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城市社区自治的困境、实践、方向和对策 文/郭卫建

城市社区自治的困境、实践、方向和对策

文/郭卫建 原载于《现代物业·新业主》杂志2007年第9期总第63期

一、社区、居民、业主

（一）城市社区的产生和变化

从1949年新中国成立到1995年左右40多年时间中，大部分国营企业和集体企业为本单位职工修建和提供住房，形成了众多的单位大院；城市政府房管部门将国有和集体所有的住房分给城市居民居住，形成了不同单位职工家属居住的“大杂院”。城市社区由此形成。居民只是各自从政府或单位取得一定时间的住房使用权，居民之间没有住房财产联系的纽带。

从1995年左右到现在10多年的时间中，由个人购买商品房，形成了新型的社区。

（二）居民的演化、居民与业主的关系

住在现在社区的居民，可以分为几种情况： 

居民是住房所有者，本身是业主；

居民是承租或借用别的业主的住房，只是在一定时间内的房屋使用者；

居民是所在社区范围内的工业或商业单位的职工； 

业主，狭义的理解，是购买了商品房，拥有社区中房屋的所有权人，是产权证列名者；

业主，广义的理解，可以是房屋所有权人及其家人；夫或妻，父母或儿女都应理解为业主。

现在新建城市住宅社区，里面的每一寸土地的使用权、每一间房屋都是业主购买所得的私有或共有财产。对本身不是业主的房屋使用人，房产所有权人让渡给他的只是一定时期的使用权（或居住权），其他所有权利仍属业主。所有权（或房产权）是完整物权，使用权（或居住权）是派生物权。

可以认为，现代社区中居民的概念包含了业主及房屋使用者。并且大部分居民本身就是业主（广义）。对房屋使用者，业主的权利可以以合约形式让渡给房屋使用者，如果这种让渡是明确的、合规合法、包含了决策房屋专有部分以外的共有部分共有和共同管理的权利，社区中的房屋使用者，将与业主一样，可对房屋专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。这时，一个社区中业主委员会和居民委员会的载体，趋于完全一致，即为：业主或得到业主明确合法授权的房屋使用者。

二、目前社区自治的困境

社区自治分两个层面：业主自治和居民自治。虽然两个层面自治的载体趋于一致，但在我国的绝大部分社区中，两种层面的自治是并行的。 

（一）业主自治的困境

业主委员会成立难。全国的众多社区中，成立业委会的只占小部分；

业主委员会开展工作难。已成立业委会的小区，许多业委会工作开展不起来，有部分业委会因为自身不正，得不到业主信任或支持；

监督和罢免业委会委员难；

开“业主大会”难，“业主大会”虽为决策机构，但因其是一个虚拟的组织，所以开“业主大会”难，做出决策难；

业主委员会换届难。成立了业委会，能开展工作，又能顺利完成换届的，基本上是凤毛麟角。

（二）居民自治的困惑

按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但现在的实际情况是，在大部分社区，身为法定的群众性自治组织的居委会，是政府的末梢，是政府在社区的“准行政组织”，其功能主要是完成各级政府分派的任务。

（三）社区自治危机

已有相当一部分社区，出现了业主与物业公司、业主与开发商的矛盾。已经有许多社区，最基本的物业服务不能实现，业主最基本生活服务得不到保障。有些社区中，业主分裂,业主之间的矛盾和纷争升级，更使社区混乱的局面趋于复杂。最近，媒体上时有物业纠纷以及各种暴力伤害业主的事件报道。 

社区中这种矛盾的不断积累，如不能及时、有效、从根本上解决，将成为影响社会稳定的重大隐患，将阻碍我国基层民主的进程。 

三、北京市上地西里社区自治实践

上地西里是一个典型的商品房住宅小区，小区于1999年开始入住，常驻居民972户。

2000年：由街道办组建了第一届社区居委会，居委会主任和主要成员为街道办派遣，不是社区的业主（居民）。

2003年3月：选举产生第一届业主管理委员会，委员9名。整个管委会产生过程历时一年多。2002年1月，业主自发成立业主管理委员会发起人会议。2002年8月，成立业主管理委员会筹备组。2003年1月，确定上地西里产权人代表共81名。2003年3月，首次产权人代表大会会议召开，选举出管委会。

2003年7月：由上地西里居民代表（其中大部分也是产权人代表），在完全自由民主的基础上，选举出新一届居委会。居委会共有九名成员，全部为本社区业主（广义）。其中3名是原居委会人员。6名新居委会成员中有4名为在职人员（兼职居委会委员）。9名居委会委员中，有5名是业委会委员，交叉任职居委会。这种组合及交叉兼职，当时在北京市乃至全国，可能是首例 <1>。

2004年11月：上地西里第一届业主委员会成立。业委会由9名委员组成。

在业主自治制度构架上，引入了业主大会设常设机构“业主代表大会”，下设执行机构业主委员会和业主监事会。第一届业主代表大会，有27名代表。代表为全社区选举产生。代表大会设主召集人1名、协助召集人2名。业主代表大会成为业主大会的常设机构，有负责人。秘书、办公地点、联系电话与业委会共享。社区业主自治从以一个业主大会虚拟组织为基础，转化成了一个以“业主代表大会”实体组织为基础。

在业主自治决策上，由《上地西里业主公约》授权业主代表大会，可以对业主大会决定、决议事项之外的事项，进行决策。

2006年7月：上地西里居民委员会换届改选。由居民代表选举产生新一届居委会。居委会有7名委员。大部分第一届业主代表大会的代表也是居民代表。居委会成员全为社区业主（广义）。居委会委员与业委会委员没有再交叉任职。 

