机中各利益主体在上述四个危机管理阶段中的表现见表1－表4：
表1  吉林石化爆炸及水污染危机的预警阶段：接连不断的爆炸事故
时间点
标志性事件
主要利益主体在危机管理中的行为
中化或吉化
政府及领导者
公众
媒体
2005.11.13吉林石化双苯厂101车间爆炸前
2001年10月8日，吉林石化双苯厂苯酚车间发生爆炸火灾；
2004年4月20日，吉化集团中部基地一个容器爆炸起火，2死2伤；
2004年12月30日，吉化102厂合成气车间爆炸，3人死亡，3人受伤；
2005年1月26日晚，吉化公司辽源市精细化工厂一生产车间爆炸，2死2伤；
爆炸前，吉林石化双苯厂101车间刚经过三年一次的大检修。
沉默
沉默
沉默
沉默
表2  吉林石化爆炸及水污染危机的预控阶段：危机导火索
时间点
标志性事件
主要利益主体在危机管理中的行为
中石油或吉化
政府及领导者
公众
媒体
2005.11.13－15吉林石化爆炸
2005年11月13 日中石油吉林石化公司双苯厂(101 厂) 新苯胺装置发生连续（15次）爆炸事故。
14日15时，双苯厂附近的警戒解除。
15日，紧急疏散的近1.2万名大学生和3万名居民，都已分别返回学校和家中，吉林市社会秩序基本恢复正常。
事件定性：企业重大安全责任事故
吉林石化迅速启动消防应急预案；
中石油总部也迅速作出反应；
13日24时，吉林石化召开第一次新闻发布会，指出目前火势已得到控制，基本消除了安全隐患，没有造成大气有毒污染，苯在燃烧前有毒性，但在燃烧、爆炸后就在瞬间分解成二氧化碳和水，对人体没有毒副作用。
吉林省委书记、省长王珉、吉林市委书记、市长等亲临事故现场指挥救援抢险工作；
相关部门领导都赶赴现场；
成立抢险一线指挥部；
吉林市启动应急预案中的人员疏散方案
爆炸源是苯，含剧毒，谣言开始四起；
吉林市近一半出租车自发参与救援；
吉林电视台、“都市110”、吉林交通台等迅速反应，播放危机信息及讲解苯含毒量的专业知识
2005.11.14－17
11月14日10时吉林省环保部门发现有大量苯类污染物由吉化公司东10号线入江口流入第二松花江,苯胺、硝基苯、二甲苯等主要污染物指标均超过国家规定标准最高达108倍。
14日吉林市停水一天。
15日吉林市恢复供水。
17日吉林省松原市部分地区停水。
吉化公司立即封堵事故污染物排放口，并将厂区内事故产生的污水全部引入厂内污水处理厂进行处理，切断了污染源；
中石油对吉林石化爆炸造成松花江水的污染情况保持沉默。
吉林省政府发现污染情况后, 立即启动《吉林省突发环境事件应急预案》“全力防控”,加大丰满水库的放流量,稀释
污染物。
对外否认水污染。
吉林当地水污染是“公开的秘密”；
下游沿江地区毫不知情。
对水污染事件沉默
2005.11.18－20
19日 21时，污染团进入省界缓冲区，苯超标2.5倍，硝基苯超标103.6倍。
20日 7时，在吉林界内的第二松花江汇入黑龙江省界第一个监测断面即肇源断面开始检出苯超标，表明污染带前锋已到达黑龙江省。
事件定性：企业重大安全责任事故逐步转变为重大环境污染危机。
中石油和吉化对爆炸污染松花江水情况保持沉默
18日吉林省政府通知直接从松花江取水的企事业单位和居民停止生活取水，并对工业用水采取预防措施。环保部门通过增加监测点位和监测频率，加强对松花江水质的监测；
吉林省政府办公厅、吉林省环保局分别将此次爆炸可能对松花江水质产生污染的信息通报了黑龙江省政府办公厅及省环保局；
黑龙江省政府并未将信息公开。
吉林省已经无污染。
下游沿江地区毫不知情。
对水污染事件沉默
表3  吉林石化爆炸及水污染危机的应急处理阶段
时间点
标志性事件
主要利益主体在危机管理中的行为
中石油或吉化
政府及领导者
公众
媒体
2005.11.21水污染危机爆发
21日晚哈尔滨市人民政府发出关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告。
