今日头条tv版下载:城乡水务一体化的原因与启示

城乡水务一体化管理即对涉及的水务事务的统一管理，就是指对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护实行全方位、全领域、全过程的统一管理。其核心是水行政管理部门代表国家对水资源所有权的统一管理，其根本目的是实现水资源的优化配置和可持续利用。水资源的优化管理有其自身的特点，是随着我国社会经济的发展而发展的，城乡水务一体化管理也是一个不断探索的过程。
一、城乡水务一体化管理的内涵
“十五”规划提出：“建立合理的水资源管理体制”，依据这一精神，国家水利部提出全面实施城乡水务一体化管理，主要是为了解决目前水管理体制中存在的种种弊端，建立起一个集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的水资源管理体系。这不仅表现在审批发证上，而且还要体现在对这个行业的权属管理上，这就是改革的内涵。具体来说，城乡水务一体化管理，就是要实行水行政管理部门对所辖区域内城市和农村所有涉水事务（包括防洪、水资源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持等）进行统一管理的管理体制。它是城市与农村、流域与区域等水问题的统筹兼顾，是自然资源系统、社会经济系统的统筹兼顾，这种管理体制同传统水务管理模式不同，其权力维数是多元的、平行的，而不是单一的和自上而下的。在管理的组织结构，管理的范围、特点、权力特定、决策模式等方面也有很大不同，比如从组织结构上看，传统的水务管理一般是传统的金字塔结构，而城乡水务一体化管理多是扁平化的结构，层级减少，提高了行政效率，减少了行政成本。
二、实施城乡水务一体化管理的原因
水是人类赖以生存和发展的不可替代的命脉资源，水资源是国家重要的战略性资源，是国民经济和社会发展的物质基础，水资源管理面临的抉择性问题是继续实行分割管理还是城乡一体化管理，这是摆在水管理部门面前的重要课题和艰巨任务。实施水务城乡一体化管理是区域经济协调发展，水资源的可持续利用的必然选择。
（一）传统的水资源管理体制不能适应经济社会的发展
水资源是重要的自然资源，在经济社会和人民生活中有着其他资源不可替代的作用。随着工业的发展、人口的增多，加上目前水利基础设施的薄弱，水多、水少、水脏、水浑问题日益突出。同时，在水管理体制上还存在着“多龙管水，政出多门”的弊端，即形成流域上的“条块分割”、在职能上的“部门分割”、在制度上的“政出多门”。
这种管理模式是比较典型的“多头领导”的方式，这就客观上导致了在水量调度、水土保持上各管理主体之间互相扯皮和利益争夺；导致城市和农村之间在防洪减灾、城乡供水等方面出现不同的利益主体，形成水资源利用的城乡二元结构；部门间分割造成相互之间难以沟通，政令不畅，这些传统水资源管理导致的危害是比较明显的，都不能适应发展社会主义市场经济要求。为了切实加强对水资源的统一管理，确保水资源可持续利用，以水资源的可持续利用保障国民经济的可持续发展，将水量与水质的统一、时间与空间的统一、开发与治理的统一、节约与保护的统一有机结合起来，实施城乡水务一体化的管理体制改革势在必行。
（二）水的自然属性和我国缺水的现状是实行城乡水务一体化管理的客观要求
水作为自然要素，是人类生产、生活不可缺少的。同其它物质一样，水有自身的自然属性和运动规律。它的存在形式无论是空中水、地表水还是地下水，都是互为条件、互相转化的。因此水的循环可再生性要求人类在利用水资源过程中，必须把存在于自然界中的水视为一个整体，使其在一个完整系统中循环往复。我国是一个水资源严重匮乏的国家，在水资源开发、利用方面应该科学、合理，尊重自然界的客观规律。但是，我国传统的水资源是多部门分割管理，将涉水事务的管理职能分别交给不同部门负责，人为地将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分割管理，违背了水的自然属性对人类利用时的客观要求，不能做到水资源的优化配置和高效利用。为此，深化水资源管理体制改革，建立城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水与节水、治污和回用一体化管理的城乡水务统一管理体制，实现从中央到地方、从流域到区域，对水资源的统一规划、统一调配和优化配置，是改变我国目前水资源管理现状的唯一途径。
