吴敬琏：寻租膨胀无以复加 改革需要顶顶层设计(3)

2011年12月01日 16:18
来源：《中国改革》 作者：张剑荆 斯方吾

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打破体制性障碍实现经济增长方式的转变

财新《中国改革》：和计划经济向市场经济的转轨联系在一起的，是粗放经济发展方式到集约经济发展方式的转变。转变经济增长方式的目标早在“九五”计划期间都提出来了，但是，进展很不理想，原因究竟是什么？

吴敬琏：经济增长方式转变不理想的基本原因，是因为阻碍经济增长方式转变的体制性障碍还没有消除，支持创新和创业的机制还没有建立起来。在2005年制定“十一五规划”的时候，人们就很清楚，在制约发展方式转变的体制障碍中，有四个最为突出：

一是政府保持着对土地、信贷等重要经济资源的配置权力。中共十四大在确定中国改革的目标是社会主义市场经济的时候，就给市场经济下了一个明确的定义，就是在这种经济中，市场在资源配置中起基础性作用。但是这一点我们并没有完全做好。特别是21世纪初期以来，城市化加速了，各级政府手中就掌握了一个新的重要的资源配置权力，就是土地。因为按照中国现有法律，城市土地是国有的，而农村土地又属于集体，于是，各级政府就可以用很低的价格从农村把土地拿过来。

二是以GDP的增长速度作为政绩好坏的标准，不光是组织部门用这个政绩标准来考核干部，它几乎成了全社会的共识。解决这个问题，确实比较困难。因为如果不是由公民遴选和考核领导人员，而是由上而下地选拔和考核，就必须要把考核指标弄得很简单，GDP就是一个最便捷易行的指标。显然这就牵扯到其他方面的改革，不只是经济改革能解决的问题。

因为以上两条，于是许多政府官员就会运用自己手里掌握的配置资源的权力，投入大量资源去营造“政绩”工程、“形象工程”，以便提升自己的政绩。

三是现在的财税体制，迫使各级政府都要把GDP搞上去，特别是要把物质生产部门的增长速度搞上去，否则日子很难过。从收入方面来说，生产型的增值税占税收的一半，它直接跟物质生产部门有关。从支出方面来说，存在一个很大问题，就是地方政府的收入和支出不对应，或者叫财力和事权不对应。多数经济学家认为，中国目前的主要问题是支出责任过分下移，支出责任在中国叫“事权”，在财政学上叫“支出责任”，主要的支出责任一个是义务教育，一个是社会保障，大头在县以下。收入和支出的机制使得各级政府一定要想办法把GDP搞上去，不然日子就过不下去。

四是一些生产要素的行政定价扭曲了价格信号，造成资源误配。直到现在，中国仍然保留了一些生产资料，如电力实行计划价格制度。这些产品按照计划经济下的习惯，采取低价政策，鼓励了浪费资源、破坏环境的生产方式。

政府应当做什么，不做什么？

财新《中国改革》：政府与市场的关系，一直就是中国改革面临的核心问题。在当前政府大力推动经济发展方式转型的条件下，政府究竟应当做什么，不做什么？

吴敬琏：各级政府必须下决心改变管了许多不应该管或者管不好的事情，许多应当管的事情又没有管或者没有管好的情况，进行自我革命。要做到有所为、有所不为。

那么，政府不应做什么？第一，不要直接去组织融资和操办项目。我们注意到，一个地区，一个县级市的领导班子就决定管辖区域内要发展哪些产业，要有多少个项目，可以决定由财政给投资补贴，一把手、二把手类似于一个地方大公司的董事长、总经理。它造成一个后果，就是产业同构化、同质化，因为技术创新的主体，是企业，企业一定会研究产业现状、世界趋势、市场的状况、竞争的情况，来决定投在什么地方。其实，官员并不具有获取这方面信息的能力和取得经济效益的激励。通常的办法就是按照上级的文件，比如，中央提了七个方面的战略性新兴产业，于是，到处都是太阳能、半导体发光(LED)等等。我一再提出，政府不要指定技术路线，每一种产业里面都有不同的技术路线，比如，现在很热的新能源汽车，就有好多种技术路线。往往是领导听专家说了有什么，或者是自己觉得是什么，指定一种技术路线，大量的项目就上去了。以这种方式上马的项目极可能失败。

第二，不要违法设立行政许可和市场准入，对于市场经济来说，当然应该实行的原则就叫做“非禁即入”，除非有法令明令禁止的，每一个公民都可以自由进入，但是，我们现在好像要经过批准才能进入。《行政许可法》已经规定了，只有少数机构才能设立行政许可，但是，现在行政许可比《行政许可法》建立以前不是少了，而是多了，变相的各种名称，不叫审批制了，叫核准制，其实本质没有变。不要对个别企业实行政策倾斜，破坏公正竞争的环境，不要干预司法，实行地方保护。

第三，避免直接补贴供方。有时候补贴是需要的。什么情况下需要补贴？就是对那些有外部效益，本身收益不大的项目，在这种情况下，政府是可以补贴的，但是，最好不要去直接补贴供方，也就是补贴生产方。这个问题又跟另外一个问题联系起来了，有一种流行的话叫“肥水不落外人田”，我争取了中央的补贴，或者我自己给一些补贴，直接就补给自己的企业，这使得我们有一些补贴政策的效果并不好。

财新《中国改革》：你举出的这些政府“不该做的事情”，在现实中反而被各级政府官员视作行之有效的推动经济发展的“法宝”，政府官员手中掌握着非常大的资源配置权力。海内外有不少人，试图将这种追求高增长的办法模式化。他们认为，中国能够创造如此优异成绩的原因，就是所谓经济社会政治体制具有一个强势的政府和一个具有强大控制力的国有经济，这样一种体制的最大优势是能够依靠强势政府和具有强大控制力的国有经济“集中力量办大事”，比如，北京奥运、高铁建设。

吴敬琏：从历史来看，中国改革开放以前的前30年，中国政府也一直是一个强势政府，而且由于手里掌握着“全面专政”的镇压工具，甚至比现在还要强势，国有经济的控制力也比现在要强势许多倍。可是，结果又怎么样呢？真是能够集中力量办大事，可是大事也有好事和对事，也有可能是坏事和错事。

从现实来看，用强势政府能够“集中力量办大事”解释中国经济最近30年的迅速崛起，并由此上升到这种强势对于中国最终成为一流发达国家至关重要的层面，不仅无法令人信服，而且对尽快形成市场、社会、政府的多元治理结构是有严重危害的。

从现在的情况看，靠政府的强大资源动员能力和对市场乃至生产成本的行政管制，固然提高了中国经济的增长速度，但是这种不是依靠效率提高、而是依靠大量投入资源支持的人为高速增长不可持续。从今年的情况看，巨额投资和海量贷款造成的经济和社会后果正在表现出来，比如，房地产价格泡沫，通货膨胀压力，征地纠纷等，已经使各级政府难以承受。