中财网alone的信息素:循环经济课题组报告
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/29 18:00:18
中方组长：王洛林
外方组长：比利特夫斯基
I 前 言
1. 循环经济的定义
循环经济是在深刻认识资源消耗与环境污染之间的关系基础上，以环境保护和污染预防，实现可持续发展为目标，通过节约和循环利用资源的方法提高资源利用效率，从源头预防污染产生和降低单位产出污染排放而实施的一种经济发展模式。
政府在推进循环经济发展时必须清楚认识下列四点：
(1)发展循环经济必须以节约资源为前提，全面促进资源和废弃物的循环利用。
(2)发展循环经济的主导目标是环境保护和污染预防，这是传统市场失灵的经济外部性目标，必须由政府推动。但政府应该尽可能运用经济手段和市场机制，把环境因素作为经济要素纳入到经济循环中去，只在必要时才通过立法、政策和行政手段对市场进行干预。
(3)发展循环经济是经济增长方式的转换，不是简单的废弃物利用，还涉及到能源和土地的节约使用，产业组织与布局模式的转换，城市基础设施建设模式的转换，生态环境保护模式的转换，技术经济范式的转换，社会物质利益关系的转换，等等。这是一系列在制度创新基础上的转换。因此，发展循环经济首先需要进行制度创新。另外，政府带头，动员全社会的力量，建立一种新的环境与循环经济文化体系，使社会每个成员都支持循环经济，是循环经济模式得以确立的重要因素。
(4)建立一种新的经济发展模式必须对原有生产模式进行改造和替代。循环经济模式可以取得在经济高速增长的情况下保护环境的效益，但政府必须认识到，为了发展循环经济而必须采取的某些政策手段可能会导致价格，尤其是基础资源价格上升，使以传统GDP表征的经济增长速度有所降低。这是取得环境效益必须付出的代价。
2. 循环经济在不同层次上的不同重点
在微观企业层次上，循环经济主要以清洁生产、废弃物综合回收和循环利用与无害化处理为主要内涵，强调资源消耗3R原则，即，“减量化、再使用和循环利用”；在区域中观层次上，循环经济强调构建产业链为载体的物质循环利用网络，通过建立废弃物综合回收、再制造和再资源化利用与无害化处理的产业体系，实现在区域范围内的资源优化配置与循环利用。
3R运动兴起
随着世界人口的增长和经济、社会活动的扩张，人们对资源的需求量急剧增加，与此相伴随的是废弃物的数量和种类快速上升。全球化加剧了包括产品、技术和废弃物在内的物质的跨国流动。国际社会在环境和经济领域中越来越相互依存。在此背景下，人们达成了一种共识，即整个世界应该合作建立一种物质循环型社会：在这样的社会中，经济增长与环境保护是协调的、互利的。为达到这一目的，2004年举办的海岛八国峰会同意在国际上推进“3R运动”，并于2005年4月在日本举办的政府部长级会议上正式启动。该项运动的目标是建立以资源减量化、再使用和循环利用（Reduce, Reuse and Recycling）为顺序的物质流动方式。
课题组国际专家：日本京都大学酒井申一教授提供
在国家层次上，循环经济是在政府的参与下，以经济社会可持续发展为目标，将废弃物与环境要素纳入市场体系，利用市场机制并通过法律、法规和政策调控，以资源节约和环境友好为原则进行资源配置利用的一种新的经济运行方式。
政府实施促进循环经济发展的政策途径是针对不同层次的循环经济主体进行激励。
II 中国循环经济发展的现状与面临的问题
1．中国循环经济发展现状评估
从2000年起，中国国家环保总局为了从源头预防污染和保护环境，开始在中国推进生态省建设，同时开始循环经济理论研究与实践试点工作。2002年起国家环保总局开始在较大范围内推进循环经济试点。2005年7月，国务院正式发布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，对中国发展循环经济的目标、重点领域、管理政策等提出了原则性指导方针，要求各级政府和有关部门把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则，用循环经济理念指导编制“十一五”规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，并制定和实施循环经济推进计划。循环经济已经成为中国的国家重大发展战略。全国各地已经行动起来，很多省、市、县已经制定了循环经济发展战略。
在企业层次，很多企业主动推进清洁生产，申请ISO14000认证；在城市地区，结合城市卫生建设，积极推进废弃物综合回收和循环利用，大力推进生态工业园建设和循环经济产业链的形成；在很多地区，正在开展以可持续生产与可持续消费为主体，把工业与农业、城市与农村有机结合起来，建设生态省（市、县）、环境保护模范城市、生态示范区试点的工作。
