暴走漫画电脑前:副县长:行走夹缝间权力分配失调

『涿州 』 [社会热点] 副县长:行走夹缝间权力分配失调
  作者：骑驴走遍天下 提交日期：2009-03-27 23:53:02 访问：1517 回复：7 楼主
副县长：行走在夹缝之间
为官治县，他们为何感慨角色尴尬？
无论是职权授予的以法律法规为边界的刚性法则，还是基层权力的内在运行逻辑，似乎都没有赋予这一角色更多发挥空间；委身基层权力矛盾相互作用力下的犄角，如何在夹缝中行走？
“郡县治，则天下安”，两万多名副县长，重责在肩。策鞭催马，如何内外兼修，让他们达到“有位有为、有责有权”的统一？
副县长：行走在夹缝之间

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作者：骑驴走遍天下 提交日期：2009-03-27 23:54:30  1#
“差序格局”下的副县长生态：权力分配失调
为什么某些地方官场潜规则屡试不爽，深刻影响着基层权力格局的相对秩序？在“差序格局”下，社会权力运行规则总有其非制度化的一面——
社会关系是一根根私人联系所编织的复杂网络，“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”。著名社会学家费孝通先生，就中国传统社会的分层结构和人际关系特质提出了“差序格局”概念。
后来，学术界将这一理论引入基层政治经济体制中，探讨非制度化因素对权力结构的影响，由此可知基层官场权力生态中，人情厚薄、情义深浅、关系远近对于弱势权力安身立命的意义。
副市长的回忆
廖南(化名)在西部一历史文化名城任副市长。回忆当年，他向记者畅谈曾经任职副县长的个中体味。
上世纪90年代，他搭上省委组织部下派高校年轻干部到基层锻炼的“顺风车”，来到某贫困县任副县长。大学里，廖南就读的是城市规划与设计专业，硕士毕业后留校任教，后调至校教务处。
刚开始，由于不熟悉基层工作，廖南象征性地分管科技、文化体育和一些垂直管理部门。随着时间的推移，廖南渐渐熟悉了当地情况，但苦恼也随之而来。
他所负责的，要么是不被重视的“冷衙门”，要么是“不需要管”的垂直管理部门，他也曾雄心壮志要在“冷衙门” 里做出点文章，最终因方案得不到县上支持而“流产”。“那时候每天都很茫然，没人信任你的能力，更没人给你展示能力的机会。”他回忆道。
在一次成功完成县委书记临时交办的任务——化解企业改制引发的小规模群体事件后，廖南的才干得到了认可。此后，他又陆续分管了安全、教育、卫生、档案、人口与计划生育、城乡统筹等。他说，虽然还是一些“弱势部门”，但毕竟涉及的社会事业的范围更广，从中能够看出一把手对其信任程度的加深，“我个人能力的发挥空间也更大了”。
“另一方面，责任也更重大了，‘安全’是个烫手山芋，涉及到社会方方面面，出一点岔子，立马‘下课’。尽管是 ‘一岗双责’(即分管这项工作，就要负责这项工作的安全)，但如果其他副县长分管的部门出了安全纰漏，我也会负连带责任。”他说。
廖南堪称县上城市规划与建设方面的专家，却从未分管过城建，“这种‘油水部门’自然还轮不到我头上。”他调侃。
权力分配的“规则”
县级政权中，政府班子的分工是个敏感话题，在一些地方也折射出“差序格局”下特有的政治现象。
“县长全面管，常务管全面”。一般而言，县长主持政府全面工作，常务副县长负责政府常务工作，如财政、人事等核心部门是必管的；交通、规划、国土等重要部门，要么进入常委的副县长分管，要么资历深、威望高、能力强，又深得一把手信任的副县长分管。
剩下的就是那些“缺钱少权”的“弱势部门”，排名最后的副县长分管这类部门的可能性较大。
“权弱责重，那滋味不好受啊！”副县长陈彬感叹，“基层的利益观导向特别明显，所以分管‘弱势部门’的副县长在当地往往说不起话。”
某些地方副县长“门前冷落车马稀”的背后，是权力分配的失调。
清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为，在基层一些地方，分工中既体现组织原则，也存在一些权力配置的潜规则。如果主要领导对权力分配不公，造成责权长期不对等，必然引起被偏废者心理失衡。
采访中也有不同看法。曾担任过县委书记的向光宜告诉记者，政府班子的分工总的来说是根据个人能力、特长、经验及多年工作经历的惯性自然形成的，确实有可能存在主要领导的好恶、亲疏和信任度，但总体必须体现平衡原则。“毕竟一碗水要端平。”他说。
