在危机中改革公共部门
——瑞典前首相佩尔松专访

约兰·佩尔松的经历应该能鼓励全球的领导人：如何既推行需要全社会做出牺牲的强硬的危机应对计划，又同时保住控制权。

2009年7月 • Alastair Levy and Nick Lovegrove

本文包括：

• 附文： 约兰·佩尔松简历
• 图表： 即使在国家遭遇深重经济危机的形势下，约兰·佩尔松仍让国家财政在自己的监督下保持了秩序，并对瑞典庞大的公共部门进行了改革。

世界各国政府的领导均面临着严峻的双重挑战：他们必须将控制和削减由于经济危机而疯狂上涨的预算赤字作为一项长期任务，同时又要不断提高公共部门的绩效，以满足复杂多变而日益增长的职能要求。

瑞典前首相约兰·佩尔松深谙此道，连他的政敌也无法否认他所取得的政绩。

20世纪90年代初期，瑞典经受了自大萧条以来最严重的一次经济衰退。尽管瑞典危机爆发于瑞典国内，但其原因和影响却与目前蔓延全球的金融危机很相似。在宽松的信贷条件和高杠杆的刺激下，瑞典国内的经济经历了数年的强势增长。此后，地产泡沫破灭，导致银行机构破产并部分国有化。内需急转直下，家庭储蓄率上升了13%。三年间，瑞典的公债翻番，失业率上升为原来的三倍，政府预算赤字增加了10倍，相当于 GDP 的10%以上。瑞典成为经济合作与发展组织（OECD）¹国家中预算赤字最高的国家。

1994年大选中，瑞典的社会民主党再度执政，佩尔松被任命为财政部长，并于两年后当选为首相。他明白，为了使国际借贷人对瑞典重拾信心，为经济的稳定和可持续发展铺平道路，瑞典必须大力削减预算赤字。瑞典政府花了四年的时间来平衡预算。到2006年佩尔松和社会民主党在大选中失去执政地位时，瑞典的公债已经减半，为略高于 GDP 的40%。

约兰·佩尔松最近接受了麦肯锡公司 Alastair Levy 和 Nick Lovegrove 的专访，介绍了他采取了哪些措施来重整国家财政秩序，同时改进公共部门的工作方式。

约兰·佩尔松简历

约兰·佩尔松

1949年1月20日出生于瑞典温奥克

就读于瑞典厄勒布鲁大学社会科学系

2004年获得瑞典厄勒布鲁大学医学荣誉博士学位

2004年获韩国檀国大学政治学荣誉博士学位

2006年获格鲁吉亚第比利斯州立大学政治学荣誉博士学位

• 首相（1996年～2006年）
• 财政部长（1994年～1996年）
• 教育部院校部长（1989年～1991年）
• 卡特琳娜霍尔姆市政专员（1984年～1989年）
• 议会议员（1979年～1984年和1991年～2007年）

担任瑞典最大的林业公司 Sveaskog 公司的董事长

兼职顾问和兼职讲师

在瑞典南曼兰郡经营一家小型奶牛场和林木场

《季刊》：实施成功的危机管理计划需要什么样的前提条件？

约兰·佩尔松：选民必须理解确实需要采取激进的措施。危机管理计划会损害某些利益，如果要取得成功，需要得到选民的授权。未得到这一授权的执政党难以领导危机管理计划的实施。而对于反对党而言，只要能够充分认识形势的严峻性，这就是一个良好的机会。社会民主党之所以在1994年的大选中获胜，就是因为我们承诺执行最强硬的管理计划，最大程度地削减预算和增加税收。

《季刊》：对于想要推行激进体制改革但又未获选民支持的现任领导，您有什么建议？

约兰·佩尔松：那他们必须充分认识到，这种做法是拿自己的政治生涯孤注一掷；他们必须做好召开新选举会议的准备，如果不能得到自己的议会团体的支持，他们还得做好辞职的准备。对于强硬的危机管理计划，反对力量非常强大，因为公共部门中几乎每一个领域都有自己的既得利益。所以，决心有所动摇的任何迹象都将使管理计划失败。

约兰·佩尔松：首先，掌握控制权至关重要。必须明白自己要对整个过程负责，并做好丢乌纱帽的准备。第二，必须细心制定整合方案，合理分担责任。公共部门精简将损害社会上大多数弱势群体的利益，因此，状况较好的阶层需要做出应有贡献，例如，缴纳较高的税额。如果公众感到强硬政策不公平，这些政策就会很快失去公众支持，而议会也不会有政治意愿做出艰难决策。第三，必须将整合方案制定成全面的计划；处在像我们所处的这样的深重危机中，临时制定的“大杂烩”一般的措施取得成功的几率很低。此外，通过全面提出完整的措施，能够使所有利益团体明白，他们并非是唯一一家被要求牺牲自身利益的团体。整合方案还必须先难后易。从最棘手处着手，可以表明你的决心，并增加获得初期成效的可能性。这有助于获取民众的持续支持，而这样的支持对于计划的继续实施至关重要。