截至2004年，全国共有8个省被批准为国家生态省试点，1个省被批准为循环经济试点省。贵阳、日照等一批城市进行了循环经济规划，创建了44个环保模范城市，命名了166个国家生态示范区，建立了14个生态工业示范园，树立了79个环境优美乡镇，全国有数千家企业接受了清洁生产审计。2005年又有1个省已经制定了生态省建设纲要，并通过了国家环保总局的审核论证。
在2005年国务院22号文件发布以后，国家发改委等部门已经在各个层次上确定了一批循环经济试点。
生态省建设是基于发展循环经济和生态建设展开的，没有申请作为生态省试点的所有省、市、自治区都结合“十一五”计划的制定，开始制定循环经济发展规划。可以说循环经济已经在全国范围内推进。
通过大力推进循环经济发展和其他环境保护措施的实施，中国在环境保护方面已经取得了明显效果。例如，全国七大水系的四类及差于四类的劣质水比例在2004年比2003年降低了3.5个百分点，城市严重污染的情况已经有所改善。但是，由于2003年以来中国经济增长开始加速，资源消耗总量迅速上升，全国的环境质量总体上依然在恶化，主要污染物排放量还在上升（如表1所示）。万元GDP能耗呈现出上升的现象。可以认为，循环经济在中国的发展尚处于非常初级的阶段。鉴于目前中国还没有建立起系统的循环经济评价指标体系，关于循环经济的统计数据缺乏，还不能对循环经济发展进程和效果进行定量的评价。
表1 主要污染物排放量变化与城市大气污染达标情况
SO2排放量
（万吨）
113个大气污染重点防治城市达标率
工业固体废弃物综合利用率
COD排放总量
全国七大水系劣质水比例（4类及以上）
2003
1995
33
55.7%
1334
61.9%
2004
2250
29
55.7%
1339
58.4%
资料来源：国家环保总局，2004中国环境状况公告
2．中国发展循环经济面临的主要问题
（1）自然资源定价机制不健全，导致资源价格过低，使得循环利用资源缺乏价格竞争力，资源浪费依然惊人。
矿产资源低成本使用阻碍循环经济发展
20世纪90年代以来，非国有企业和个人大规模进入矿产资源开发领域。但是，国家对矿产资源的使用还没有制定系统的资源税制度。大多数私人开矿者通过各种不规范的途径，以与地方政府主管官员或主管部门单独讨价还价的方式，按照资源采出量支付很低的资源使用费，用很低的成本获得矿产资源开发权。出于私人短期获利的考虑，一些矿主用最低成本的落后技术和最低廉的工资雇佣矿工，将最容易开采的富矿开采出来后便将矿山抛弃。因此，中国的大量矿产资源回采率都很低，一些小煤矿的回采率甚至只有10%-20%。这一方面浪费了大量自然资源，另一方面造成了初始资源产品的价格过低，使得循环利用资源没有价格竞争力，极大地阻碍了循环经济发展。例如，中国的华北地区严重缺水，地下水超采十分严重，已经导致很多地区地面严重下沉。从长江引水到北京，每吨水的入户成本大约为10元人民币。而非常缺水的华北地区的地下水资源使用费每吨不足1元人民币，极大地鼓励超采地下水。在北京郊区的大兴县，从地下取水每吨资源费仅0.84元，而且没有严格的监督计量，排污费也很低。在黄河上游流域的一些县域内，从水资源很短缺的黄河支流引水收费甚至不到0.1人民币。因此，由于资源价格过低，在严重缺水的中国北方，节约和循环利用水资源却没有经济动力。
（2）废弃物和污染排放权管理力度不够大，环境保护缺乏经济机制的支持。
环境是市场失灵最明显的领域，需要政府通过法律、法规和政策干预，将废弃物丢弃权和污染排放权纳入市场轨道，进入到经济循环之中。但中国的废弃物丢弃权和污染排放权的价格体系还没有形成，生产者、消费者和政府的责任与义务不明确，尚没有形成一个健全的排放权交易市场。中国的环境监管部门和执法机构是国家和地方环境保护局。但地方环境保护局隶属于地方政府，地方政府出于经济增长和就业的业绩考虑，当环境保护与经济增长和就业发生矛盾时，地方政府一般倾向于经济增长和就业优先，对于地方企业的环境污染行为采取默许甚至是偏袒的态度。地方环境保护部门不能够真正行使环境监管和执法权。在很多情况下，国家的有关法律和政策赋予环境保护部门的权力不足以制止企业超标排放废弃物和排放污染的行为。例如，国家环境保护部门对污染企业进行罚款处理的最高限额为20万元人民币，而企业排放污染造成的外部损失，或企业逃避交纳污染费的数额可能远远高于20万元。这使得直接排放成为处理废弃物和污染物的最经济手段，企业和广大消费者对于循环利用资源和废弃物没有来自环境保护的足够压力。
（3）中国尚没有形成支持循环经济发展的法律、法规和政策体系。中国已经正式颁布了19部关于资源与环境保护的法律，但还没有形成针对循环经济发展需要的正式法律和政策体系。一些与发展循环经济相关的专项法还在酝酿和起草过程中。一些省市已经制定了一些促进循环经济发展的法规和政策，但还很不系统。
