.net http 长轮询:治不愈的“突击花钱”尴尬了谁？

　　财政部的统计数据显示，2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿，2009年为两万亿。而今年，按照统计数据，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向。这相当于瑞士2010年的国内生产总值。年年岁岁人不同，岁岁年年“花”相似。时至年底，政府“突击花钱”成了荒诞故事，却依旧年复一年如期而至，

1荒诞的花钱招数是否也曾“绞尽脑汁”？

　　3.5万亿的巨款让旁观者心惊肉跳，也让很多当事人“压力重重”。 每个人似乎都能讲出几个发生在自己身边的、类似的小故事。一名税务局的公务员抱怨年底买发票的人太多，因为“太多工作项目集中在年底开展”；还有一位教师在网络上急切地询问：“‘突击花钱’到底应该买些什么，才能让自己感觉不太浪费资源？”

　　一个网友甚至还据此编出了打油诗：“年初预算足，年底突击花……”

　　不选最对的，只买最贵的

　　湖南商人陈荣原本是想揭露一场招标的“猫腻”。在2010年底的一场招标采购中，这位乐器行老板吃惊地发现，湖南省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中花了3000万元，买下了市价1500万元的东西。

　　尽管招标公告上的限价被戴上了“最低”的帽子，但做了十几年生意的陈荣还是一眼就看出，它们实在“高得离谱”。他印象最深刻的是一套音箱：公告规定的最低价格是1.9万元，而他原本计划报出的价格只有7000元。

　　相比于对自己竞标失败的不满，这位老板更愿意强调，在那场招标中“国家和纳税人的利益”受到了损害：按照最终的采购结果，政府为同样的产品，多花了一倍的价钱。

　　“就算按照他们说的，要花掉预算，也要看看东西本身值多少钱啊！”他说。

　　陈荣已经将湖南省三个政府部门告上了法庭，指责他们提前设定采购价格下限的行为违法；而这场关于“预算”的讨论也正愈演愈烈。

　　10月20日，长沙市天心区人民法院作出判决：因为“采购人在招标文件中规定产品单价的上下限，法律法规无禁止性规定，并无不妥”，当过越战老兵的陈荣又一次“吃惊”地发现，自己被判决败诉了。

　　这位语调愤怒的商人并不知道，在政府每年“突击花钱”的众多“败家”行为中，还有很多和他所经历的一样荒诞的故事。

　　学习购物“突击花钱”忙

　　当湖南商人陈荣的故事被媒体曝光时，媒体人王志安的一条微博也正在网络上广为传播。

　　这位中央电视台的新闻评论员写道：“年底将至，好几个大学同学来北京学习，有党校组织的，有行业内部系统组织的。一问才知道，今年的预算必须想办法花掉，否则就得退回去。”

　　损失和浪费显而易见。一位网友在新闻评论中说，在自己所居住的城市，国土局为了花完预算，以每台一万多元的价格购置了几百台电脑，结果一年过去了，机器连包装都没拆，全部堆在库房里落灰。与此同时，长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑……

　　“拉链路”遍地开花

　　在大多数时候，“突击花钱”还是一个人们心照不宣的“潜规则”，对于它的讨论也只停留在非公开场合和匿名的互联网上。

　　当然，这些讨论偶尔也会被摆上台面。广州网友“音乐虫子”突然发现，时至年底，家门口被修路搞得“灰沙飞扬，路面坑坑洼洼”，可仔细看看，整个浩大的工程只不过是“把旧砖挖出来，又运了一些新砖回来铺上”。

　　2009年，在广州市荔湾区人大代表的分组讨论会上，城管身份的市人大代表唐德麟抱怨，每年10月左右，四处都是刚铺好又挖开的“拉链路”，有的甚至连许可证都没办就开始紧急施工。

　　相似的故事在不同城市陆续发生：深圳花160万元翻修尚未验收的天桥，有专家评论说，这些荒诞故事的背后，都隐藏着“花光预算”的逻辑。

　　“年初拼命拿钱，到年底钱花不出去了，就拼命修路。”另一位广州市人大代表接过话头，“这都是我们财政预算制度不合理导致的。”

　　花钱少即是办事不力

　　受凯恩斯主义影响，政府会直接投资一些大型基建项目，用以拉动经济增长。所以如果一个部门的预算没有花完，那么当事人不是“节约有功”，而是“办事不力”。

　　2008年广东省两会上，原广州地铁老总卢光霖曾提到，地铁2号线的概算是106亿元，结算时只花88亿元，省了18亿，卢光霖却挨了上级批评，这让这位直性子的国企领导一度“心都碎了”， “我有花钱结余，你还来怪我，这是逼着我大手大脚花钱。”卢光霖说，“这是一种错误的引导：不花钱，你就是蠢材！”；同样，广州市海珠区整治一条河涌，预算没花完，将余额上交财政时，上级部门却说：“绩效不好！怎么还剩1000多万？”

