公共行政改革的理性思考与现实选择

       随着我国行政体制改革的不断发展,我们对行政改革的认识也在不断深化。“公共行政改革”这一理念的提出,就标志着我们在对行政改革的目标、内容和方式的认识上有了一个质的飞跃。同时,对公共行政改革的基本理念与特征,也存在许多认识上的偏差,这些思想认识上的偏差会影响到行政改革的发展。

        一 目前来看,对公共行政改革在价值目标和行为选择方面所面临的主要困境需要有更清晰的认识,对我国公共行政改革所处的历史阶段和特殊环境也需要有更明确的省察,如果及时解决好了这些新的课题,势必有助于推进我国行政改革的发展进程。

       首先,我国的行政改革面临着改革目标的冲突。以往,无论是主流行政理论者,或相当一部分行政实务者都倾向于把行政机关看作是单纯的执行机构,把效率看作是行政的出发点和优先价值。这种片面的认识在近年来国内外的理论发展中得到了一定程度的修正。经济和效率固然是公共行政的价值追求和目标之一,但并不是核心价值,更不是唯一的价值。公共行政的价值是与公民社会的基本价值相联系的。公共行政在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值,如自由、秩序、正义和公共利益的实现。公共部门的公共性带来目标的多元性,目标多元性又要求不同目标之间的选择和权衡。政府不同于私营部门,其中“最重要的一点就是,对许多公共组织来说,效率不是唯一追求的目的,此外还存在其它目标。比如在世界上许多国家中,公共组织是最后的依靠。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”一般来说,效率与公平、效率与民主、效率与程序、效率与质量之间始终有着潜在的冲突,公共部门往往要在不同的价值之间进行选择和平衡。在特定的历史阶段、特定的职能范围,必须依据具体的情况作出来对改革的目标进行合理定位。就我国行政改革的目标来看,其本身也是包含着矛盾和冲突的。一方面要求建立一个较小型的政府,其成本低,支出少。另一方面社会又追求更多更好的公共服务。改革并不仅仅是一个追求效率的方法问题,而是同时包含着价值选择的成分,这个选择是在社会公正和效率间进行的。如果不保证基本的社会公正,就必然引起社会矛盾的高度集中和迅速爆发。为此有必要着眼于防范权力的滥用而加强规制建设,这一举措可以在很大程度上减少腐败,增进社会公正。然而,强行规制有可能因为在程序上增加了环节等原因而带来一定的效率损失。

        其次,我国的行政改革面临着体制改革与管理变革的冲突。在前期的行政体制改革过程中,我们做了卓有成效的努力,进行了一系列的改革和调整,在许多方面取得了一定的成就,但同时也带来了一些新的更加复杂的问题,致使我国的行政改革在一定程度上陷入了困境。其中一个重要原因是“体制”改革与“管理”改革不相协调,静态的结构变化和动态的管理活动双方不相适应。“体制改革”属于行政改革的“硬件”部分,涉及面广,影响深远,而且制约管理改革的深度和进程;“管理改革”属于行政改革的“软件”部分,对政府自身素质具有决定性的影响。从体制改革与管理变革的关系来看,第一,在“旧的行政体制”没有被打破,“新的行政体制”还没有建立或完善起来以前,行政管理水平或行政效率就不会有明显的或巨大的提高,或者说不会像人们所期望的那样高;第二,要在短时间内使行政效率和行政管理水平不断地得到提高,或者说把现有的管理水平和管理效率提高到一个新的高度,就不能急于追求“体制”上的大规模变革。因为行政体制的频繁变动不仅不能使行政效率和行政管理水平得到明显提高,而且会影响或降低现有的水平和效率。第三,从长远观点来看,要想使行政管理水平和行政效率在一个较长的历史时期内有一个比较稳定的持续的提高,就必须对现行的行政管理体制进行大规模的变革。这样,面对现实,陷入了一个“两难选择”的矛盾局面。

       再次,我国的行政改革还面临着法治化与市场化的矛盾。传统的行政管理模式是以韦伯的理论为指导思想的,这一管理模式在近百年的官僚化实践中不断强化并出现问题,被认为行动迟缓、效率低下,刻板而无人情味。更重要的是,80年代以来,信息技术改变了社会生活和社会结构,改变了人们对管理产品的需求。这就使得简单有序、标准统一、不擅应变的官僚式公共服务不能与此相适应,因而显得越来越不受欢迎,各国的改革呼声日高。于是,行政管理开始变革:放松管制、压平层级、竞争参与、绩效管理,以及重绩效(目的)而不重手段和过程、政府工作人员扩大自由裁量权以利于灵活应变,满足顾客的多样化服务需求,等等。我国是发展中的社会主义国家,现在既面临着一般发展中国家面临的行政发展和行政改革的复杂性,又面临着原来在计划经济体制的条件下逐步形成的政府机构设置的基本框架带来的问题。在理论界,面对行政机构中长期存在的诸多弊病,有人寄希望于借助西方国家成熟的官僚制,强调依法行政、规范管理;也有人强调借鉴西方发达国家近二十年来新公共管理改革的经验,向“企业型政府”迈进。在实践当中,这两种轨迹都依稀可辨。就前者而言,我国的基本对策是按照发展社会主义市场经济的要求,建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍。改革开放以来进行的历次机构改革,在这方面取得的实绩是显著的。就后者而言,我国的基本对策应当则是根据精简、统一、效能的原则,转变政府职能,实现政企分开,调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法的监管部门,培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织,从根本上解决机构重叠、政企分开、官商不分、决策混乱的问题。在这方面,以往进行的机构改革尚未取得明显效果。