（4）在一些污染排放强度大的行业，企业规模小，发展循环经济缺乏规模经济的支撑。中国小企业在污染排放强度较大和资源密集型行业占有很重要的地位，是中国污染的主要来源。这些企业布局分散，技术落后，资源消耗高，污染排放多，没有循环利用资源和废弃物与治理污染的能力。
（5）废弃物回收处理和循环利用网络不完善，二次污染严重。目前中国的循环经济主要在企业层次以示范企业的清洁生产为核心、以污染治理和典型企业内部循环利用资源的方式展开。已经形成的以大城市为核心的循环经济网络，主要由有直接经济价值的废弃物收集、分类回收、再生化处理加工体系组成。这是市场自发形成的，以分散的农民垃圾收集者和集散者组成的不完善的网络。没有直接利用价值，需要进行深加工处理的废弃物和生活垃圾，还没有形成循环利用网络，主要由国有清洁企业收集清运，以直接集中填埋或直接向大自然排放的方式处理。一些城市建立了垃圾再生处理和污水处理设施，但由于缺乏运转费用而不能正常运转。大量进行废弃物处理和再生利用的企业规模小，技术落后，二次污染严重。
（6）宏观经济调控政策与循环经济发展之间缺乏一致性。中央政府把发展循环经济提到了很高的地位, 但在一些地区，地方政府和综合经济管理部门仍然没有把发展循环经济作为整体政策中的一个环节进行具体化落实。发展循环经济仍然边缘于主体经济政策之外。
（7）在循环经济管理方面，中国尚未建立起基本的物质流管理和完善的环境监管统计体系，对于企业和地区进行循环经济管理缺乏基本的数据信息。
（8）没有形成有效的循环经济投融资机制。由于缺乏相应的补偿机制，大量环境效益高而经济效益低的循环经济项目无法筹集到足够的资金。在一些落后地区，发展循环经济需要新建大量的基础设施，但由于地方政府财政能力弱，无法筹集相应的资金进行循环经济基础设施建设和使已有的基础设施正常运转。
III 中国发展循环经济的目标
中国共产党第十六次全国代表大会确立了到2020年要在全国建立全面的高水平的小康社会的综合发展目标。 中国发展循环经济的目标应该为全面小康社会总目标服务。
1．到2020年中国发展循环经济的总目标
（1）建立起完善的循环经济运行机制和科学管理体系；
（2）形成比较完善的清洁生产体系，大中型企业应该全面实施清洁生产；
（3）按照产业生态学原理组建工业园区，全面推进城市工业产业循环链发展；
（4）以城市为核心，在全社会构建起完善的废弃物综合回收、分类处理、循环利用和无害化处理的产业网络体系；
通过上述途径，使国民经济总产出在比2000年翻两番的情况下，主要污染物排放总量比2000年有较大下降，生态环境得到改善，可持续发展能力得到加强，把中国基本建设成资源节约和环境友好型社会。
2．第十一个五年计划期间（2006-2010）发展循环经济的目标
县级以上政府用循环经济思想指导第十一个五年计划的制定，并要做好循环经济专项发展规划，全面实施循环经济行动。
中央政府要尽快出台循环经济发展与促进政策体系，争取用五年时间，建立起较为完善的促进循环经济发展的法律、法规和政策支撑体系，基本形成适合循环经济发展的市场运行机制和技术创新体系；加紧进行循环经济试点和经验推广，用五年时间，在全国建成一批有成效的循环经济试点企业、工业园区、农业示范区和生态经济城市；促进养殖业走规模化和循环利用资源的生态化道路；在全国范围内大力推进清洁生产；完善废弃物综合回收利用体系，大力发展废弃物综合回收利用和再生资源产业，全面提高物质循环利用率，从源头减轻环境污染。
主要具体关键目标可以确定为：
（1）减量化
①单位经济产出能源消耗每年下降3%-4%；5年内使单位产出能源消耗下降14.2%-18.5%；
②单位经济产出初始资源消耗每年下降3%-4%；
③农业灌溉系数达到0.5(2003: 0.4, 发达国家: 0.8)；
④农业化肥吸收效率提高到40% (目前：30%，发达国家: 60%)；
（2）再使用（reuse）与循环利用（recycle）
①工业固体废弃物的综合利用率达到65%以上（2004: 55.7%）；
②钢铁、铜、铝、铅等所有废旧金属应全部回收利用；
③重点城市工业用水重复利用率达到90%（2003年为79.2%）；
④规模化畜禽养殖业废弃物资源化利用率达到70%；
⑤物质综合回收利用率达到70%；
1995年以来中国能源消耗效率变化情况
1996年到2000年，中国年消耗能源总量折合标准煤从13.8948亿吨下降到13.0297亿吨。按可比价格计算每万元GDP能源消耗年均下降7.48%。
2001年到2004年，中国大陆年消耗能源总量折合标准煤从13.4914亿吨增加到19.7000亿吨。按可比价格计算每万元GDP能源消耗年均上升2.24%。