与一把手的关系
“差序格局”下，还有什么关系比与处于权力核心的一把手的关系更为关键？
一把手与下属的关系，历来要受非制度因素的影响，“人伦情节”的亲疏远近原则会影响个人在一把手心中的位置。
许多采访对象也认同，副县长的作用能否充分发挥，决定权很大程度上在县委书记手上。一把手的充分授权、充分信任，让其放手大胆干，是副县长最强有力的政治后盾。
“县委书记和县长都该为副县长树立威信！”县委书记杨增江认为。他向记者描述了该县工作流程：县政府重大项目报告，涉及到相关部门的，必须由分管副县长签批后方能生效，再上报常务副县长，由县长主持召开政府常务会研究后报县委。“如果局长绕过副县长，直接把文件送到我这里，那叫不懂规矩，会受到严肃批评。”他认为，“副县长说话不管用，凡事都要一二把手亲自去过问，那还怎么工作？！”
然而，与一把手的关系是个不确定因素，要想真正做到“有位有为有责有权”，副县长只能做好功课，练好内功，尽可能展示自己的能力才干、公心廉心、人品官品。如果不幸遇上私心重的一把手，也只能见机行事、择善而从了。
“很差钱”
熟人社会中，人情是进行社会交易时用于馈赠的资源，更是如何相处的社会规范，吃吃请请在所难免。对此，副县长却有“难言之隐”。
廖南向记者描述了他的尴尬。“基层总有些吃请，说难听点，副县长连请顿饭都捉襟见肘，太穷酸！”他坦言。
一般而言，常务副县长管县政府接待办，资金充裕，担任常委的副县长手上也有少量经费以保障公务开支，惟独副县长没有使用工作经费的“签字权”。“如果遇上接待对象既无对口部门，又不符合县政府接待办标准的时候，只有拉着局长帮忙埋单。”廖南透露，这是副县长这个群体较为普遍的做法，特别过年过节，当然其中也不乏私人招待。
副县长陈彬也向记者透露，该县有个分管教育的副县长，直接叫教育局长从部门经费中划拨了几万元到政府办，以保障其工作开支；还有一个县，一局长被查出挪用专项资金20多万元，纪委调查后，才发现了一堆副县长们报销的发票。
不规范的操作必然带来负面效应，一些副县长因此更加管不住部门，形成恶性循环。
采访中一些副县长表示，由于涉及社会事务多个口，方方面面的关系都需要去沟通，一些费用的产生不能避免，县上应给予经费上的保障。
一些地方对此作了尝试。据了解，为杜绝副县长四处找部门“消化”发票，西部某县就规定，副县长拥有两万元工作经费的“签字权”。
然而，是否有必要让副县长彻底“不差钱”，恐怕还需厘清某些官场油条做官的不纯动机与浮躁心态。
作者：骑驴走遍天下 提交日期：2009-03-27 23:55:38  2#
不是“没想头”而是“有干头”
心态要放正
“一边拼命地干，一边拼命地熬”——某些副县长在抱怨中寻找各自出路，其间勾勒出许多值得玩味的官场心态。
一些副县长逐渐琢磨出一套处世哲学——揽事不揽权，做事不争功，陪同不炫耀；演好角色，拿捏分寸，把握平衡，进退有度……尽管心态疲惫，却不失为一种伺机“升级”的有效手段。
某些副县长，特别是“空降部队”，自知当地上升空间有限，为尽快摆脱角色的束缚，想方设法通过关系运作回市级部门任副局长。尽管从此“清净无为”，但责任的压力却大大减少。
某些副县长无法快速上进，只能“多年媳妇熬成婆”，苦等5年后换届一搏。还有一类副县长，自知“快到点了”，上升无望，消极混日，干工作表现出“干多没啥意思，不干不够意思，干点意思意思，全干你啥意思”的“撞钟”心态。
种种不良心态，折射出一些副县长心烦气躁的官场生态，这些消极心态不仅导致行政效率低下或行政不作为，同时造成公共资源的浪费，更不利于当地班子建设和经济社会发展大局。
北京大学电子政务研究院院长杨凤春指出，某些副县长群体的失衡心态，既存在基层政府管理体制的积弊，同时反映出官本位积习下，一些官员的利己主义思想。
“要说尴尬，每个位置的人都有自己的尴尬，如果连一个副县长都要叫苦，那些还没脱贫的老百姓呢？”副市长周波说，“有些角色手中本来就不应拥有某些权力，如果因此而抱怨不能施展拳脚，那是急于揽权、急功近利的思想在作祟。”他认为，副县长应提高政治素质、加强理论学习、锻炼工作能力，多把心思放在干事上。“没有无权，只有无能。摆正心态，是金子总要发光，在哪都能闯出名堂！”
“‘为官一任、造福一方’，当官应以老百姓的满意度为准绳，而不是去计较个人权力的得失或一时的困顿。”反腐学者辛宇指出，“关键看你做事是否出于公心。”
必然阶梯