事件定性：生态危机与城市公共危机并存。
中石油和吉化对爆炸污染松花江水情况保持沉默
21日，黑龙江省地震局新闻发言人刘丹明确表示，“哈尔滨近期将发生地震”是谣传，市民可以放心生活，不必恐慌；
黑龙江省有关部门制订了紧急调水方案，从21日起，哈尔滨市内的高耗水行业立即停止用水；
黑龙江省卫生厅发布停水期间水质安全保障应急工作方案；
黑龙江省物价局、哈尔滨市物价局联合下达紧急通知，要求严格控制哈尔滨市饮用水及相关商品价格，并责令各商服网点将通知张贴于各商场显著位置，接受群众监督。
11月20日中午，“哈尔滨近期将发生地震”的传言开始竞相传播；
21日下午，哈尔滨市民开始抢购饮用水，一时水贵如油；
对于官方“维修水网”的说法，大部分市民嗤之以鼻：“室外零度冰冻的天气，如何维修管道？”“供暖期管道维修从来都是分一段一段进行的，怎么会突然全市维修？”各种关于停水的传言开始出现，人们用手机、电话、短信等方式互相告知。很快，传言传遍了哈尔滨的每个角落，整个城市被恐慌的情绪所笼罩。在哈尔滨的各大超市及商店随处可见开着车、拿着桶、抱着箱、排队疯狂抢购纯净水的现象，且有部分商家限量销售，乘机涨价。一些社区超市的纯净水价格由原来的12元一桶，卖到40多元一桶，原来卖1元钱一瓶的矿泉水，现在要价3元，且供不应求。
官方媒体继续沉默；
网上流传的关于停水原因的说法有两种:饮用水网中被投入了可以导致2亿人死亡的剧毒氰化钾及氰化金钾;吉林的水源头被有毒的苯污染。
2005.11.22
22日哈尔滨市人民政府发布关于市区市政供水管网因可能受到上游来水污染临时停水的公告。
继续保持沉默
成立松花江水污染事件应对处置工作领导小组，省长张左己任组长；
22日下午，黑龙江省政府召开重大突发事件应对会议，就松花江水可能出现污染的防控情况进行通报和全面部署。
22日晚，冰城开始恢复平静，商店营业，街市正常，人们对于停水的猜测和恐慌开始平息，但忍不住抱怨：早在11月18日，吉林方面已分别将此次爆炸可能对松花江水质产生污染的信息通报了黑龙江，为何哈市整整4天后才做出停水决定？既然官方早知道水污染状况，又为何直到23日才想到用活性炭粉末吸附污染带？
媒体开始向公众发布真实信息，随时告知广大公众事态的发展。
2005.11.23
23日哈尔滨发布第3次公告，与前两次公告不同的是，全城停水开始时间延迟到23日零时，但停水持续时间由前两次公告的4天变成了未知数。
中石油对所属企业对松花江水体造成污染，给沿江市县群众生产生活带来的不便，给黑龙江省委省政府工作带来的影响深表歉意
23日，黑龙江省政府和哈尔滨市政府联合召开新闻发布会，通报松花江水污染情况；
中共黑龙江省委书记宋法棠来到哈尔滨市部分企业和居民家中调研走访；
黑龙江省卫生厅发布《关于应对突发化学污染（苯中毒）医疗救治工作方案》，成立了省、市两级苯中毒医疗专家指导组，对临床病例的会诊和治疗方案进行指导。
国家环保总局首次向媒体通报，受吉林石化爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件，吉林、黑龙江省人民政府启动了突发环境事件应急预案，采取措施确保群众饮水安全。
哈尔滨市民心态开始平和,谣言平息, 积极备战度过危机；
下游其他城市得知实情开始提前做好充分的准备, 应对危机。
媒体继续及时向公众发布真实信息。
表4  吉林石化爆炸及水污染危机的恢复阶段
时间点
标志性事件
主要利益主体在危机管理中的行为
中石油或吉化
政府及领导者
公众
媒体
2005.11.24－27
24日开始,中央各部委开始介入危机管理。
11月27日晚18时，停水四天的哈尔滨恢复供水。
24日下午水利部工作组在松花江哈尔滨段现场勘查后,经过请示国家防汛抗旱指挥部,并协调松花江防汛总指挥部、国家电网公司,同时加大丰满水库放流量；
制定并组织实施《关于恢复哈尔滨市政供水的实施方案》
吉林省副省长,吉林市委书记向哈尔滨人民表达歉意；