2000年以后能耗效率由以前的上升转变为下降，可能有两个主要原因。一是产业结构变化，能耗高的重化工产业比例增加；二是GDP增长速度统计数据有问题，2000年以前被高估，而2000年以后被低估。
1996—2004年9年每万元GDP综合能耗年均下降3.78%。长期来看，综合能耗下降是必然趋势，2006—2010年年均下降3%-4%是可能的，这将使得每万元GDP综合能耗下降14.2%-18.5%。
（3）废弃物无害化处理
①城镇生活污水处理率提高到40%（2003:25.8%）;
②SO2总去除率提高到55% (重点城市工业2003为: 29.4% )；
③畜牧业COD削减率提高到47% (2003: 33% )；
工业COD去除率提高到77% (2003: 61% )；
城镇生活COD去除率提高到47% (2003: 22.5% );
④最终工业固体垃圾应该全部得到综合利用和安全处理（2003：综合利用率58.4%）；
⑤城市生活垃圾再生利用和无害化处理比例达到70%。（2003：50.8%）。
IV 发展循环经济的优先领域选择
1．政府在循环经济发展中的定位
发展循环经济涉及所有社会成员的经济活动。发达国家的经验是，循环经济发展必须以市场经济机制为基础，以企业为主体，政府进行规制管理，激励全体社会成员参与。政府的主要任务是，通过立法和制定政策，建立有利于循环经济发展的市场运行机制，运用经济手段和行政手段对重点领域和重点地区提供支持，目标是解决资源与环境的外部性问题。因此，凡是在现有市场机制下本身具有较好经济效益的循环经济项目，应该交由市场调节。政府应该集中力量在建立普适规则的基础上，在市场失灵的领域，选择促进循环经济发展的优先领域进行重点支持。
2．选择循环经济优先发展产业的原则
在目前中国的国情下，选择发展循环经济的优先产业应该遵循以下五原则。
①弥补企业微观效益原则。对于一些循环利用资源，有利于环境保护和增加就业，但在现有市场机制下经济效益低下，甚至是亏损的循环经济项目，政府要从财政和税收方面给予优先支持，使其具有一定的赢利和发展能力，使其外部效益内部化。
②“遏制双高原则”，即，治理“双高行业”原则。双高行业指高污染排放和高原始资源消耗的行业。例如，冶金、化工、造纸等行业，是包括能源在内的原始资源消耗高，污染排放量大的行业，应该通过严格污染排放标准控制和经济手段，促使实施清洁生产，循环利用资源和废弃物，使外部成本内部化。这些行业资源利用率提高了，污染下降了，主要矛盾就抓住了。在这样的领域政府应通过严格的政策和法律法规优先推进循环经济发展。
山东日照市的废石料循环利用
在山东省日照市有数十家小石材加工企业，这些企业基本上是以家庭为基础组建的，解决了大量的就业问题。每个小企业都产生数量不大的废弃碎石料，但大量小企业集聚产生的废弃石料的堆放将占用大量土地。如果强制性地要求每个小企业都必须处理自己产生的废弃物，没企业都没有能力做到。因此，日照市环保局出面，支持成立了一家利用这些废弃碎石料生产人造石材的循环经济企业。环保局规定每家小企业必须将其产生的废弃碎石料运送到人造石材企业，并对他们免收排污费。新建的这家人造石材循环经济企业达到了规模经济水平，政府对其给予了税收优惠，使其能够获得市场平均利润。在政府的支持下和规制下，那些小石材加工企业得以继续生产，废弃物得到了循环利用，环境得到了保护，经济实现了增长，增加了就业，循环经济企业也获得了经济效益。政府不但没有支出一分钱，反而增加了税收，形成了环境保护、就业增加、资源循环利用、经济增长多方共赢的良性循环。
钢铁行业发展循环经济潜力巨大
上海宝钢通过各种节能和循环利用的手段，吨钢能耗降低到675公斤标准煤，比全国平均水平低约10%，比80年代投产时的1.2吨下降了将近一半；每吨钢耗新鲜水降低到3.72立方米，只有全国平均水平四分之一左右；高炉煤气放散率由以前的10%下降到0.13%；通过资源的循环利用，宝钢的电力已经实现自给自足，在2004年还向市场供电8.6亿千瓦时；宝钢的矿渣已经基本全部回收利用。如果全国的钢铁厂都达到宝钢的水平，每年可以节约2,000万吨标准煤，30亿立方米新鲜水；少排几十万吨SO2。
③ “抑短原则”，即，抑制资源短缺程度最大而进口难度高的资源使用的原则。这样的领域可以通过价格形成机制和政策去推进资源的节约利用和循环利用。例如，中国的水资源总体上极为短缺，又难以通过进口的方式解决，因此，水的循环利用应作为优先推进领域。
水的零排放案例
1.天津泰达经济技术开发区采用国际上先进的连续微滤—反渗透（CMF—RO）处理工艺。整个开发区基本实现了污水的零排放。CMF—RO处理成本为2.2～2.3元/吨，反渗透脱盐水达2万吨规模后处理成本将降低到2.0元/吨以下，低于开发区现自来水3.0元/吨的水价。不仅节约了大量水资源，减少了污水排放，增加了就业，还获得了巨大的经济效益，每年节约水资源3000多万立方米。