（三）城市化进程的加快和城乡之间水事的关联性是城乡水务一体化管理的现实依据
改革开放以来，我国城市数量和规模不断扩大，目前我国城市化进程已进入快速发展时期，城市化率由1993年的28%提高到2003年的40.5%，随着城市化率的增加，我国城市工业和生活用水的大幅增加，据统计在1980—2000年间，我国的工业用水从457亿m3增加到1142亿m3，城镇生活用水量从68亿m3增加到321亿m3，城镇生活和工业用水的年均增长率为7.2%和5.29%，而且随着国民经济的进一步发展这一数字必然会继续增加。与此同时，近20年来，全国农业用水总量基本持平，农业和农村生活用水量仅仅从3912亿m3增加到3924亿m3，用水比重由1980年的85%下降到2000年的68%，而我国的总供水量仅仅从4437亿m3增加到5497亿m3。因此可以明显的看出，在改革开放的20多年中，工业和生活用水的增加部分依靠调整农业用水而实现的，城市用水已经严重影响了农业的用水安全。而且城市化和工业化所带来的如水环境污染等问题也严重影响着农村的用水安全，因此城乡水资源的利用日益成为一体，二者之间相互影响，相互依存、同庚共生，这种城乡之间水问题的共同性以及水问题和水管理的高关联性，必然要求改变我国以往的水管理方式，适应新形势的要求。
三、城乡水务一体化管理的重大意义
城乡水务一体化管理，就是要打破城乡之间、地区之间、部门之间的水资源管理的各种壁垒，建立起城市和农村之间的水源与供水、供水与排水、用水和节水、治污和回用的统一管理，其目的是促进城乡水资源的优化配置、合理开发、有效利用，促进水资源的可持续利用，实现经济效益和社会效益的齐发展，最终使其为改变城乡经济二元机构，促进城乡发展一体化，促进区域经济的发展提供资源保证，因此实施城乡水务一体化管理有着重要意义。
（一）城乡水务一体化管理理顺了水资源管理体制，明确了水资源的管理范围和管理主体，为合理开发利用水资源，实现水资源的可持续利用，实现高效的管理提供了制度支持。在我国的城乡水务一体化建设探索阶段，比较有代表性的是深圳市和陕西省洛川县。其改革起因于水资源管理的实际需求，随着这两个地区改革的初步成功，水务管理体制的改革渐渐在全国兴起。水利部积极引导推进，全国各地因地制宜、自发探索，开展了一系列水务管理体制改革的实践活动，目前，全国30个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务统一管理职能的县级以上行政区已达1251个，占全国县级以上行政区总数的53%，其中，北京市、上海市、黑龙江省、海南省已实现了辖区内的水务统一管理。这些从行政体制上的有益的探索为城乡水务一体化管理提供了成功经验。
（二）城乡水务一体化管理有利于完善水务市场，实现水源地→ 输水→供水→排水→沾污→回用→水源产业链的连通，为区域经济的协调发展奠定基础。
（三）城乡水务一体化管理可以合理的调配水资源，实现生产用水、生活用水、生态用水的科学调度、统筹兼顾，有利于经济社会的可持续发展。
（四）实施城乡水务的一体化管理，变“多头管水”为“一头管水、团结治水”，减少了管理层次，使管理层次扁平化，降低了多头领导的可能，减少了管理中容易出现的因各部门之间的管理权限、管理职责或部门利益而产生的政出多门的冲突，提高了政府水资源管理部门的决策能力和工作效率。
四、城乡水务管理一体化中出现的问题
水务管理体制改革在“十五”期间已经取得了重要突破，在实现水资源的可持续利用方面取得了很大的成绩，但是改革中也发现了一些问题：
（一）在管理体制方面，还有一些水务局没有真正涉水事务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，与城建系统、环保系统的分工协作关系没有完全理顺，系统内政企、政事不分的问题较为普遍。
（二）在运行机制方面，由于合理的水价（包括自来水和再生水的水价）形成机制尚未建立，多元化、市场化的投资渠道尚未形成，水务现代企业运营机制改革滞后。