2007年8月：上地西里第二届业主自治机构换届成立。业主自治机构由39名业主代表、5名业主委员会委员、3名业主监事会监事组成。业主代表由分区的业主选举产生。许多居民代表成为第二届业主代表大会代表。居委会大部分成员为业主代表。业主代表大会设主召集人1名，协助召集人5名。上地西里新的《业主公约》和《业主议事规则》也提前与物权法对接 <2>。 

上地西里社区自治，不论是从业委会业主自治的层面，还是从居委会居民自治的层面，都是比较成功的。这主要表现在如下方面：

绝大多数业主满意社区的物业服务。

社区生活环境、治安情况良好。在过去的4年中，没有发生业主之间、业主和物业公司之间的冲突。

构建了一套行之有效的社区自治制度，即业主代表大会制度。社区自治有可持续性。

社区业委会与居委会关系融洽，相互配合，相互支持，在最大程度上为业主和居民提供了方便和服务。值得一提的是，正是有了社区居委会和业委会通力配合，才使难度很大的业主自治机构成立和换届得以顺利实现。 

笔者认为，上地西里社区自治取得成效的关键因素有两点：

2003年7月的上地西里居民委员会完全民主选举。实现了所有居委会成员全部为社区的业主（广义）。居委会和业委会交叉任职，实现了社区居委会和业委会的融合。

2004年11月的业主委员会选举，构建了以“业主代表大会”为基础、三权分立、有较好的操作性、有较好的效率、又不失公平的业主自治制度。 

四、城市社区自治的方向和对策

（一）方向

从长远和根本上说，对于居委会，要正本清源，按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，使居委会真正成为居民的自治组织，即由居民选举居委会，由居民分摊费用支撑居委会日常运作。居委会为居民解决和提供日常生活便利。

实际上，如前面所述的，承载居委会和业委会的载体趋于一致，居委会和业委会完全可以合并成为一个社区自治组织。

居委会工作中属于政府职能的部分，应纳入政府的体系中。由政府向社区派出基层机构，派出机构的人员为公务员，由政府任命，费用由国家财政负担。

基于目前我国的实际国情，在相当长的一段时间内，可以继续沿用居委会组织目前的属性和功能，但要从居民代表大会和业主代表大会的构架上，强化居委会与业主、居民的联系，强化居委会与业委会的相互合作与支持。

（二）城市社区自治的对策

基于我国社区一些实际情况：

大部分社区规模较大，都在千户上下；

社区业主的民主意识，参与共公事务的自觉性，还需要相当长时间的引导和培养；

社区物业服务需要做决定的大事小事很多。

笔者提出如下对策：

1、贯彻《物权法》，体现社区重大事务由业主共同决定的本质，即：

（物权法第七十六条）下列事项由业主共同决定：

（一）制定和修改业主大会议事规则；

（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；

（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；

（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；

（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；

（六）改建、重建建筑物及其附属设施；

（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。

2、实体的、有负责人的社区业主代表大会制度为社区自治核心。社区业主委员会为业主代表大会的执行机构。从法律法规上要给予业主代表大会明确地位。除物权法规定的事项及按社区《业主公约》要求需要由业主共同决定的事项外，其余事项授权业主代表大会做出决策。

3、居委会委员和居委会党组织成员要全部产生于本社区业主（广义）。要加强社区居委会和居委会党组织在业主代表大会中的作用。居委会委员和党组织成员应积极争取成为业主代表。在制度设计时，可以考虑在居委会成员自愿的前提下，所有成员可自动成为业主代表大会代表。居委会成员通过自身为业主代表的合法身份，引导和影响社区业主代表大会的决策。要鼓励有条件的业委会和居委会的成员相互交叉任职。 在目前居民代表和业主代表还不能完全重合的情况下，社区的居民代表大会可以在业主代表大会的基础上扩充产生，设相应负责人，成为社区居民自治的核心。

4、政府应成立一个综合部门对口社区自治。该综合部门应超脱于政府的建设单位管理部门和物业服务管理部门。摆脱目前建设部门对社区管理上既当运动员又当裁判员的局面。对于一些自治条件较差的社区，政府应加大引导和支持力度。 

5、政府有关部门要推动和支持成立社区自治的横向组织。一个小区要有自己的业主组织，对于一个地区的小区，要有更广泛的、更高一层的组织。有了这样的组织，可以方便业主自治组织与各级政府间的协商，以解决一些共性的问题，可以与其他的社会组织或团体(如物业管理协会等)进行沟通，可以给不同小区的业主、业主委员会进行指导，使社区的自治活动、业主委员会的工作在正常、正确的方向上。

6、对社区业主委员会成员的工作和业主代表大会代表的工作，应有经济补偿，费用应从业主交纳的物业费中支出。业委会组成成员可少一些，专业化程度应高一些。在实行了业主代表大会自治构架后，可以考虑聘请专业的业委会工作人员（不一定是本小区的业主）。

7、对社区存在的共性问题，如物业管理用房（2003年以前建成的社区），政府有关部门应统筹考虑，出台相应的法规，给出统一解决的方案。

（作者系德国申克公司北京代表处负责人，上地西里第一、第二届业主代表大会主召集人）

参考文献：  

<1>陈丽安.关于上地西里社区居委会选举的思考.《现代物业》.2004年第4期总第22期 

<2>《上地西里业主公约》、《上地西里业主议事规则》