2中国实施“赤字财政”，不鼓励财政盈余

　　因为荒诞的事例层出不穷，“突击花钱”早已不是什么新鲜的话题。换言之，它就像一幅存在已久的图画，每到年底，就会被人们再加上一些细碎的笔墨。

　　这种问题之所以连年发生，与中国三十多年来的“赤字财政”有关。“赤字财政”是指政府每年制定预算时，有意安排出财政赤字，令财政预算支出高于财政预算收入。

　　如果一个部门没有用完预算经费并将其结余下来，非但得不到制度上的鼓励，反倒会影响到工作成绩的评价以及下年预算经费的数量，那么该部门当然会选择在年终的时候将预算经费“突击花完”。而“财政盈余”从来不是上级部门衡量政府绩效的指标。

　　理论上说，财政收支平衡才是财政的最佳情况，在现实中就是财政收支相抵或略有节余。但是受凯恩斯主义影响，多年来来中国政府一直奉行通过财政支出拉动经济增长政策导向，在制定政府预算时都安排出赤字目标，在决算也几乎都会出现“收支平衡、略有赤字”。这种“赤字预算”是鼓励政府“花钱”，而不鼓励财政盈余的。

　　在这样的温床里，腐败的苗头也在日益滋长。一到岁末年终，宴请、庆功、表彰不断，吃喝、游玩、送礼成了“突击花钱”的重要领域；更何况，如此的“打点关系”，才能“跑部钱进”，明年拿到更多的财政支出预算，年底有更多的钱以备突击花销这赫然成了一个生机勃勃的腐败循环系统。

3今年花不完明年就被核减 所以“不花白不花”？

　　财政部相关负责人介绍，从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势：一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。

　　“走样”的制度只为光鲜的GDP？

　　在投资带动经济增长的思路下，政府大多宁可花钱也不愿意省钱花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴没有别的用处。因此，对于各政府部门，把本年度的钱在年底前突击花完，在某种意义上就成了一项“重要的任务”。

　　广州海珠区区委书记邓伟强说，这就意味着很多财政拨款既用不完，又花不到需要的地方去。

　　“如今不仅有预算编制，还有预算执行。如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制。”一位政府官员说。

　　湖北省统计局副局长叶青说，“突击花预算”是各个部门、各个单位都存在的普遍现象。“我们不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此只能在有限的时间里全部花完。”

　　在叶青看来，以前政府的财政收入不高，不会产生太大金额的结余，人们对此也没有很深刻的体会。而现在，中国财政收入正在以惊人的速度大幅增长。近几年，财政收入的增速几乎是GDP增速的两倍，今年前10个月就完成了全年财政收入的预算目标。在这样的背景下，年底“突击花钱”的数额也变得越来越令人咋舌。

　　预算套预算，花钱是“迫不得已”？

　　中国现行财政预算编制是采用增量预算法（基数加增长），以上年的收支情况为基础，根据对经济发展情况的预测，增加一定的比例。但是多年运用下来的结果是“预算套预算”，而基数本身合理与否都还存在问题，以至于不能符合实际的情况。

　　既然下一年预算的额度要由本年度收支情况决定，那么如果今年的预算资金花不完，明年的预算有可能因此被核减；而且本年度的结余也不能留作下一年使用，必须上缴财政；而钱花不完，又会被扣上“办事不利”的帽子，所以政府部门会有一种“不花白不花”的心理。

　　叶青举例说，一个单位去年预算是100万元，但是只花了80万元，节约下来的20万元不仅全部上缴，而且第二年的预算会因此被削减为80万元。

　　政府大多宁可花钱也不愿意省钱花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴没有别的用处

　　“节约不仅没好处，而且还吃亏。”叶青说，“这是最大的问题。”

　　而西方国家则大多会采用“零基预算”，既在编制预算时，不考虑以往的收支情况，而是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支是否合理。

4缺乏实质性的预算审核令财政预算存在水分

　　（1）审批时间大大落后于预算年度，留给人大审核的时间很少

　　我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会后才能获得审批，这就令审批时间大大落后于预算年度。这不仅令财政预算的执行落后于预算年度，也影响了人大对预算的审核。