2.河北西柏坡发电有限责任公司（原西柏坡发电厂）系国家“八五”和河北省“九五”重点工程。目前装机容量为1 200兆瓦。该公司投资6,000万元实施了废水“零排放”节水减污工程，消除了每年近2 000万吨的废水排放量，到2002年实现了完全零排放。按照南水北调的水成本计算，该企业每年可节约3213万元用水成本。
④“成熟技术原则”，即加速推进已经成熟的循环利用资源的技术的应用与推广扩散原则。例如，建筑节能节水，造纸黑液的回收利用，冷却水和中水循环利用等，都已经具有较为成熟的技术，应优先加速推进这些技术的普及。
⑤“规模经济原则”，即对单个企业鼓励按照经济规模进行建设和改造，鼓励企业的区域集聚和区域循环经济网络发展。凡是适合于规模经济的产业，都应该严格控制企业的规模，低于规模经济要求的企业应该进行严格控制。
规模经济是实现循环利用资源的重要基础
2000年开始，山东省为了减少造纸业排放废水对环境的污染，实施了造纸业企业规模化的战略，将年生产能力低于5万吨的小造纸企业全部关闭。由政府支持建立了几个年产量在20万吨以上、具有规模效益、利用循环经济模式组织生产的大造纸厂。这些造纸厂将造纸黑液中的碱和有机物回收再利用，并实现了水的循环利用。在造纸产量大大增长的同时，排放的COD大大减少，还降低了生产成本，增加了企业的竞争力，总就业并没有减少。实现了经济增长、就业增加、经济效益提高与环境保护的多赢。
3．优先发展循环经济的产业选择
根据《国民经济行业分类》（GB/T4754—2002）对各产业和行业的分类界定，课题组运用聚类分析法和相关的数量模型（见附件1），综合6个选择指标的平均位次和计量分析的结果，在对39个行业进行筛选后选出了18个应该优先发展循环经济的产业。对这些产业，政府应该通过政策激励的方式，推进循环经济发展。
第一级优先顺序（3个产业）
火力发电业；化学原料及化学制品制造业；黑色金属冶炼及压延加工业。
第2级优先顺序（6个产业）
石油加工及炼焦业；造纸及纸制品业；纺织业；食品加工业；化学纤维制造；食品制造业。
第3级优先顺序（5个产业）
煤炭开采业；水泥制造；饮料制造业；有色金属冶炼及压延加工；交通运输设备制造。
第4级优先顺序（4个产业）
专用设备制造；普通机械制造；黑色金属矿采选；橡胶制品业。
4．优先发展的实践活动
（1）推进清洁生产，支持企业内的资源和废弃物循环利用。
（2）推进生态设计的普及与推广。
（3）生态工业园和区域循环经济网络基础设施建设。
5．中国循环经济优先发展区域
按区域特点确定发展循环经济优先区域与模式。根据人口、资源分布极不均衡，各地区经济社会发展水平差异巨大的国情，以及生态环境破坏的影响具有明显的跨地域扩散的特点，中国应该针对生态环境已经成为制约经济社会发展的要素的现实，对全国经济发展的空间布局进行大规模的统一规划，对各地区在全国发展过程中的功能进行重新定位。对生态敏感脆弱地区，污染物流动性强、扩散效应高的地区，国家应该优先支持他们优先发展循环经济，以循环经济发展模式推进经济增长，做到经济增长与环境污染脱钩，扭转这些地区以赶超为目标、以牺牲环境为代价盲目追求经济增长，危及国家环境安全。
对生态敏感脆弱地区，甚至可以采取鼓励人口向经济密集区合理流动的措施，减少经济发展强度。使这些地区通过发展循环经济，在经济保持一定发展速度的同时，不断降低资源消耗和污染排放强度，把污染治理和生态建设作为经济增长的重要产业大力发展。
（1）国家重点支持对全国生态环境有重大影响的区域优先发展循环经济。第一优先地区应选择大江大河上游流域地区。这样的地区应包括7大水系的源头和上游流域，尤其是三峡库区这样的地区等。
（2）城市的水源供给区域应优先发展循环经济，尤其是优先进行水资源的循环利用，应以污水的零排放为最终目标。
（3）生态敏感地区应优先大力发展循环经济。我国的西北地区是严重缺水的地区，应特别优先发展水资源的循环利用。
对水资源保护区发展循环经济给予支持十分重要
辽宁省抚顺市是一个以煤炭和重化工产业为主导的重工业城市。其城市上游地区有一座大型水库，是东北重镇沈阳市的重要饮用水源之一。为了保护水库的水资源质量，库区禁止建立任何污染性企业，制约了当地经济发展，居民生活水平受到了很大影响。水库出水口的水质保持在1类水平，但进入抚顺市区以后，水质已经降低到3类水质，出了抚顺市区以后水质降低到5类甚至劣5类。由于抚顺市的煤炭资源已经枯竭，几万煤炭工人下岗，就业压力极大。为了增加就业，必须发展经济，而发展经济又对水资源和环境形成了巨大压力。在保护环境方面，抚顺市政府已经做出了很大努力。为了解决经济增长和环境保护之间的矛盾，抚顺市已经被确定为国家循环经济试点省—辽宁省发展循环经济的四大试点地区之一，制定了循环经济发展规划。但是，发展循环经济需要一定的基础设施投资，需要对现有企业进行技术改造投资，当地缺乏相应投融资能力。这样的水资源保护地区，应该作为国家优先支持发展循环经济的典型地区，在投融资、生态环境补偿等方面给予帮助。