        可以说,法治化与市场化是当前我国政府公共职能实现方式的转变主要包括两方面的任务。一方面,中国是未韦伯化的国家,行政管理非常缺乏规范性,专业化的公务员队伍及相适应的管理制度都没有健全起来;另一方面,中国的行政管理在面向世界开放之初就碰上了脱离韦伯化的新浪潮,信息技术的大环境同样在对中国行政提出要求,建设市场经济的新需要使我们不能不对市场化方向作出反应。这就使中国行政改革陷入了尴尬境地。两种措施的方向具有不一致性。社会舆论会从两个不同方向提出要求,使改革不知所措,还可能使两个方向的改革都不能真正到位,起不到应有的作用,总之,“在我们还没有体验到现代化的、严格依法行政、照章办事的政府管理的时候,已经被告知这是一颗有酸味的青苹果。这就是中国行政改革的处境。”

       二 我们究竟应该如何来认识上述种种冲突与困境?我国的公共行政改革究竟应该做何选择?我国的公共行政改革究竟应该向什么方向发展?这是摆在每一个理论工作者和实际工作者面前的难题。辩证唯物主义理论为我们提供了认识事物的根本方法,就是矛盾分析法。既然矛盾是事物联系的实质内容,同时又是事物发展的动力,那么,矛盾即是事物,矛盾即是过程,矛盾即是发展。所以,分析事物、过程及其发展便是分析矛盾。矛盾分析法要求我们在认识事物时要坚持两点论与重点论相结合,既要从矛盾双方的对立与统一的关系分析问题,又要把握矛盾的不平衡性并把它贯穿于矛盾的分析之中。同时,矛盾分析法又是矛盾共性与个性、矛盾普遍性与特殊性相结合的分析方法,其精髓是具体问题具体分析。

       矛盾分析法对于人类的认识和实践有着重要意义,对于我们认识行政改革同样具有重要意义,是我们处理一切难题与困境的根本原则。行政改革所面对的矛盾与困境并不仅仅限于我们前述的内容,在这里,我们只是运用矛盾分析法从宏观上简要探讨公共行政改革在利益、价值与行为方式方面的基本选择。利益选择上以社会优先。关于国家与社会的关系,马克思主义认为,国家是社会发展到一定阶段的产物,其权力终归要交换给社会。在阶级社会中,无论是国家权力完全剥夺了社会权力,还是社会权力与国家权力之间的冲突被保持在可容忍的范围内,二者之间对立的矛盾始终都无法从根本上解决。社会主义社会为解决国家与社会的矛盾创造了最为有利的条件。从理论上说,无产阶级的国家是通过社会化逐渐走向消亡的。随着生产力的迅速发展和社会自治能力的加强,国家职能简化到可以由所有人轮流行使,导致一切官吏机构走向消亡,国家权力完全还给社会。在我国传统体制下,由于社会和历史原因,我们的社会与国家关系并没有形成经典作家所设想的那种合理关系。而是建立起以集权和计划为特征的管理体制,造成了社会权力的相对萎缩和国家权力的盲目扩张。通过反思强政府与弱社会结合模式具有的弊端,理论界提出并在一定程度上认可了“小政府、大社会”理论。

        我们认为,这一提法是针对以往“全能型政府”的弊端,意在敦促实现政府职能转变,主要是着眼于政府职能范围这一形式标准的。如果着眼于二者之间的权力关系,则现阶段应确立“强政府强社会”的发展目标;如果着眼于利益层次,则应该遵循“先社会、后政府”的价值取向,即以“社会本位”代替“政府本位”。“社会优先于政府”不仅在价值与利益层面上说明了政府与社会的关系,同时包括三层现实含义:一是在界定政府职能时,应以社会为参照物,将市场、企业与公民个人的权利范围与活动空间以外的事物界定为政府的职能;二是政府要实现由“管理”向“服务”的转变,明确其宗旨是为社会(市场、企业和公众)服务;三是既然政府为公众提供服务是其应尽的义务,如果没有能够很好地履行这一义务,就必须承担相应的责任。价值选择上以公正优先。虽然在一定历史阶段,政府在经济政策方面,可以奉行“效率优先,兼顾公平”的原则,专注于解决特定历史时期的主要矛盾。但若从整体上考察政府的活动原则,则必须始终奉行“公正优先”的原则。