26日温家宝总理飞抵哈尔滨指导工作；
黑龙江省省长张左己在市民家中喝下了供水后的第一口水。
公众心态稳定
媒体继续及时向公众发布真实信息。
2005.11.22－27
11月22日，中国将松花江污染事件的有关情况正式向俄罗斯方面通报。此后中国每天都即时向俄方通报水质情况和监测结果。
12月29日，俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区政府宣布，松花江污染带尾部残余当天已全部移出哈巴罗夫斯克市区阿穆尔河（黑龙江）水域。哈巴罗夫斯克边区政府紧急状态委员会决定自即日起解除紧急状态。
俄罗斯国会议员提出因环境污染应向中国提出赔偿；
11月26日，中国外交部部长李肇星约见俄罗斯驻华大使拉佐夫，代表中国政府对此次污染事件给俄罗斯人民可能带来的损害表示歉意。
12月4日温家宝总理就松花江水污染致信俄罗斯总理弗拉德科夫，表示中方会以负责任态度处理水污染问题。
12月5日，中国政府向俄方无偿提供150吨活性炭和一批用于水质快速检测苯类污染物的色谱仪。为使色谱仪能尽快得到应用，中方派专家组来俄罗斯对设备进行调试，并对俄方技术人员进行培训。
12月7日，由国家环保总局、水利部、外交部和黑龙江省代表组成的松花江水污染问题联合工作组7日启程赴俄罗斯展开工作，其主要任务是向俄方通报水污染情况，介绍中方已经并将继续采取的减少污染的措施，表达愿同俄方共同努力，尽快消除灾害后果的意愿。
12月12日，为了保证俄罗斯沿江城市的取水安全，应俄罗斯要求，经我国政府批准，黑龙江省将在抚远水道入口处实施临时筑坝堵污工程，阻止污染水团流入乌苏里江。
12月20日，俄罗斯与中国军人在市区南方60公里运河抢筑水坝，以阻止污水进入哈巴罗夫斯克人口最稠密地区。
12月26日，中国向俄罗斯提供的新一批400吨用于消除松花江污染的活性炭运抵哈巴罗夫斯克市。
俄罗斯民众怀疑地方政府为了政治利益隐瞒真相，人们害怕明年春季冰块溶化后可能造成更严重污染。哈巴罗夫斯克谣言满天飞，有人谣传中国在吉林省秘密制造化学武器，甚至谣传中国军方有毒火箭燃料外泄到松花江
松花江水污染事件也成了俄远东城市哈巴罗夫斯克市的热点话题，媒体密切追踪事件的进展；俄罗斯的一些聊天网站上出现辱骂中国人以及呼吁惩处当地中国移民的声音。
2005.12
12月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅通报指出，松花江重大水污染事件发生后，国家环保总局作为国家环境保护主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足，对这起事件造成的损失负有责任。
中石油决定免去吉林石化分公司总经理、党委书记于力的职务，接受国务院工作组和吉林省事故调查组的调查；责成吉林石化分公司免去双苯厂厂长申东明、苯胺二车间主任王芳的职务，接受事故调查。
解振华辞去国家环境保护总局局长职务；
12月6日，中石油吉林石化分公司双苯厂“11·13”爆炸事故及重大水污染事件国务院调查组正式在北京成立。组长为国家安全生产监督管理总局局长李毅中，副组长由来自安监总局、监察部、国资委、环保总局、中华全国总工会、吉林省人民政府和黑龙江省人民政府的七位副部级官员组成；
2006年1月24日，国家环保总局局长周生贤在北京表示，《松花江水污染防治中长期规划》已经基本完成并将全面启动，松花江水污染防治将纳入全国的流域水污染治理的重点。规划的总体目标是优先保护城镇集中式饮用水源地，到2010年确保流域内90％以上的水源地水质要达标。
2006年2月1日，由于担心春季冰雪融化后，黑龙江地区生态资源将再次面临污染威胁，俄罗斯开始对黑龙江的生态和水质进行大规模考察，这项考察持续到10月份。在考察过程中，俄罗斯科学家对黑龙江的河床淤泥、江水、河面上的冰块以及江中的300多种鱼类资源进行取样分析化验，以便摸清来自中国的松花江污水对黑龙江所造成的污染。