6．城乡循环经济模式选择
（1）城市循环经济发展模式选择
中国正处于城市化快速发展阶段，要结合城市发展大力推进循环经济，实现整体经济方式的转型。城市扩张必然伴随工业扩张，因此，循环经济发展的模式应以生态工业园加静脉产业的双轮模式为主导。即产业布局以工业园模式为主导，促进工业企业的集聚，大力发展生态工业。生活区与工业园区通过静脉产业相联系，以静脉产业为主导全面推进废弃物的循环利用和无害化处理。
循环经济模式是城市可持续发展的重要出路
苏州高新技术产业开发区是典型的通过集中发展高新技术产业而发展起来的新城市。其GDP增长速度连续10年在20%以上。经济的持续高速发展已经对园区的环境造成了巨大的压力。水资源供给出现短缺，污染物排放总量持续快速增长，环境容量渐趋饱和。2002年危险工业废弃物达到1.28万吨，连续三年增幅在50%左右。因此，2003年以后苏州高新技术产业园区开始转变发展战略，从经济增长优先转变为环境优先，从生产、消费两个领域统筹循环经济发展，创建生态工业园。
1、在生产领域：首先抓技术进步和管理，实施清洁生产，降低单位产出的资源消耗减量化；然后在电子信息业、精密机械加工业、精细化工业和环保产业等行业内部及行业之间，以产品流为主线，在生产领域建立循环产业链，将废弃物转变为资源，实现废弃物排放的减量化。
2、在消费领域：努力倡导和实施可持续消费，建设生态住宅，创建生态社区，实施城市内的废弃物循环利用。
3、建立城市废弃物综合回收、分类处理和循环利用的产业体系，即静脉产业体系。苏州市高新技术产业开发区根据各种废弃物的不同特点，以本区为核心，建立了辐射至苏州市甚至长江三角州地区的废弃物再生循环利用和安全处理产业体系。他们利用自己的技术优势和规模效应，通过生态工业园区建设，建立废弃物交换和再生利用中心，接受来自苏州市和长江三角洲其他地区的工业废弃物和废弃产品，加工成原材料或产品，进行循环利用。
苏州市高新技术产业开发区的经验可以概括为：通过企业提高技术效率提高资源利用效率，实现资源消费减量化；通过清洁生产和绿色消费实现废弃物排放减量化；通过废弃物综合回收、分类处理和资源再生，构建静脉产业体系，实现循环型社会。
苏州高新技术产业开发区为可持续的城市化提供了一种可供参考的模式。
（2）农村循环经济发展模式选择
农村的特点是居民居住分散，产业分散，缺乏规模经济效益和集聚效益。因此，农村的循环经济模式应结合农业现代化进程和乡镇企业发展特点，选择工农业耦合模式。这种模式主要有两种形式。一是优先选择农业—畜牧业养殖业—沼气—农业的循环模式；二是农业—农产品加工为主的工业企业（也要按照循环经济设计）—农业的循环模式。
在农村建立农业与工业符合循环经济系统大有可为
按照循环经济原理建立农业和工业复合循环经济系统，是农业和农村发展循环经济的基本模式。黑龙江省肇东市以玉米种植、加工利用为核心的农工复合生态系统是一种典型的农工复合循环经济模式。这种模式还可以继续扩展。例如可以用家畜养殖业排放的粪便与玉米秸秆共同生产沼气，再利用沼气渣生产有机肥，等等。
V 中国发展循环经济的法律体系建设
要实现发展循环经济的目标并非易事。因为发展循环经济的动力来自于经济的外部性，靠传统的市场经济体制不能自动实现，需要政府进行制度创新，制定一系列切实可行的法律、法规和政策。
SO2减排的制度分析
按照我们设定的“十一五”计划的目标，到2010年中国的SO2年去除量要达到近2200万吨，这需要大量投资，会较大幅度地增加燃煤成本，使能源消耗的成本上升。这要么降低企业赢利水平，要么导致物价上涨。如何促进企业通过循环利用煤炭中的硫，减少SO2排放量，保护环境而不增加电价，是政府的重要任务。政府至少可以在提高SO2排放税（费）、提高燃煤产品的价格（例如，提高燃煤发电电价）、支持企业进行技术创新降低脱硫成本、对企业进行脱硫补贴、高价收购脱硫制成的产品等五种政策中选择一种，或两种以上政策混和应用，以激励燃煤企业循环利用煤炭中的硫。
1. 中国现有发展循环经济相关法律体系
