中国农村民主管理机制：形成机理与逻辑整合

作者：陈荣卓　唐鸣  时间：2011-09-05  

　　摘　要：在新的历史背景下,推进农村民主管理实践、健全农村民主管理制度,关键就是要建立并整合四个机制,即完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制、健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制、推进以保障农民权益为主要内容的农村依法治理机制和构建以完善社会自治功能为导向的农村社会组织机制,并在探索实践中围绕乡镇治理机制是农村民主管理扩展的趋向、村民自治机制是农村民主管理发展的核心、农村社会组织机制是农村民主管理提升的基础以及农村依法治理机制是农村民主管理成长的保障等四个方面不断改革创新,实现农村民主管理的制度化、规范化和程序化,促进农村民主管理质量的全面提升。

　　关键词：农村民主管理；乡镇治理；村民自治；农村社会组织；农村依法治理

　　党的十七大把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。在此基础上,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,将农村民主管理制度列入今后农村工作六项亟待完善的制度建设之一,并对农村民主管理制度进行了更加全面系统的阐述。这是从我国基本国情出发,对农村社会主义民主政治建设作出的重要部署,同时也表明在改革开放30年制度探索和经验积累的基础上,农村民主管理制度建设将更加重视民主质量的提升,以制度建设和创新推动农村民主发展不断深化成为其鲜明取向。本文认为,在新的历史背景下,推进农村民主管理实践、健全农村民主管理制度,关键就是要建立并整合农村民主管理的四个机制,即乡镇治理机制、村民自治机制、农村依法治理机制和农村社会组织机制。

　　一、农村民主管理扩展的趋向：完善与农民政治参与积极性相应的乡镇治理机制

　　若以古希腊城邦民主为标志,民主的发展距今已有2500多年的历史。其间围绕民主一词的争论一直不休,主要来自于自由主义范式与共和主义范式的分歧。建立在自然法基础上的自由主义认为,个人权利具有最高价值,成立国家的目的是为保护人民权利。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的,是保护他们的财产。”①从这个意义上讲,民主的内涵在于控制国家,切实保障公民政治、经济和社会生活各项权利。而发轫于亚里士多德的共和主义强调,人天生是政治的动物,作为政治共同体的公民,他应该积极参与城邦政治生活,促进“共同体的自由”发展。通过参与这种行动,公民实现了作为人的价值。在参与中个人责任意识和美德得以成长,民主也由此而生成。

　　早期民主理论集中在保护个人权利和利益方面,但另一个问题即人类个体和共同体的发展随即受到关注。因为在以代议民主为核心的民主发展中,作为权力来源者的公民并不直接参与政府政策的制定,从而导致形式上的权力和实际权力相异,民主政治的逻辑结构与事实结构相悖。因此,在从传统国家到现代国家的转变进程中,为解决民主的矛盾,推动民主更大发展,提供让公民更加广泛的参与公共事务制度设计以及保障他们进行有效参与的各种经济和社会条件,则成为世界民主发展的一个基本趋向。现代民主是由人民参与的治理过程,人民能否参与以及参与程度高低是衡量民主发展的重要尺度。尤其是在当代,政治参与已成为民主政治的重要内容和显著标志,体现了民主政治的精髓,也是现代社会民主制度赖以存在的基础。

　　没有民主就没有社会主义。为保障和实现真正的人民当家作主,参与管理国家事务,新中国成立后,在国家层面构建起包括人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作、政治协商会议基本制度,在基层则构建起村民自治等基本制度架构,赋予农民通过各种形式实现对乡村事务的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利,从而为农民提供了政治参与的机会。但长期以来,农村民主管理实践似乎只是农民自己的“游戏”,基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等现行民主政治制度在一定程度上是脱节的,它并没有实现彭真委员长当年所主张的基层民主逐级递升与向上推进的价值,农村民主走向问题凸显。