从表1－表4我们可以得出关于领导者公共危机管理能力的四个基本结论：
1.在危机预警、预控阶段，领导者的预警和识别能力不足
预警阶段是造成事态失控和发生严重冲突的萌芽阶段。在这一阶段，吉林石化爆炸及水污染危机中的各利益主体大都处于沉默状态，吉林石化和吉林省、吉林市的各级政府领导都没有对接连不断的爆炸事故引起足够的警觉。危机预警阶段是政府危机管理的前提，其根本目的就是发现危机的存在，为防范危机提供依据。在这个阶段，政府危机管理的重点是加强各方面信息的搜集、整理和汇总，向人民群众宣传相关知识，增强危机意识，加强科学预防的能力。
预控阶段是指在发现危机预兆和危机信号，并进行确认后，或者在危机已经开始来临，但还没有造成巨大损失时，迅速采取措施，对可能发生的危机事件进行预先的控制和防范。预控和预防的目的是为了尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免危机扩大和升级，避免危机造成大规模的人员伤亡和财产损失。在危机预控阶段，吉林石化公司发现苯泄露后立即封堵事故污染物排放口，并将厂区内事故产生的污水全部引入厂内污水处理厂进行处理，切断了污染源，但吉林石化和中石油公司都对吉林石化爆炸造成松花江水的污染情况保持了沉默，甚至误导公众。吉林市、吉林省的各级领导在初始阶段也对外否认水污染，没有及时认识到问题的严重性,根本没有意识到企业重大安全责任事故会迅速转变为重大环境污染危机和社会危机。国家环保总局作为国家环境保护主管部门，对污染事件的重视程度不够，对可能产生的严重后果估计不足，原国家环境保护总局局长解振华也因此引咎辞职。这些现象都表明我国领导干部的危机预警和识别能力急待加强。
2. 在危机预控阶段领导者的危机决策迟缓，使企业重大安全责任事故迅速演变为松花江水污染生态危机与城市公共危机
危机决策是进入紧急状态后危机管理的关键职能，对有效地处理危机起决定性的作用。危机决策的目的是为了避免和减少危机的危害，或将危机转化为机会，从可行方案中选择比较有效的方案。在吉林石化爆炸的大抢险中，吉林石化、吉林省、吉林市政府及时决策迅速启动消防应急预案，但是面对苯爆炸产生的水污染危机，各级领导却没有及时决策，11月13日吉林石化发生爆炸，到了22日，黑龙江省政府才成立处理松花江水污染事件应对处置工作领导小组，到了23日，黑龙江省才召开首次新闻发布会；国家环保总局有关负责人才第一次向媒体通报受吉林石化爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件。反映迟钝、决策滞后导致了后续危机处理工作的被动，造成了危机的蔓延、扩散，使企业重大安全责任事故迅速演变为松花江水污染生态危机与城市公共危机。
3. 领导者信息沟通和危机公关能力亟待提升
加强与公众沟通，争取公众谅解和支持是危机管理的基本原则和对策。在信息时代，谣言会对社会心理、民众情绪产生极大的干扰，影响人们的理性判断，从而制造混乱，影响社会稳定。在西方国家，通常把危机管理（Crisis Management）称之为危机沟通管理（Crisis Communication Management），原因即在此。吉林石化爆炸及水污染危机中，领导者的信息沟通和危机公关能力非常欠缺。第一，没有掌握对外报道的主动权，没有成为第一消息的发布源。对于松花江水有无污染这一关系到公众健康的问题，吉林市政府、吉林石化、哈尔滨政府各有各的说法，但都试图掩盖真相，没有向公众及时发布信息。第二，领导者没有恰当地利用媒介与公众进行传播沟通。从11月20日中午开始，“哈尔滨市近期将发生地震”的传言开始竞相传播，但过了整整24个小时，黑龙江省地震局才召开新闻发布会辟谣。哈尔滨市政府对停水原因的解释，两次公告截然相反：21日发布的公告称是对市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水，22日则认为停水与11月13日中石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故有关。