       政府的行为之所以被称作公共行政,就是因为它承载着公众的期望和要求。而前述效率与公平的矛盾说明,公众的利益并不是铁板一块,也不是固定不变的东西。公众利益会体现在每一个具体的公民身上,公民个人由于其利益偏好和价值取向的不同,必然存在这样那样的分歧与冲突。在公众对公共行政的一切要求与期望中,关于公正的要求和期望是最基本的和最主要的。从政府方面来说,由政府来提供社会公正既是一种应然性的要求,也是一种现实中的必然选择。因为政府处于一切社会生活的核心,垄断着国家强制力,如果它放弃对公正的追求,就会使全社会陷入制度化的不公正。在政府的全部职能中,提供和维护社会公正是其最基本的职能。在公共行政的各个环节上,都应该提供公正、坚持公正和追求公正,始终以实现社会公正为目标,政府有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公正的政策与影响实现社会公正目标的行政管理体制。公正行政要取得成效,就不能停留在抽象的、原则的层面上积极地呼吁和倡导,而必须落实到现实的制度和行为中寻求可操作性的方法。

        我们认为,主要应从如下几方面做起:一是积极倡导社会公德,唤起社会正义感,在法律之外为公共秩序的维持提供强大动力,为法律提供内在的支持;二是在立法上公正地分配行政机关与行政相对人的权利与义务,通过公正的规则来保证公平的竞争起点;三是确保行政权的行使必须在实体和程序上都符合公正的基本要求,只有如此,该行政行为在法律上才是公正的。凡同等情况不同处理、不同情况相同处理、相异情况不差别对待都属违背实体行政公正的行为;凡不说明理由、未听取利害关系人意见、有意偏袒都属程序上的不公正。行为选择上以法治优先。法治优先的命题包含着两层含义,第一层含义体现在体制改革方面,强调建立法治化的现代宫僚制优先于市场化的原则。这主要是基于政府自身和社会发展两个方面的原因:首先,我国的行政管理尚未韦伯化,但同时与韦伯式官僚体制弊端相似的、主要是从封建官僚制中流传下来的根深蒂固的种种弊病,使我们深感发达国家行政改革的方向有很多可取之处。但是,传统官僚体制和韦伯式官僚制毕竟不同。比如,在公务员制度方面,美英等国在实践当中长期强化其规范性,以致这种规范性达到了繁琐,乃至束缚公职人员积极性的地步,因此有必要通过授权来调动其积极性。而我国并没有形成一套行之有效的人事管理制度,在人才选拔、使用等方面还缺乏严格的规范。目前公务员体系中的严重腐败现象更不可避免地使我们担忧,本来就权力没有界限、责任不能到位的行政管理自由裁量权的扩大,会使这种趋势进一步恶化。其次,我国还没有建立起成熟规范的市场经济,没有建立起一个健全和发达的公民社会。如果企业和其他社会组织自身的行为还不规范,期望它们与政府开展有效合作也是很困难的。因此,政府在自身改革的同时,还必须在培育市场、企业和社会中介组织方面发挥重要作用。

        西方政府特别强调政府经济职能的民营化和政府公共服务职能的市场化,而我国的政府职能转变,实际上还局限于政府微观经济职能的市场化,主要是政企分开,实现国有企业的市场化和民营化。总之,适合我国现实需要的行政改革目标在当前阶段主要是进行法治化行政体制的构建。在构建现代法治化行政体制的同时,也应适应世界潮流和信息社会或知识经济时代的需要,力求用新范式的某些指导思想来避免官僚制模式的弊端。法治优先的第二层含义体现在管理层面上,是针对法治的实现过程而言的。法律的生命不在于制定,而在于执行;法律的尊严不在于呐喊,而在于行动。由于现代行政管理事务的多元性、复杂性和可变性,法律规定本身并不能总揽社会生活的全部和公共行政活动本身可能产生的所有影响。因此,法律不得不授权行政机关根据具体情况斟酌权衡从而采取适当的措施;同时,法律还必须给行政机关和行政人员留有一定灵活处理的权力。随着现代政府职能范围的扩大和作用的增强,现代公共行政要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权。这说明,法治与人治相对立,它排除权力行使者的专横、武断和凭个人意志行事的方式,但另一方面,“徒法不足以自行”,法治并不排除执法人员的主动精神,法治允许并保证执法人员发挥创造性、主动性和积极性,根据自己的判断以最佳的方式达到法律的目的。

        以往,行政改革的思路一直是强调通过提高执法人员的素质来保证依法行政的实现。这本身并没有错,但只是抓住了矛盾的次要方面。邓小平同志说得好:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”这一论断为今后的公共行政改革指明了基本的发展方向:我们既要着眼于入的因素,不断加强思想政治工作,深化人事制度改革,努力建设一支高素质的专业化的国家行政管理干部队伍,以实现精简的机构、精干的人员,保证行政权高效、公正的行使;更要着眼于制度因素,通过法律对国家行政管理的各个领域和各个环节进行规范与调整,确保公共行政活动有章可循、有效运转。