　　民主总是跟随着利益走。正如有学者指出,税费改革后,乡镇与农民间联结的纽带由原有的管制转向公共服务,资源分配尤其是公共物品的提供成为二者联结点。当农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇,民主也需要由村庄扩展到乡镇②。这种认识最终体现在中共十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于乡镇改革的论述上。乡镇改革的目标是“2012年基本完成乡镇机构改革任务,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制,实行政务公开,依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权”。其中,“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”,是党的历次中央全会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念,并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来,这充分体现了党的十七大关于“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分,必须随着经济社会发展而不断深化,与人民政治参与积极性不断提高相适应”的精神。它预示着扩大和保障农民参与成为乡镇改革的一个基本取向,同时也意味着农村民主管理不仅要由村庄扩展到乡镇,而且还要融入更多的农民参与、更多的民主因素,从而实现在党的领导下充分发挥政府、社会组织、公民等多方面的积极性,最广泛地动员农民群众依法管理乡镇事务。

　　二、农村民主管理发展的核心：健全以村党组织领导的充满活力的村民自治机制

　　中国自1949以后的现代国家建设是十分不平衡的,民族—国家的建构要远远快于民主—国家的建构,随着民族—国家的建设,没有能够及时地建构一整套民主制度,以保持政治体系持续不断地运转①。农村政治发展中出现的诸多问题,都与农村民主管理的发育不足和建构滞后密切相关。对于当前建构相对均衡的民族—国家与民主—国家的中国而言,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,扩大基层民主是现代国家建构的核心之一。农村民主管理制度的建立与发展,则是现代国家在乡村社会的建构的历史逻辑的延伸和现实发展的需要。正如邓小平同志所言,“我们的改革最重大的有两条,一条是政治上发展民主,一条是经济上进行改革”②。“过去一个相当长的时间内,离开民主讲集中,民主太少。所以我们要切实保护工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理、民主监督。”③

　　以村民自治为主要载体的农村基层民主建设,是中国特定的政治社会历史条件下的产物。1980年在广西宜山、罗城两地农民自发组建自我管理组织———村民委员会,拉开了村民自治的序幕。1987年全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》,村民自治正式成为国家法律确定的基层民主制度。2007年党的十七大则第一次在党代会报告中将基层群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。从第一个村委会诞生的历史过程来看,村民自治作为一种以现代社会的自由、民主理念为指导的政治实践活动,萌生于极具传统性的乡村社会内部,具有社会自发和自我组织的特点,是人民群众为应对人民公社体制解体后乡村社会出现的基层组织瘫痪、社会管理无序、治安状况恶化、公益事业无人办理等混乱局面而进行的以自我管理、自我教育和自我服务为主要特征的实践创新。

　　村民自治从社会自发上升为国家制度,并在实践中日益成长和规范是得益于作为执政党的中国共产党的引导和推动。历经数十年的探索和实践,村民自治从零星的试点起步,发展成为中国农村的政治基本制度;从民主选举出发,形成“三个自我”、“四个民主”的制度体系;从单一的选举模式演变为不同创新的民主形式,如强化选举民主程度的“海选”、解决党支部和村委会关系的“两票制”、完善村务管理的“两会制”、加强村民参与和监督的村务公开制度、民主监事会制度等。截至目前,除极少地区以外,全国绝大多数农村都开展了六次以上的村委会民主选举活动,绝大多数农村建立了村民会议或者村民代表会议制度,成立了保障民主监督的村务公开监督小组和村民理财小组,通过公开栏、村民会议、村民代表会议等多种形式,参与村级事务,农民的民主意识、法制意识、公民意识、议事能力得到了锻炼和提高。村民自治这一具有鲜明中国特色的民主制度和基层民主实践,日益显示出巨大的政治优势和作用,逐渐成为农村民主管理发展的核心。

　　20世纪中后期,民间社会组织在全球范围内广泛兴起,一场结社革命席卷全球,从美洲到欧洲,从亚洲到非洲、拉丁美洲,各种社会组织迅速成长。“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么,可以说,那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”①国际经验表明,随着经济社会的发展,社会组织作为政府和市场之间的“第三部门”,在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用,尤其是在教育、科学、医疗卫生、社会服务、文化娱乐等方面,以其特有的社会公益性弥补了政府和市场的不足或缺陷,满足了人们不同层次、不同方面的需求,并与政府、企业一起分别在政治、经济、公共领域扮演着举足轻重的角色,三者之间的相互补充使得人类社会得以稳定与发展②。