到目前为止，中国还没有专门促进循环经济的法律框架，但中国已经具有一些针对资源和环境保护,与发展循环经济具有密切关系的法律法规。包括国家宪法第26条、第9条第2款；《中华人民共和国环境保护法》；针对特定的污染防治领域或特定问题而制订的专项法（包括，《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等）；自然资源法（包括《森林法》、《草原法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》、《防沙治沙法》、《水法》、《水土保护法》、《野生动物保护法》等）；环境保护相关法（如《节约能源法》、《可再生能源法》、《城市规划法》、《卫生防疫法》、《文物保护法》等）；环境保护行政法规(如《医疗废弃物管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《大气污染防治法实施细则》等)，中国的资源与环境保护管理部门还制定了很多环境保护和资源管理的部门规章（如国家环保局颁布的《城市环境综合整治定量考核实施办法》、《排放污染物申报登记规定》、《建设项目环境保护管理办法》等）；地方政府还出台了一些环境保护地方性法规和地方政府规章。此外，国家还颁布了一系列环境标准（国家标准、国家行业标准和地方标准三级，目前中国的国家环境标准已经有470余项）。
2．现有环境法律体系存在的主要问题
就发展循环经济的要求来说，中国现有环境法律体系还明显存在一些缺陷和不足，与发达国家的有关立法还有一定的差距。存在的主要问题有：
①环境法与资源法分离，互相之间缺乏有机联系。环境法主要为了从末端控制环境质量，对资源和废弃物的循环利用规定较少，至少是强调不够，没有着重从源头减少废弃物和污染的产生。《清洁生产促进法》的颁布应当说是个很大的进步，但它不具有真正的强制约束力。资源法主要关注资源的保护，而不是着重资源的有效利用。
②法律体系还不健全，在环境保护基本法和专门法之间，缺少一类像日本和德国的《资源有效利用促进法》、《废弃物处理法》、《避免废弃物产生、回收利用和处理法》和《循环经济与废物管理法》等跨行业和跨部门的综合性法律，以对资源利用和环境保护进行综合规定。
③对环境保护的执法和监督机制的规定不够完善，特别是对违反相关法律的制裁规定不够详尽，对违法的惩罚力度较小，对政府的责任规定不够明确。
3.中国发展循环经济的法律体系框架建议
①制订一部关于循环经济的基本法
循环经济的基本法的任务是，对发展循环经济所涉及的主要问题，特别是一些重要的原则问题予以规定。这部法律应当规范的主要问题包括：
第一，规定把建立资源节约和环境友好社会作为发展循环经济的基本目标，规定循环经济的基本内涵和政策导向，为制定循环经济政策确立指导思想和基本原则。
第二，明确政府、企业和居民的权利、责任和义务，为制定专项法奠定基础。
第三，规范促进循环经济发展的政策手段。
第四，规定循环经济产品的市场准入原则等等。
②修改《环境保护法》
《环境保护法》是关于环境保护的基本法律，是中国环境立法的依据和基本指导原则。《环境保护法》已经正式颁布15年了。在这期间，中国的环境仍在不断恶化，经济社会发展对环境带来压力与日俱增。《环境保护法》中的一些原则性规定已经不能满足今天的需要，有必要对《环境保护法》的相关内容进行修订，将从源头预防废弃物和污染的产生，发展循环经济，建立资源节约型和环境友好型社会，推进可持续发展等理念纳入其中。这不仅可以起到政策宣示的作用，也是循环经济立法的依据，对推动循环经济立法、建立起促进循环经济的法律体系将具有重要的指导意义。
③制订和完善专门法律法规
发展循环经济还需要制订和完善一些专门的有针对性的法律法规，对特定废弃物或特定问题进行规范。不同废弃物的处置和循环利用方式有很大的差别，从各国经验看，有必要对大宗、大类废弃物的处置和回收利用作用具体规定。应考虑尽快制定如下几项循环经济专项法：
第一，容器和包装物的分类收集与循环利用法
第二，家用电器与电子产品回收与循环利用法
第三，建筑材料与建筑废弃物循环利用法
第四，危险废弃物循环利用与处置法
第五，养殖业废弃物循环利用与处置法
第六，居民生活废弃物循环利用与无害化处置法
第七，废旧产品再制造法
还有一些涉及到循环经济发展的具体问题，如清洁生产的审核审计、废弃物的储存、运输、最终填埋以及废弃物处理企业和设施的管理等，可以根据需要制订必要的法律法规，以弥补一些专门法律的不足，防止对某些废弃物或某些处理环节的管理出现法律上的空白。
④制订和完善循环经济综合性法律
综合性法律是对各专门法涉及的共同问题或基础性问题所做出的综合性规范。中国迫切需要制订一部关于促进资源有效利用的法律，将资源利用和环境保护问题统筹考虑，解决目前环境保护法律与资源性法律相对分割、环境执法和资源管理互相脱节的问题。例如，有必要把《固体废弃物污染环境防治法》修改为《废弃物循环利用与污染防治法》，对固体废弃物和可回收气体污染物、污水等的处置按照循环经济的原则加以规定。
⑤制订和完善相关法律