　　因为审批本来就落后于预算年度，所以留给人大审核的时间其实很短。各级人代会每年只召开一次大会，全国人代会会期也只有15天左右，省级人代会会期7天左右，县级人代会会期3至4天左右。会议期间用于审议预算的时间，全国人代会1天左右，省、市级人代会只有半天左右，县级人代会审议预算的时间只能用小时来计算。如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能流于形式。

　　（2） 财政预算项目不够详细，人大也缺少专业的审查组织

　　每年的财政预算报告需要经过人大审批后才能付诸实践，但是因为上交人大的报告比较虚泛，只汇报功能和总量，没有落实到具体部门和具体项目，令人大的审查缺乏实质性。

　　同时，虽然目前各级人大都有专门的预算委员会，但是考虑到政府预算审查的专业性和复杂性，需要专家的审查人员，应该建立专门的专家委员会。

5听，突击花钱的“声音”！

　　人们曾经寄望于修改中的《预算法》。这部被财税法专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律，从2005年起便进入修改程序，但直到今天，仍然没有最后通过施行。

　　《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的。

　　修改《预算法》只为更糟？

　　有网友评论说，与其将巨额的预算结余花在这些乱七八糟的地方，倒不如用来购置校车、补偿灾民，或者干脆给所有人退税。

　　相比于普通人“赌气”式的批判，学者们更希望从根本上解决问题，《预算法》一直是他们期待的方向。不过，过去的几年里，这部备受关注的法律一直命运坎坷。

　　南开大学经济学院副教授马蔡琛说，预算法修订每年都要召开一次大型会议，第十届全国人民代表大会甚至将它列入必须审议且完成的59件法律案之一。但最终，2006年的修订稿在征求意见中因分歧太大而被搁置了下来。

　　各方的博弈是主要原因。曾经多次参与《预算法》修改讨论的天津财经大学财政学科首席教授李炜光透露，现在《预算法》的修改稿由财政部和人大同时起草。2010年，当双方把草案汇集到一起之后却发现，与1997年的版本相比，新形成的修改稿不仅没有进步，反而在一些地方退步了。

　　“这让很多专家感到痛心。”李炜光说。“《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的。”

　　叶青也强调，预算法的地位特殊，影响面太大，“预算法需要修改的内容，很多正在各地实验中”，这些都造成修改“难以下手”。

　　今年“突击花钱”的帷幕已悄然拉开

　　如今，最新的消息总算带给人们一些希望。11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过了《预算法修正案（草案）》。尽管到目前为止，专家们还没有看到草案的全貌，他们只能从新闻透露的修改原则中寻求变革的蛛丝马迹。

　　对叶青而言，最让他兴奋的，是第一条基本原则：“增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。”

　　“收入和支出都被纳入预算的范围内，各级预算向社会公开，那年终突击花钱的现象就会通过公众的监督得到遏制。”他说，“只有透明公开的预算才会真正公平。”

　　在这位统计官员看来，同样要改变的，还有预算编写方式：应当严格按照当年的情况，办多少事、花多少钱。

　　他同时提议，对于各地方、部门节约下来的预算，给予一些奖励措施，比如“一半上缴，一半留在本单位”。“最重要的是把一切都公开地放在预算平台上，这样才能避免制度‘走样’。”

　　不过，在此之前，人们首先要面临的，仍然是已经拉开帷幕的年底“突击花钱”乱象。一周前，77岁的上海老人江曾培在晨练中偶然听到一位中年人告诉身旁的朋友，自己刚从外地体检回来。

　　“上海有那么多医院，怎么还要到外地去？”对方问。

　　“下月单位还要到外地开年会。”这位中年人回答，“反正有钱，年底要想办法花掉。”

　　这位上海出版协会主席在一篇文章中记录下了这段对话。他随后评论道：“我仿佛听到了年底突击花钱的‘潮声’哗哗而来。”

6结语

　　诚然，《预算法》非常重要，该法的完善势在必行，而且不能久拖不决，但比制度本身更重要的是执行。 “年底突击花钱”荒诞剧愈演愈烈的主要原因不是制度不善，而是有法不依和监督不力--如果这两个方面的问题不解决，即使新的《预算法》出台了，“年底突击花钱”问题仍然会存在；如若这两个方面的问题解决了，即使是《预算法》不修改，“年底突击花钱”也可以得到遏制。

　　政府财政政策的目标，不能只以“花钱”为主，事实上，近年来依靠政府支出拉动经济的凯恩斯主义，已经被证明具有诸多弊端，例如通胀、高额政府债务和高税收等等。而考核预算执行情况的标准，也不能以“花光钱”为主，真实的支出情况，不能用一个机械的指标来衡量；一个科学而透明预算机制、一个对纳税人负责的政府，应该以“财政盈余”为普遍追求。