　　这一时期,在政府和民间推动下,我国农村部分地区专业合作社、行业协会等社会组织也逐渐成长起来。根据相关统计,目前我国农村各类社会组织约有200万个,包括经济合作组织、公益性组织和互助组织等,如各类专业经济协会、老年协会、庙会、灯会、用水者协会以及环境保护协会等,构成了农村社会中一种重要力量。农村社会组织既是加强和完善农村社会管理的重要内容,又是农民参与社会管理、提供公益服务的重要组织载体。其在募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员、直接面向个人或群体帮助他们解决具体问题与困难等方面的优势,使社会组织在市场不愿做、政府力不从心的地方公共物品提供和公益服务领域发挥拾遗补缺的重要作用。

　　另一方面,各种社会组织在中国农村的大量出现,对地方治理而言也是一个重大发展。它改变了地方治理结构,原有的那种单一政府治理模式转为政府与社会组织伙伴式治理模式。它们与地方政府形成互利合作的关系,农村社会组织为官员提供资金、组织资源以及合法性,这对政府有效治理是必要的。同时,它们还为地方政府在经济规制与合作、公共物品与公益服务传输以及上述政策实施提供独立的帮助③。

　　但在中国广大农村地区,农村社会组织的普遍缺位导致农村民主管理依然面临深刻的困境。从目前农村基层民主发展面临的问题来看,主要表现在:首先,农民组织程度较低,在村庄公共建设中缺乏社会动员能力,一事一议难以进行;其次,农村社会利益缺乏有效的组织整合和表达机制,群众利益难以得到合理表达;再次,国家的强农、惠农政策,缺乏农村社会组织的适当衔接,难以落实到农户中;最后,分散的农民个体往往缺乏合作习惯和公共精神,还不习惯在组织中按照一定规则开会、面对公众说话以及辩论等,使得农村基层民主管理制度的深化缺乏民主的社会基础④。正如徐勇教授所指出,“如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源,则不利于村民自治的成长”⑤。培育和完善各种农村社会自治组织,不仅能够为村民自治的成长提供必要的社会条件,有益于弥补村民委员会等原有村民自治组织的不足,更好地满足乡村社会多元化的内生需求,而且也有助于农民群众组织化参与机制的建立,促进农村民主管理的规范运作和良性发展。

　　因此,随着农村社会组织的发育和民主管理实践的发展,构建以完善社会自治功能为导向的农村社会组织机制不仅是优化乡村社会治理的一个重要方面,而且将成为今后农村民主管理提升的基础。对此,党的十七大把社会组织摆到了十分突出的位置,首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面和系统的论述,提出发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能;鼓励社会主体积极参与社会公益事业;重视社会组织建设和管理,形成健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。再进一步,中共十七届三中全会在发展农村社会组织问题上,则更是明确将其性质界定为农村服务性、公益性和互助性组织,其基本功能在于完善社会自治能力。农村社会组织将更多与农村基层的民主管理制度建设相关,是与农村社会公共权力运作相对的社会自治能力建设的主要载体。这一定位充分体现了中央对农村改革发展新阶段基层民主建设面临的困境的深刻认识。

　　四、农村民主管理成长的保障：推进以保障农民权益为重点的农村依法治理机制

　　1949年建国以来,从计划经济到市场经济,从主要依靠政策治国到依法治国,从建立城乡二元体制到统筹城乡发展等等,为农民权益的保障和实现创造了条件。特别是自1980年代开始,“联产承包责任制开启了我国从传统社会向现代社会转型的按纽”①,乡村的经济体制和经济社会状况发生了重大变化,先后一系列农村重大改革事实上都是以围绕农民权益问题展开,归根结底是重新确立和保障广大农民群众的合法权益。如“家庭承包责任制”通过调整农村的土地关系,赋予农民土地使用权、受益权及经营自主权;“村民自治”赋予农民群众民主选举及村务自治权;“户籍制度改革”确认农民群众自主择业、自由迁徙等公民权。这些改革对国家、集体与农民以及城乡居民之间的关系进行了重大的调整,在相当程度上改善了农民群众的社会政治地位,也改变了整个国家的社会政治结构和面貌,促进了农民及整个国家的社会、经济和政治发展。