透明度是第四项教益。在任何时候都不能淡化计划措施所造成的影响。相反，应该不断提醒公众这些措施会造成伤害。获得议会对方案的支持是一回事；在实施阶段落实措施，影响到普通民众日常生活时，要保持控制权又是另一回事。在与金融市场打交道时，您还必须完全诚实，阐明哪些是假设，哪些又是计算结果。不要在做账上耍什么花招，要确保账目的真实性。只有这样，才能够重建信心；也只有这样，才能保证方案在法律上站得住脚。实际上，你应该始终采用保守的估计。例如，如果你估计经济增长率为1.5%，而最终实现了2.5%，那么，你就在很大程度上解决了可信性方面的问题。

《季刊》：选民的耐心是有限的。在他们失去耐心之前，您有多少时间？

约兰·佩尔松：两年时间。如果两年后你还不能掌控时局，您将失去动力，并很快面临第二次选举，你就会被人淘汰出局。我们在1998年的大选中当选，以政绩赢得了政治支持，于2002年再度当选，此时经济已经复苏，而我们牢牢掌控了公共财政。

《季刊》：公共部门的服务在危机时比以往时期更为重要，而此时削减国家预算会给公共部门带来压力。您是如何解决这个问题的？

约兰·佩尔松：长远来看，恢复公共财政体系的健康运作是政府得以存在的前提，而要达此目的，不做出牺牲是不可能的。在我们的方案中，增税占了1/3的内容，削减开支占2/3，后者包括对中央和地方政府的运营预算的削减，以及对福利转移支付的法定水平的降低。我们降低养老金、病休补助和失业救济，这损害了家庭财力本来就有限的人群的利益。在理想情况下，并不应该是这样，因为较低的福利补助降低了内需和税收，因而会对经济增长和就业产生负面影响，对预算的净效应也较小。但我们别无选择。高利率使我们必须重新获得全球投资者的信任，而他们认为，瑞典慷慨的福利模式正是危机的根源。事实上，直到我们降低失业救济，并与工会产生公开冲突时，市场利率才开始下降。

《季刊》：常言道，危机是改革的良机。您是否利用这一机会改善了公共部门的长期绩效？

约兰·佩尔松：是的，削减政府开支成为提高效率的一种驱动力，因为政府被迫在原有的甚至更少的预算情况下完成相同的工作。

除减支外，我们推行了一系列设有各种目标的定向政策。我们的策略包括放宽对电信、邮政、铁路和其他基础设施行业的限制，以便提高生产力、改进服务质量和增加选择的自由度。它还包括允许私营提供商与公共提供商竞争，为教育系统、医疗保健、育儿和老龄人护理服务提供税收资助方面的财政支持。

第二，我们还推出了一种减税机制，允许员工与其雇主签订优惠的租赁协议，获得一台家庭计算机，通过这种方法，在不同阶层的广大民众中普及信息技术。这些年来，信息技术在瑞典的渗透速度超过其他所有国家，使得税务局等国家机构很早就能进入网络时代。实际上，今天我可以非常自信地说，信息技术提高了政府效率，并改善了政府提供服务的水平。现在，瑞典公共机构和市民之间越来越多的沟通都是在网络上进行的，许多瑞典公民通过 互联网缴纳每年的税款，大大提高了征税工作的效率。我认为，瑞典的税务局是世界上效率最高的税务局之一，而这在很大程度上归因于我们采用现代科技。我国与丹麦都拥有世界上最大的公共部门，以及世界上最高的税收，几乎占 GDP 的 50%。我们的征税工作执行得非常出色。

第三项策略是，向接受过初等教育的人群提供接受中等教育的机会，使他们有资格接受大学教育²。这是一个直截了当的体系：如果受雇员工参加成人教育计划，而雇主同意由其他失业人员来接替其职务，则参加成人教育深造的雇员将获得与失业救济金额相等的补助。雇主付出的成本不变，而国家付出的成本则限于教育本身的成本。信不信由你，1997至2002年间，劳动力队伍中有超过10%把握了这次机会，其中主要是女性，许多女性还继续接受了大学教育。当经济周期再次走向复苏时，他们成为了劳动力市场中非常优秀的资源，其中进入公共部门的也不在少数。该教育计划具有两个目的：减轻失业的阵痛，并通过提高员工的平均技能水平增强瑞典的长期竞争力。

《季刊》：为了设定效率目标和激励整个政府机构节省开支，您采取了哪些方法？

约兰·佩尔松：我们为政府各部规定了3年公共开支上限。在这个上限规定范围内，我们赋予各部和公共机构一定的自由，允许它们合理分配3年期限内每个年度的开支，只要它们能够达到各自的最终目标即可。这些开支限额是节省开支的主要驱动力。瑞典的政府体系比较分散，因此，即使我们制定了指导方针，各机构也必须自己想出如何在达到开支削减要求的同时履行服务职责。从1995年～1998年，各部委和相关机构的预算削减幅度之和达到11%。此后，我们根据私营服务部门的生产率水平引入了效率因子，公共机构必须达到这一生产率水平。这样，我们可以持续对各机构施加压力，迫使他们提高效率，并以更低的经费开支，完成等量或更多的工作。如此一来，各机构开始检查他们原来认为不可能改变的开支，例如，办公场所和租金成本。此外，它们还更加关注雇佣人员的选择以及现有成员的培养问题。