（三）信息化程度不够，不能很好的依托信息化手段，使管理进一步扁平化，没有有效的利用信息手段预测水资源的市场需求，水资源的综合效益的评估有待改进。
（四）在政策法规方面，现有的行政法规不适应城乡水务统一管理新体制的要求，水务管理技术标准体系有待建立和完善。
（五）在队伍建设上，水务系统的思想观念、人员结构和业务素质不能适应城乡水务一体化管理新体制的要求。
五、对城乡水务管理一体化问题的思考
经过几年运作，全国水务管理取得了显著成效，体制优势在水务基础设施建设和水资源的配置、节约和保护中已经充分显示出来，取得了显著的成就。
（一）转变思想观念、调整治水思路是水务管理体制改革成功的前提
涉水事务的统一管理是贯彻科学发展观的具体体现，是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的重要措施，是贯彻中央治水方针的实际行动，是水利部党组治水新思路的成功实践，是确保城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。实施水务统一管理不是部门权力之争，不是利益之争，而是水资源优化配置、高效利用的客观需要，是经济和社会发展的必然要求，是调整生产关系以适应生产力发展的具体体现。由“水利管理”改成“水务管理”虽然只有一个字的改变，但是不能简单地理解为部门间水管理职能的简单合并与调整，而是水行政管理体制重大改革，其核心是建立符合水的自然属性与客观循环规律，适应水资源可持续利用发展战略要求的现代水利管理体制。因此实施城乡水务一体化必须转变思想观念，进一步提高对城乡水务管理一体化的必要性的认识。
（二）进一步理顺关系、明确责任和水务行业的产权制度是水务管理体制改革顺利进行的保障
水务管理体制改革关系到国家的行政管理体制、现行法律法规修订以及社会的方方面面。在具体实践中要依靠地方人民政府，建立健全政企分开、政事分开的现代水务管理体制。水务管理的政府职能要突出水务的社会管理和公共服务职能，要加强与城建、环保、地矿等相关部门的沟通和协调，摆正局部与整体、内部与外部、近期与长远、事务与政务的关系，理顺水务管理的范围和各相关部门的关系，做到定位准确，衔接及时，手续齐全，具体指导，随时监督才能避免产生断层、落差、真空和不延续现象。
（三）加强电子政务建设，努力使高技术手段应用到具体的水务管理中
在具体的城乡水务一体化管理中要运用科技手段加强信息的整合。信息整合是水务一体化管理实施迫切的需求。针对水务一体化管理中的问题进行分析，城乡水务一体化管理实施的最大技术障碍是水务管理多数部门所拥有的信息没有互联互通，形成了一个个“信息孤岛”，这是部门内部、部门之间、部门与领导之间，难以直接沟通与交流的重要原因。因此整合防洪、水资源管理、供水管理、用水管理、节水管理、排水管理、污水管理与回用等内容，建立完整的以城乡水务一体化管理为目标的综合信息系统是水务管理的重要基础工作。
（四）健全地方性水务管理法规体系
依法治水是法制社会对一切涉水事务管理的必然要求，符合国家关于依法行政的要求，但我国现行的一些法律条文已不适应社会主义市场经济条件下的水资源管理，甚至在某些方面阻碍了水务管理体制改革的进程。另外，受过去水资源分割管理体制和“行业立法”的影响，涉及城市水管理的不同部门政策、法规不尽一致，即所谓的“政出多门”现象。因此，必须结合实际，从国家到地方，清理或废除现有的不适应水务一体化管理的政策法规条文，重新制订或完善相应的政策法规，逐步建立完整的、适合我国国情和地方特点的法律和地方性水务管理法规。
（五）加强培训水务管理从业人员的业务素质，建立高效的水务管理队伍
实施城乡水务一体化管理是水资源管理的制度创新，对水务管理者的素质是一个挑战，因此应对水务队伍建设和人才培养给予高度重视，采取集中培训、学习考察、境外培训、技术交流、挂职锻炼等多种形式，加强培训，加快干部队伍建设和机构能力建设，将水务干部队伍建设与依法行政紧密结合起来，严格水行政执法，坚持依法治水，培养一支既懂业务、又懂政策法规的干部队伍，做到文明执法、规范执法，提高水务行业在人民群众中的地位。
总之，探索城乡水务一体化的征程不可能是一帆风顺的，但是新的体制蕴涵着新的生机和活力，通过不断总结和完善，水务事业的科学化管理必将进入一个快速发展的新时期。