　　但就在同一时期,即80年代中期以后,由于国家经济改革重心开始向城市转移,农民的经济地位却是随着城乡差距的扩大化而持续下降,进而导致了农民的社会地位、政治地位的降低。因为市场经济的发展必然带来社会分化。参与市场经济的主体在资源占有和配置过程中的地位、起点有所不同,甚至有相当的差别,经常出现损害个人权益的现象。特别是身处急剧的社会转型和变革之中,农民依然是一个弱势群体,农民权益问题日益突出。在政治权利方面,农民虽享有村民自治权,但现实中民主选举中的违法和侵权事件时有发生,在民主决策中存在着用间接民主代替直接民主的倾向,在民主管理中存在着不同程度的形式主义,在民主监督中存在薄弱环节等等。与此同时,与村民自治相配套的执法监督和司法救济制度没有确立,围绕乡村选举中的贿选、选民资格确定、村民会议召开、村民自治章程法律效力等均发生许多争议,产生许多问题,迄今仍缺乏有效的法律保障与救济机制。而农民在政治上处于弱势地位,又必然导致其在经济、社会权益保护上的弱势地位。随着现代化的深入,农民法定权利缺失、权益被侵害已是相当严重,成为一个制约中国现代化进程的政治社会问题。

　　现代国家的一个基本特征是全体国民享有平等的权利,国家是为保护和发展全体国民的权益而存在的,维护国民利益是政府不可推卸的政治责任。现代国家的建构则要通过制度变革和统一的法律体系推进国家一体化。国家作为一种将社会冲突限制在一定秩序内或使社会得以合作共处的政治共同体,通常要使用法律规范人的行为,对社会成员进行法律整合,形成一体化的国家权威和法律秩序。在国家对社会的制度性整合中,法律整合是核心要素②。现代国家的法律以人民主权和公民权利的理想原则为基础,以权利和义务对等为基本原则,它不可能将传统的乡土社会置于现代法治体系之外,而必须“要以一套理性建构的理想化标准来把民众的生活统一‘拉入’到国家建设的整体进程中”①。这一基本框架为农民维护权益提供了基本的制度可能,农民维护权益的活动又进一步促使了现代国家的建构,以更好地维护农民权益。正视中国农民权益问题,就是正视中国发展进程中的核心问题。这里既有积重难返的历史原因,也有现实制度安排与政策实践的偏颇或者不平等取向的影响。因此,如何进一步深化改革,赋予农民平等的公民权,建立和完善以保障农民权益为主要内容的农村依法治理机制,仍然是当前以及今后一段时间改革的核心和重点。从实践来看,农民权益问题也受到政府和社会的高度关注和重视,近些年来政府采取减免农业税、粮食直补以及投资兴办农村公共事业等一系列“少取、多予”的“惠民、助农”政策,加大了对农民、农业和农村的财政支持力度。但从保护农民权益的角度看,这些措施更多地是集中在农民的“利益”方面。从根本上说,法定的权利是合法的利益的保障,在保护农民利益的同时必须赋予和保障农民的合法权利,而这就需要通过完善相关的法律制度或者制定新的法律制度来加以解决。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”②。正是基于这种认识,党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,要加强农村法制宣传教育,搞好法律服务,提高农民法律意识,推进农村依法治理。从“维利”向“维权”的转变表明党和政府保护农民权益工作重心的转变,标志着我们党和国家农村工作进入了一个新的历史阶段。这不仅是构建公平正义和谐社会的本质要求,同时也是推进农村民主管理健康发展的保障。

　　总之,在建立和整合农村民主管理四个机制中,要以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一作为基本指导思想,以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为基本线索,推进农村民主管理的制度化、规范化和程序化,使农村民主管理向着民主管理组织更加健全、民主管理活动更加规范、民主管理范围更加扩大、民主管理程序更加完善、民主管理保障更加有力、民主管理成效更加明显的方向前进,促进农村民主管理质量的全面提升。

来源:《社会科学》2