不容否定的现实是：副县长们大多数是从局长、乡镇一把手一步一个台阶干上来的，他们是基层政治角逐中的佼佼者，在迈上这个新台阶后，也意味着踏上了新的上升阶梯。
罗强两年前从镇党委书记提拔为副县长，回忆起任职那天，他用“激动不已”来形容当时的心情。晚上，一家人高高兴兴出去杀了顿馆子。他说自己是地地道道农民的儿子，从基层一步一个脚印干上来，能有今天，拿他老父亲的话来说，“光宗耀祖了！”还在公示期，领导同事、亲朋好友就纷纷向他表示祝贺。
“这是对我多年来扎根基层踏踏实实干事的充分肯定。”罗强告诉记者，“信任与期许来自方方面面，组织的、同志的、乡亲的、父母的、妻儿的……让我始终感觉，这份事业有沉甸甸的责任。”
在副县长这个岗位上，他说，自己收获的不仅仅是级别与官位的进步，或者占领了通往更高位置的一个口岸，而在于对自身综合能力全方位的锻炼和磨砺，个人思想能力素质的全面提升。
罗强主要分管农业。凭借着多年的积累，对传统农业轻车熟路的他更将以前当镇党委书记时，对农村现实之思考和想法带进新岗位的实践中。如今，新农村建设在当地搞得风生水起，一家一户的农家小院干净整洁，村村污水集中处理，合作医疗有声有色，农民从打工仔到小老板……
“没有副县长这个平台，我不可能将这些想法实现，为老百姓做点实实在在的‘功课’。”他说，“每次当不认识的乡亲老远冲我打招呼时，就感到干起这份事业特别带劲，特别满足。”
一份耕耘一份收获。采访中许多副县长同样表示，这个位置虽有尴尬之处，但并不乏奔头。“毕竟站得更高才能看得更远，比起以前当局长，无论是眼界还是看问题的角度，都更为宏观和全面；要面对更复杂的关系、局面和千头万绪的工作，处理问题的方式方法也成熟了。”副县长田宏认为，自己在这个岗位上得到了历练，而目前这个位置也是其仕途中必然的阶梯。
现实中，一些工作能力强的副县长，三两年，或提拔，或重用，成功踏上常规晋升通道。
采访中一些副县长也表示，尴尬是一些客观现象，并非对现状不满，只是没料到在这个位置上做事会有那么大的难度，或许之前对困难预测不足，影响到履职和作用的发挥。
不做“消费型”领导
一些专家学者认为，尽管副县长话题存在争议，但不能忽视这一基层政治生活的特殊现象。“郡县治，则天下安”，自秦置郡县，县就是我国行政区划中的一个基本单元，其发展稳定，是整个社会发展稳定的基石。
“‘麻雀虽小，五脏俱全’，县级政权的建设问题一直受到高度重视。事实上，国家的大政方针最终都要靠基层政权来落实。”四川省委政研室副主任李后强教授指出。
我国有两千多个县，也就意味着有2万多名副县长，他们分工明确、各管一块，许多政治、经济、文化等社会事务的方方面面都要靠他们来指导、协调完成，发挥好这一群体的作用，关乎党风民意，关系事业兴衰，直接影响到一个地区的发展大计。
他认为，对于讲求“生活政治”的基层来说，道德修为、个人魅力、人品官品、性格人格等软实力的征服比硬权力的领导更为有效。
“不要去做‘消费型’领导。比如有些副县长总想尽可能多地支配部门的权力和资金，下面当然不买账。为什么不换个角度想想，给部门做加法而不是做减法呢？”他向记者谈起，当年挂职副县长时，他分管妇联、科技等“弱势部门”，不仅积极为部门争取省上经费，而且创新思路、亮点频出、成绩斐然，受到全国表彰。
当然，在强调主观因素的同时也应看到，要想更好地发挥好副县长群体的作用，客观条件同样重要。应该积极为副县长创造一个较为宽松的施政环境，调动起他们的积极性，树立起他们的威信，激发起他们的创造力，让他们有干劲、有冲劲、有动力、有号召力，能够充分发挥其主观能动性，干出一番事业、造福一方百姓。
因此，一些采访对象认为，应在一定范围内扩充副县长的权力，为其履职尽责提供良好的外部条件。某市市委常委、市纪委书记向光宜主张，一把手应为副县长落实“三权”——人权、事权和财权。
“人权”，即在组织部门推荐、考察干部的时候，涉及到副县长分管的部门，应赋予其提名权。目前虽然也有征求分管副县长意见这一程序，但很多时候只是走走形式；“事权”，即在涉及到副县长分管工作的，在允许其列席县委常委会之外，应给予其发言权，让其充分表达自己的想法和主张；“财权”，即在项目审批时，原则上分管副县长签批后才能生效，为其树立权威。此外，还应给予副县长一定的工作经费保障，满足其正常的公务开销，让他们不再“捉襟见肘”。