政府部门前后矛盾的解释很可能会加剧公众对地震传言的误解，同时会伤害到政府的威信。而且在信息的确认上不能做到及时、准确、透明，就必然给各类传言留下生存空间。在网络化、信息化的今天, 任何试图隐瞒封锁消息的做法都是徒劳的、愚蠢的。由于危机时期社会公众心理普遍的恐慌、担心、敏感、多疑偏信和非理性，政府和领导干部所传递的信息即使差之毫厘, 都会形成截然不同的效应，给危机处理带来不同的后果；第三，吉林省、市的相关领导没有及时将相关信息通报给松花江的下游地区。吉林省在发现吉林石化爆炸可能造成松花江污染的情况下，并未做出任何的通报或处理措施。第四，领导者没有及时邀请公正、权威性机构来帮助解决危机，以确保社会公众对政府的信任。在吉林石化爆炸事件的处理中，吉林经济广播电台的“都市110”及时找到化工专家，讲解苯含毒量的专业知识，在公众情绪稳定产生了不可估量的积极作用。在随后的松花江水污染危机中，领导者并没有及时、积极地邀请公正、权威的机构或专家来帮助解决危机。第五，领导者没有及时了解公众的意见，设法使他们站到政府一边，帮助政府解决危机。11月26日，温家宝总理走访群众时，听到群众说，“我们的生活井井有条，社会秩序也很好。谢谢党和政府，把群众放在心里”，对此，温总理纠正到：“你这话要倒过来说，应该是党和政府谢谢你们，谢谢群众的理解、支持和配合。”面对危机，领导干部需要用这种倒过来说话的意识，来凝聚人心，而不是以一种高高在上，施舍于人的习惯来面对群众。
4. 领导者的资源协调配置能力相对较强，能够积极动员配置各种力量投入到救灾工作中
在吉林石化爆炸的大抢险中，吉林石化、吉林省、吉林市政府迅速启动消防应急预案，政府各部门也及时赶到现场，各种媒体、出租车司机、地处安全地带的商家、居民和企事业单位也纷纷参加救援，领导者的科学决策和资源协调配置能力得到了充分发挥。当企业重大安全责任事故演变为松花江水污染生态危机与城市公共危机后，政府领导及时发现了错误，迅速启动了应急预案，部署协调饮用水市场供应，有效保证了居民用水，防止了囤积居奇和哄抬物价等投机行为。同时，中国政府及时向俄罗斯通报了情况，积极给俄罗斯提供各种物质帮助，避免了国际纠纷，增进了与国际社会合作共同解决公共危机的理解和信任。这些都表明中国政府领导人在实践中大大提升了公共危机管理能力。
三、结论与建议
松花江水污染事件是吉林石化爆炸后一个重大的连锁危机，严重影响了哈尔滨市及沿江下游数百万居民用水，危害范围超出了吉林省、黑龙江省，扩散到了俄罗斯，其危害指数和危害性远远大于爆炸本身。在危机预警、预控阶段，领导者的预警和识别能力不足，危机决策迟缓，是企业重大安全责任事故迅速演变为松花江水污染生态危机与城市公共危机的主要原因，领导者信息沟通和危机公关能力的不足是危机迅速扩散升级的关键诱因，相对较强的资源协调配置能力，使领导者能够积极动员配置各种资源，为迅速消除公共危机起到了关键作用。
目前，我国既处在一个重要发展的“战略机遇期”，又处在社会矛盾集中爆发的“矛盾凸显期”，经济高速发展，社会经济结构剧烈变化，自然领域和社会领域的矛盾不断出现，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共危机事件是这些矛盾的集中表现。因此在这一关键时期，如何科学应对和及时、有效处置突发公共事件，是当前各级政府面临的一个紧迫的现实问题，对维护人民群众根本利益、维护改革开放、稳定发展大局都具有重要意义。领导者必须从危机预警识别、科学决策、资源协调配置、信息沟通和危机公关以及心理素质五个方面来着力提升自己的公共危机管理能力，各级干部培训院校也要加快领导干部应对各种公共危机的培训工作。
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