《季刊》：作为政治领袖，在试图激发公务员的改革热情并使他们与您同心同德成为改革计划的盟友方面，您有哪些经验？

约兰·佩尔松：他们以前从未遭遇过这种危机。很多人将危机视为能够完成重要工作的一次职业契机。当然，也有些人感觉削减开支是对他们的一种背叛，他们认为，处理生产率或效率的问题不是自己的职责。但总的来说，要让公务员同心协力还是比较容易，因为他们都了解所面临的危机及其危害。

《季刊》：您是否做出过很多人事变动决策，尤其是重要职务的人事变动？

约兰·佩尔松：人事变动是以循序渐进的方式进行的，而且规模不大。要罢免一个官员很容易，难的是找到一个你确定更为合适的新人选。因此，我发现，团结现有人员才是更明智的选择。毕竟，恢复国家财政秩序靠的都是这些政治家，要靠他们领导、支持、培养和激励那些具体执行的人。在这方面，有时能取得成功，有时则不会成功。

《季刊》：在中央政府中，您是否做了某种安排监测各部门和机构的进展情况，并在必要时进行干预，以确保推进改革？

约兰·佩尔松：没有，我们没有这样做。瑞典处于那样深重的危机中，我们必须尽可能迅速地采取措施，因此，在执行方案时，我们并没有关注太多实施细节。我们非常密切地监控两项指标；一项是国家财政的盈亏底线，另一项指标是瑞典的利率水平，因为金融市场对我们的方案及其进程的反应非常敏捷。如果可以从头再来，我可能会成立一个集中控制的部门，专门监控方案的实施进程，推广创意和最佳实践。

《季刊》：方案的实施进程是否对政府的工作方式及政府开发和提供服务的方式产生了重大影响？

约兰·佩尔松：效率目标对国家和地方的公共服务都具有非常积极的影响。在地方政府，以上目标能够激励公共机构积极合作，为公众提供更好的服务。我们向税务局和社会保障局等国家机构发出指示，要求他们提高效率，向私营部门看齐。作为回应，公共部门和私营部门开始相互交流，并建立起比以往更紧密的合作关系。我们没有为这些改变制定任何计划，但这些改变都是积极的。

内阁是变革的另一个例子。人们通常认为，内阁是一个紧密合作的团队，但实际上并非如此，各部部长经常为了可用资源而争得不可开交。但在危机时期就不一样，事实上，在担任内阁成员的15年中，只有在危机时期，我才感觉到自己领导的是一个真正的团队：每个成员都准备贡献自己的力量，大家团结一致、互相帮助。为什么？因为我们都清楚地了解，如果预算赤字得不到抑制，它将摧毁整个公共部门。我们还明白，要战胜危机，我们必须团结合作，因为哪怕只有一位部长向媒体透露，其职责范围涵盖了太多责任以至于有失公平，那么，整个方案实施进程很快就会崩溃。你必须认识到：内阁是内阁，议会则完全是另一回事，永远也不要将议会团体的支持当作理所当然的事情。即使各部部长之间存在微乎其微的争执，他们在议会中的支持团体都有可能否决你在会议上提出的法案。这是非常严重的事情。这种预算合并过程所需的不仅是国家预算：预算可能牵涉多达50个甚至100个后续计划，而这些计划必须全部在议会上通过。因此，如果团队成员不能保持团结，你将发现自己举步维艰。

《季刊》：为了影响那些没有圆满实现效率目标的部门，中央政府有哪些措施可以施加影响？

约兰·佩尔松：各部都有自己的底线目标，如果某个部无法完成该目标，我们将安排与该部高层管理人员进行讨论。必要时，我或者我的财政部长会直接参加与该部部长的讨论。这样，我们可以向该部建议推进工作的方式，但从不会告诉他们具体应该做什么。发出直接而具体的指示命令会破坏预算整合过程中的内部规矩，而我们有约在先，要发挥团队的力量，来达成目标。况且，直接发号施令的控制权在财政部长或首相。

事实上，在私营部门，人们都了解，建立一支具有良好运作能力的卓越团队有多重要，这同样也适用于政府机构，只是在政府机构中更难于实现。在政府机构中，要求有更高的透明度，任何一点细节信息都会进入公众的视野。此外，你对实施过程的控制权还会不断受到来自反对党或者你自己同党内的议会成员的威胁。因此，必须在部长团队中建立忠诚和团结互助的精神，否则，你将一事无成。人们常说，政治领导关乎的是愿景和思想。但除此之外，它还关乎确保透明的公共组织抵受住外界不断施加的压力，在日常工作中，日复一日、年复一年地取得富有成效的结果。

作者简介：

Alastair Levy 是麦肯锡伦敦分公司咨询顾问；Nick Lovegrove 是麦肯锡华盛顿分公司资深董事。