为了达到权责统一，有专家学者建议，可以探索副县长权责明晰方面的规章制度。据记者多方了解，对于政府班子具体行政权力的规定，似乎只有《国务院工作规则》及各省、自治区、直辖市根据本地实际制定的规范性文件，这些具有普遍约束力的内部规程，也仅限于内部工作程序性安排。
至于县级政府，职责权限和职位说明更加粗线条，“某些地方会有一些工作文件，对行政架构和分工进行简要说明。 ”中国人民大学公共管理学院副教授毛昭辉告诉记者。尽快加强制度建设应是破解副县长权责分离等现象的根本保障。(应采访者要求，文中涉及的副县长皆为化名)
作者：骑驴走遍天下 提交日期：2009-03-27 23:56:26  3#
都是权力惹的“祸”
权力是一种复杂微妙的政治能力与政治关系，在支配与服从、控制与制约的基层权力配置中，那些有职权弱的角色，往往空有一番呐喊——
权力虚化，管事与管权的割裂
在官场，有权没权取决于两个要素：是否掌握着“帽子”和银子。
有“帽子”，即手中捏着别人的官位，这是掣肘下面的手段；有银子，即手中掌握充裕的资金，才能财大气粗。
“管帽子有权力，管银子有底气”，话丑理端。在县级政权，能同时拥有两要素的，只有县委书记和县长，只不过后者的权力较前者式弱。至于县委常委，只要进入了核心决策层，就拥有对人对事的话语权，哪怕只有一票，但有时就会在关键时刻发挥100%的威力。
深谙官场规则者认为，在基层党政领导中，最为尴尬的角色是未进县委常委的副县长，正是因为缺少两要素。
县级政府副职领导中，有常务副县长、常委兼副县长及副县长3类，按照常见的“1正6副”的政府领导配备原则，撇开不占职数的挂职类型，党委“减副”后，3类副县长的比例通常为“1+1+4”模式，即有2名副县长党政交叉任职， 4名副县长未进入县委常委。
未进县委常委，意味着副县长不能参与全县最高决策机构，即便列席，也只能在相关议题涉及到他所分管领域的时候。对于全县重要工作部署，他只有建言权；人事任免，他无投票权；重要决策，他甚至连参与研究的机会都没有。然而，县政府是执行机构，副县长作为行政长官，县委决策的大部分事项都要由他们来落实。
管事与管权的分离，导致副县长权力虚化，产生执行决策过程中的不顺畅，由此出现了一些副县长“工作难推进，说话不管用，办事靠关系，出事‘堵枪口’”等尴尬现象。
西部某县级市副市长周波(化名)透露：“现实中，许多副县长是在靠‘称兄道弟’抓工作。下面分管的局长，关系好的支持工作，脾气大的根本不通气，直接绕过你这一级，你管不了他‘帽子’，又能奈他何？”
某县党校的王校长告诉记者，他亲眼目睹一个涉农部门的女局长在大会上，当着10多个局级正职顶撞分管农业的副县长，后来上升到人格侮辱，副县长却隐忍不发。“她仗着有‘老大’撑腰，如此跋扈，让副县长以后还怎么开展工作？！” 王校长口中的“老大”，是指县委书记。
“除了分管的部门，乡镇社区也不是省油的灯。”副县长李胜利向记者透露，一次他召集几个镇开会，一些镇党委书记推脱，让镇长代会，资历老点的干脆不来，“招呼都不打一个”。
“我影响不了他晋升，更不能给予其资金或项目上的扶持。”他抱怨，“在年终对乡镇进行测评的时候，我还不便把话说深了，否则造成嫌隙，以后更不配合。”
基层现实中，对上，副县长要面对多种权力关系——与县委书记、县长、专职副书记的关系，与县委常委们的关系，与人大、政协的关系等等。对下，副县长与部门、乡镇、社区等的关系不容忽视。每到换届时，组织要力保的是县长人选的顺利当选，对副县长能否当选往往顾不过来，选掉一个也只好自认倒霉。比如曾任副县长的张某，因工作中过于逗硬，得罪了下面一些乡镇干部，换届时被选掉了，虽然组织上认为他不错，却无能为力，最后去了县政协任副主席。
所以，在权力被虚化的情况下，协调好这些微妙关系是副县长一种政治资本，也是最为便捷有效的工作手段。
然则，熟人关系也并非金科玉律。“县上就那么小的地儿，说熟人，人人都是熟人，人人都有关系，一旦权力、利益发生分歧或冲突，熟人甚至比陌生人更让人为难。”副县长田宏感慨，“谁都不敢得罪，在这个岗位上摔打，学会了收敛、隐忍。”
基层权力与利益格局考验着副县长驾御各种关系的本领，处理好了，推动工作畅通无阻、长风破浪，稍有不慎，将陷于极大的被动。
“如果只能靠个人感情的维系来干工作，靠个人能力或强势性格这些主观因素来履职尽责，工作能够干好吗？”某市市委常委、市纪委书记向光宜对此提出质疑。事实上，一些副县长不敢大胆地行使职权，就是因为没有制度化的东西，担心一旦出现偏差被下面诟病。
中央政策研究室党建研究局副局长唐方裕指出，政治权力分配的基础是责权对等，副县长的尴尬在于责权的割裂。
“更重要的是，处于这样一种尴尬境地，会严重影响工作积极性的发挥。”副县长李胜利表示，长此以往，难免产生消极心态。
然而，即便副县长不在状态，“空空里混日子”也不太容易。他告诉记者，副县长分管的一摊工作，年初就定了目标任务，市目标督察办年底对各项指标一一考核，“压力很大，难度很高，焦虑很重！”
另有一些采访者则认为，政府副职尴尬的现象仅仅局限于基层。“上面千条线，下面一根针”，基层的工作很具体，事情杂、头绪多、任务重、人手少、难度大，基层不讲究那么多规矩，有事抓起谁都可以做，才会出现官员之间角色定位模糊、分工不明、职责混淆等问题。他们认为，特别是在经济条件不发达地区，这种尴尬会更加明显。
权力交错，职责重叠的烦恼
王岭是西部某县一名党外副县长，分管招商引资、计划投资和文化教育。他每日疲于奔命，风风火火——3项分管工作，3个直接汇报对象：招商引资由县纪委书记联系、计划投资由常务副县长分管、文化教育由县委宣传部长联系。
一个副县长对3个常委，开展工作的时间成本陡然增加；多人在平行岗位上分管一项工作，也容易产生配合上的矛盾。
减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责制，目的是充分发挥集体领导的作用。“但党政进一步交叉任职后，除了进入党委常委的副县长之外，其余副职分管的工作都有党内常委联系，分工重叠的现象十分普遍。”王岭认为，“每个人都有不同的想法和个性，处理问题有不同的思维和角度，常委与副县长之间，难免会有意见不统一的时候。”
王岭说得较为隐讳，该县专职副书记岳朝(化名)告诉记者，同一样工作，常委叫“联系”，副县长叫“分管”，提法不同却都是“管”。按规定，党委宏观，统揽全局；政府中观，执行决策，尽管理论设计上定位明晰，但在基层实际工作中，由于概念模糊及一些人为因素，常有两方互不服气互相顶牛甚至矛盾升级的情况。
“有的常委角色错位，要么越俎代庖把政府的事做完了，要么是和政府副职争权争名争谁说了算，扯皮的事不断。” 岳朝透露，有些强势的常委，“一竿子插到底”，绕过副县长直接对其分管的局长发号施令，“局长是服从副县长，还是管得住自己帽子的常委？显而易见，更看重后者”。
这样一来，“分管”副县长必然与“联系”的常委产生分歧，无谓的内耗加大了行政成本，降低了工作效率，甚至导致工作因扯皮被搁置。
采访中一些局长也认为，常委越位与政府副职独断会形成权力结构的“两张皮”，容易造成工作难推进或决策失误的不良后果，政出多门，也让下面不知该听谁的。“最终就看谁更强势，谁更有资历能力，或谁在一把手面前说得起话。通常情况下，副县长更弱势一些。”一局长坦言。
“执政和行政的关系就像舵手和机械师，问题的关键取决于常委的态度，常委不应对政府具体的行政行为干预过多，让副县长正常履职受到干扰。”岳朝说，“更要批判那种为了获取不正当私利的权力之争。”
他透露，县上搞个“亮化工程”，分管副县长和常委争得不可开交。“挂彩灯时不找我，拆迁时就找来了。”常委抱怨副县长平时不汇报，遇到麻烦才想起让他出面协调。
还有一种情况，有的常委长期从事党务工作，对经济工作不熟悉，实施分工负责制后走上了独立负责的第一线，难以迅速进入角色。“从传统体制下的配角意识到主角意识，常委分工负责制对常委的能力素质有了更高的要求。”岳朝认为，“ 外行干预内行，必然引起争执。”
许多采访对象认为，应该有一套细化的管理运行规则，“不能光靠觉悟和经验干事”。
联系王岭的县委常委、县纪委书记李平(化名)向记者谈到自己的经验：“我只管大的方面，如涉及到重大项目的资金问题，与副县长共同研究。一般不过问日常政务。”
尽管如此，二者权力的界限依然模糊，在现实操作中很难把握。正如采访中众多副县长或常委的感受，有时只能依靠维系彼此关系来推动工作。
副县长的尴尬，进一步佐证了目前基层权力的一种运行轨迹——由权力各方通过理解沟通、协调关系及彼此软实力的制衡，渐渐摸索出一套行之有效的，被各方默认的权力运行规则。
权力矛盾，夹缝中的局促空间
常言道，婆婆多了没饭吃。
在基层政权的权力谱系中，副县长的权力容量和硬度是最低的，处在多方权力矛盾相互作用力下的犄角。因此，当权力主体出现矛盾时，副县长在夹缝中处事的尴尬，是最令他们头疼的事。
古林向记者回忆起当年因修一条县道引发的不愉快的经历。按照相关规定，新修县道，路面由县交通局负责，边沟等由乡镇负责。由于所涉乡镇是联系古林的常委的老家，常委要求古林安排交通局长把边沟等一并修了。古林不敢表态，又不好拒绝，只能让乡镇直接打报告请示县长。县长没同意，常委对古林的做法很是不满，直接找到县长多次协调此事，最终发生了争执。
一个是直管的领导，一个是联系工作的常委，古林夹在其中，左右为难。
由于每个人的观点和立场、看待问题的方法、领导风格和艺术、资历和年龄的差异，难免有分歧。有的领导之间因为权力和利益分配等原因长期各唱各的调、各吹各的号，南辕北辙甚至水火不容，令下面无所适从。
某农业县县委书记杨增江(化名)透露，如果县委书记和县长有分歧，下面的人日子都难过，但最恼火的是副县长，因为他是最终安排落实具体事项的角色。“唯一的办法就是拖……”
“副县长这个位置更容易在权力矛盾中受到冲击和‘误伤’。”古林认为，用如履薄冰来形容这种处境一点不为过。无论是县委书记和县长、县长和副书记，还是县长和常委，这几对权力矛盾如果产生隔阂和分歧，副县长就如同“风箱里的老鼠——两头受气”。如果自身缺乏原则和经验，缺乏较高的领导艺术，还容易被卷入权力争斗的漩涡中，沦为牺牲品。
既要坚决服从直接领导，又要维护县委班子和政府班子团结，还要完成自己的工作任务，副县长要在这些微妙的关系中游刃有余进退自如，非常考验其政治素养、处事艺术与从政能力。
作者：骑驴走遍天下 提交日期：2009-03-27 23:57:13  4#
副县长肖像：干活累办事难批评多
他们有的是“蛰伏”多年的“豆芽菜”，有幸被组织相中，从职能部门或乡镇一把手提拔而来；有的是踌躇满志的“ 空降兵”，自上而下地任职路径，只待冉冉升起的未来之星……然而，当他们真正以这一身份进入中国基层政治经济权力运行机制的核心轨道时，却体会到角色的尴尬——
“父母官”夜不能寐
近几月来，田宏食不甘味、夜不能寐，眉眼中的焦灼，令正当壮年的他看起颇显老态。“压力太大了！”他深深吸了口烟，“上面天天催，嫌工程进度慢，挨训的是我；年底兑不出工资，遭‘围攻’的也是我……”
田宏在一个近百万人口的山区县任副县长。两年前，他从该县一职能部门局长之位得到提拔，目前分管城建、交通、第三产业等。
他最近的焦虑，来自一项市政工程。
城市建设本是改善落后地区面貌的题中之意，但县域工业化进程中难免患上浮躁症。在相邻的几个县你追我赶的氛围下，该县不甘落后，要求提前完工。县委书记一句话，却苦了作为分管副县长的田宏。
在县委常委会上，他只能列席，无“一票”权，他唯一要做的，就是“硬着头皮上”。
为了赶进度，腊月全天候不停工。工人们埋怨不断，原材料涨价、工程款拨不出，县委书记催促，动辄一顿吼，田宏 “求爹爹告奶奶”四处“化缘”，挨了不少假笑冷眼，心力交瘁。
尽管拼了命，县委书记还是一怒撤了建设局长，田宏也受到牵连，落下个“办事能力差”的评价，心凉了半截，又惊又怕。
新任建设局长一来就要在混凝土中加早强剂。这样固然可以加快进度，但低温下必须做好保暖措施，否则钢筋易被腐蚀，埋下安全隐患。然而，非常之举皆为速战，显然局长是不会遵照科学规律的严格程序。田宏立即对此提出异议。
局长表面客气，下来照整不误。顾及此人与领导关系不一般，田宏虽脸上无光，也无可奈何，只得听之任之。他无奈地苦笑，说睡不了一个安稳觉，以后一旦出点岔子，自己首当其冲。
工地上热火朝天，眼看就要“大功告成”，田宏却怎么也松不了一口气。他坦言，目前要面对更严峻的现实是，县里欠下了工程款，如何将方方面面的不满暂且按平，如何在“围攻”的民工包围圈里脱身……
他告诉记者，副县长角色，“看上去很美”。
“还没当局长的时候自在。”他曾抱怨。在一次政府常务会上，县长问他，是不是还没以前当局长时好办事？但现实就是这样，要想走得远，就得熬过这一关。
被边缘化的“空降部队”
调查中，田宏的处境并不是孤本。“干活累、办事难、批评多，不买账”是副县长较为普遍的感受。然而，个中又有不同，各有一本“辛酸账”。
毕竟田宏是当地成长起来的领导干部，根基较深。通过“称兄道弟”、“说好话”、“哄着做事”等土方法，“日子也还能敷起走”。然而，另一些由上级机关或部门选派的“空降”副县长，面临着更大的尴尬。
“这个县官不好当啊！”原在地级市某局任副职的古林，曾“空降”某县任副县长。回忆往事，他大倒苦水：“平时不理会，但凡遇上资金短缺等棘手问题，就让我去得罪人。”
该县交通局是古林分管的部门，局长位重权大，与县委书记关系铁，从不把古林放在眼里，凡事独决。起先古林还要主动过问一下，对方冷不丁抛一句“都向上面汇报了”，把他堵得“打不出喷嚏”，分管等于不管。
一次，县长向古林提起该局一个重要项目，古林居然还不知道。一怒之下质问局长，对方说：“这事书记知道，就算我现在向你汇报吧！”古林当即拍案而起，吼了一句：“那还给我说个屁！”两人遂结怨，工作中难免磕碰。
不过，正是因为古林态度强硬，对方气焰有所收敛。“后来我向县委书记、县长提议，县上30万元以上，100万元以下的项目要经分管副县长签字再报批。”古林说，“通过规范权力和逐步施展能力，我渐渐树立了威信。”
“空降”副县长的尴尬来自于被边缘化的角色。
“我们熬了这么多年，你倒好，坐‘直升飞机’来了！”从地级市一机关到某县任副县长的陈彬上任伊始，就听到这样的声音。“占了当地职数，抵触情绪也属正常。”他告诉记者，因为对基层政务不熟悉，对人事环境不了解，他始终被排斥在当地盘根错节的复杂关系网之外，如果不能在短时间里显示出非常能力，很容易被上上下下的人晾在一边。
“一些‘空降’副县长，长期呆在机关，两眼一抹黑，刚来时大都对基层工作既无思路也无能力，在需要他表态时，他要么不敢表态，要么乱表态，局长们就更看不惯了。”某市市委常委、市纪委书记向光宜(化名)曾任县委书记，他透露，当时局长们绕过分管副县长直接向他汇报工作的情况较为普遍。更有甚者，分管的局长换人了，副县长起先还蒙在鼓里。
“大多数情况都是面子上敷过去，背后找理由推脱，阳奉阴违，能躲就躲。”陈彬说，“性格强势的副县长，下面越不‘听话’，他态度就越强硬，你倾我轧，恶性循环，最后时间精力都耗到勾心斗角上去了。”
长期被边缘化，下面不配合，上面不支持……和陈彬同期从机关下基层任副县长的那批人中，许多都因“无法适应” 又回到了机关，但他坚持下来了。
“低调做人，高调做事。”他说自己在“苦苦挣扎”。
挂职，摆设的艺术？
“出于对自己从小所受的传统教育、家庭教育和学校教育的膜拜，出于对党和国家的忠诚，出于对广大人民群众的感情，我不得不常常对我所亲历，所听到、看到的各种合理不合理的政治、经济生活现象及其本质进行思考。”郭语实在其自传体小说自序里写下了这么一段话。
若干年前，郭语实从西部某省级机关选调到某县挂职副县长两年。每每于迎来送往、文山会海后的夜深人静时，他将感触至深之事纪录下来，最终完成了这部“将基层的种种真实切出一个鲜活面”的小说。
他对挂职副县长一职最大的体会是“无语”，但“无语不会无思”，一些日常工作中的琐碎点滴触发了他的思绪。郭语实分管的文化局下设3个全额拨款的事业单位：文化馆、图书馆、博物馆，即文化3馆。县上为了压缩取暖费支出，根据各单位的人数来确定并拨付取暖费。文化3馆职工少，但单位住房面积很大，拨付的取暖费不能满足需求。文化局为此多次要求财政解决，未果；又与供热公司协调请求缓交费用，遭拒，最终被停止供暖。于是，文化3馆请分管副县长郭语实出面做工作。
郭语实给供热公司经理说了几次，希望先供暖。对方表面上答应了，但事后就是不兑现。无奈之下，他只好请县委副书记出面，事情很快得到解决。
事后他想，为什么一个副县长屡次协调就是不行，而县委副书记随口一句话就管用？最后他得出结论，除了个人影响力以外，最关键的是他不会对供热公司经理产生直接的影响。“人生地不熟”，又缺乏“拿住”的手段，下面自然不会听招呼。
挂职副县长的尴尬来源于“客官”的身份定位。当地官场没人真正把他当成“正牌”，尽管也有分工，但笼统模糊， “晾一边喝茶”让这个群体常常感到有心无力，想做实事却难有作为。一些挂职副县长不得不作“超脱”状，以体验基层生活为主，吃吃喝喝，沦为形同虚设的摆设；另一些有干劲的，索性潜心利用市上人脉招商引资，基本不在当地，不负责具体政务。
一直担任市长秘书的李胜利，出于对基层主干线工作的向往，主动请缨，在一个典型的丘陵县挂职副县长，排名最后。
一年来，他仍有云遮雾罩，搞不清楚状况之感。他一来就分管“安全”和档案史志，一个“烫手”，一个“冷门”，事情不大，压力不小，基层人际关系复杂，他觉得做工作难度太大。
“难啊……”李胜利长叹一声，不过他表示，还将继续熬下去，“都是这样过来的。”
作者：骑驴走遍天下 提交日期：2009-03-27 23:58:31  5#
专家视角：警惕掉入“副职陷阱”
副职现象是具有中国特色的政治制度与文化制度的一个缩影，是中国权力运行体系中不可或缺的符号。如果我们刻意探究副职的特征，从其职权与职责的视角加以界定，也许能说明一些问题。
副职的角色解释
与一言九鼎的正职相比，副职不是权力体系中具有统治力，行使决策权的权力主体，而是在权力体系中仅起执行、调和和缓冲作用的权力主体。这一不争的事实，必然影响到副职的公共伦理精神和自觉创新能力。
从理论上说，副职的职权应当源自法律的授予，但实际情况却大相径庭，副职的权力来源于正职的赋予，他的施政行为更多的是秉承正职的意志。
与此同时，纵览中国的法律制度，我们很难找到对副职权力与义务的明确规定。可见，正因为权力来源的人治色彩和正职意志的不确定性，从而导致了副职施政行为诸多尴尬。副职如果没有明确的职权边界和清晰的伦理要求，直接关系到职责的履行和廉政勤政的价值实现，最终影响到公共管理目标的实现。
众所周知，在传统的省、市、县主干系统中，副职的数量在权力的职位体系中人数占到80％以上。因此，副职资源效益最大化直接关系到政府的效能。副职的权力行使方式具有辅助性。当正职决策行为存在不当，或者正职的品能不为副职所认可，客观体制层面的服从性与主观伦理层面的反抗性之间产生对立，出现执行梗阻，势必影响到政策制定与政策执行的效能。
从责任追究的视角，副职在政务生涯中最大的悲哀之一是担当责任承担者的角色。这就是我们经常从媒体上看到的：传播成功之道时，往往是正职出面，踌躇满志，侃侃而谈；澄清事实与承担责任时，往往是推出副职，谨小慎微，吞吞吐吐。从法律或道义上说，身为正职，是任何责任追究的第一责任人和领导责任人。这种显失公平的责任追究制度，造成责任追究的错位，在挫伤副职施政动力的同时，也埋下了今后“副转正”责任意识错位的隐患。
为何政府副职定位难？
党政治理结构的多元化与执政方式的一元化，导致党政两个权力体系职能重叠、界限不清，从而是影响到副职的角色定位的核心因素。
一方面，从党政结构来看，党委领导、人大立法、政府行政、政协议政，形成了多元化的党政治理结构；另一方面，从执政方式来看，作为执政党的中国共产党是代表着最广大社会各阶层利益的一党执政。
由此可见，基于党政治理结构多元化与执政方式一元化之间的功能协调的客观要求，出现了在党委负责同志和政府负责同志，党委工作部门和政府工作部门，在职责、权限的划分上的多头制衡、多头协调和多头参与，势必导致大量的副职定位困难。
执政党的政治行为与政府的施政行为交织，进一步模糊了副职施政的职责范围。执政党的意识形态必须通过党的政治动员、组织领导和舆论宣传等工作，转化为政府的施政行为。基于党政合一的政治体制，执政党的政治行为与政府的施政行为交织在一起，进而导致政府的管理边界模糊与不断扩张。可以说，党政合一的组织制度的内生性动力是政府职能扩张的根源之一。在这一治理环境下，副职现象的出现也就不足为怪了。故此，加强党政领导成员交叉任职制度的法制化建设，是有效化解执政党政治行为与政府施政行为交叉混乱的政策选择。
当前，党政交叉任职中出现了一些新情况新问题，值得我们重视。如科学设置职位问题，如专职副书记的“常务工作 ”不好界定，如常委、政法委书记兼任副区长存在定位上的障碍。还有地方人大与政府关系问题，根据党的领导原则，作为常委的政府组成人员依法享有对人大工作进行领导的权力；而政府组成人员依法要接受人大的监督，如何处理好接受监督与加强领导的关系，值得研究。
不要掉入“副职陷阱”
由于激励机制的单一，丰富的副职资源是权力中枢实施激励的公共产品。一方面，丰富的副职资源为仕途跋涉的人们提供了一个歇息的地方；另一方面，它是一种有效的期权激励制度。无数的副职都想转正，“无数个萝卜一个坑”，人人奋勇，个个争先，客观提升了政府的效能，化解贪欲对人性的诱惑。
“副职陷阱”，是社会转型时期的经济改革的衍生品，中国自身经济改革具有强烈的政府推动性，伴随着政府职能的扩张的要求，副职资源有可能出现供给不足，但这种短缺是短暂的，随着副职资源供给的充分到饱和，最终发展到副职资源供给过度，势必产生非理性的政府职能扩张，循环往复，这种被广泛接受的制度安排，副职本身也就成了它的囚徒。如果他们违反其准则，就会冒毁坏自己的合法性的风险。可见，副职扩张，从一个侧面反映了政府职能的非理性扩张的现实。
解决副职问题，就现阶段而言，一蹴而就是不现实的。笔者认为，应遵循两个基本的改革路径：第一，渐进型的政治体制改革进一步深化，是解决副职问题的关键路径；第二，提高政府效能是衡量副职问题解决程度的价值标准。