还有一些法律，从主要内容和分类看不属于循环经济法律的范畴，但与循环经济发展的关系比较密切，其中一些规定直接影响到循环经济的发展。如关于政府采购的法律、关于税收的法律以及行政诉讼法、行政复议法等。中国应该尽快制定《绿色采购法》，规定政府采购应当有一定的比例或优先采购那些使用回收材料的商品和其它环境友好型产品。根据发展循环经济的需要制订这种相关的法律法规，或在原有的一些法律法规中加入相应涉及循环经济的条款，避免出现与发展循环经济相矛盾的条款。针对中国的具体情况，我们还需要制定《循环经济产品的市场准入法》，规定循环利用资源和废弃物生产的产品有市场准入优先权。
⑥建立发展循环经济的地方性法律法规
各地还可以根据本地区的实际情况，在国家有关循环经济法律法规的指导下，制订促进当地循环经济发展的地方性法规。地方性法规可以是对国家有关法律的必要补充，或使得国家有关法律法规的执行在当地更具有可操作性，也可以在国家有关法律法规的基础上，提出更高的目标或标准。
VI 中国发展循环经济的政策体系建议
1. 综合性政策
（1）鉴于中国在向市场经济转轨过程中政府必须发挥重大作用，因此，中国应尽早把发展循环经济作为树立和落实科学发展观，建立和谐社会的重要途径之一，纳入各级政府业绩考核指标之中，使发展循环经济成为各级政府追求的目标之一。
（2）为了加强和统筹环境与资源管理，建议在国家环保总局、国土资源部、水利部、林业局等的基础上成立国家环境与资源委员会，统筹循环经济发展规划和管理。在委员会成立之前，在各级政府机构中设置专门的循环经济主管机构，统筹和协调循环经济发展政策的制定，指导和协调循环经济建设，以提高循环经济决策效率。
（3）制订专门的循环经济发展规划，确定循环经济发展的近期和远期目标及推进步骤，并应针对形势变化进行滚动修订。特别需要指出的是，制定循环经济规划一定要与国民经济和社会发展规划紧密结合，与本地区产业结构调整升级、环境保护和生态建设、城市发展规划和农村基础设施建设等紧密结合。
2．促进循环经济的产业政策
循环经济产业政策可以分为两类。第一类是直接针对资源循环利用和废弃物再生产业（静脉产业）的政策。第二类是针对所有产业内的资源循环利用和清洁生产的政策。
（1）废弃物综合回收再生利用与安全处置产业—静脉产业发展政策。
①要加快制订静脉产业和循环经济产品的行业标准和技术标准，严格防止二次污染；
②确定重点支持的循环经济产品目录和目录之外的循环经济创新领域，激励废弃物循环利用的技术开发和创新。凡是符合重点支持的循环经济项目实施如下优惠政策。
第一，土地利用优先；
第二，免收增值税（可以先征后退）。对免收增值税后依然达不到市场平均利润率的项目，由财政给予补贴或贴息，使之达到市场平均利润率；
第三，政策性贷款优先；
第四，产品市场准入优先和政府采购优先；
第五，政府给予技术开发资助。
（2）企业内的资源循环利用和清洁生产政策。
① 建立企业物质流核算制度，为废弃物管理提供基础数据信息；
② 建立重点行业和重点企业的强制性清洁生产审核制度，到2010年争取在重点行业重点内把清洁生产审核的范围扩大到80%以上；
3．促进循环经济的财税与金融政策
（1）设立资源（包括进口资源）消费税，使资源税产值税率在总量上提高到20%以上。具体各种资源的资源税率应该针对资源的紧缺程度等进行具体测算确定；
提高资源税与节约资源消费
本课题组运用中国CGE模型分析了提高资源税对资源利用和国民经济的影响，表明资源税通过市场价格机制的作用，可显著降低资源消费，大幅度降低国内资源的消耗，对GDP只有很小的负面影响。我们的分析表明：征收税额为资源开采部门不变价产值20%的综合资源税，可使煤炭消费降低1.7%至2.7%；石油天然气消费降低1.6%至2.3%；金属矿消费降低1.7%至2.1%；非金属矿资源消耗降低1%。而GDP降低幅度可维持在0.12%至0.33%之间。（详见分报告2）
（2）在制定水、能源消费标准定额的基础上设立超额消费税新税种，与价格进行捆绑收取上交国库。
德国德累斯顿（Dresden）市的饮用水消耗
从1985年始，Dresdon开始实施污水收费制度；但收费很低，因此对水资源消耗模式几乎没有任何影响。自1991年起开始将水费和污水排放费提高了10倍以上。水消费和污水排放都大幅度下降。2004年居民的污水排放比1990年减少了40%以上。
（3）全面停止高能耗产品的出口退税；
（4）对循环经济企业进口技术和设备免征关税；
（5）对循环经济产品出口全面退税；
（6）对节能和节约资源的技术和设备投资，对企业清洁生产技术开发、专利和设备投资给予税收抵扣和加速折旧等优惠促进节能和节约资源技术的推广和扩散；
（7）鼓励民间资金进入循环经济领域，尤其是静脉产业领域；鼓励上市公司进入循环经济领域，通过资本市场扩大循环经济投资来源。
（8）鼓励民间资金进入循环经济领域，尤其是静脉产业领域；鼓励上市公司进入循环经济领域，通过资本市场扩大循环经济投资来源。
（9）加快从增值税向消费税的转轨步伐。
消费税制度有利于资源节约和增加税收
增值税制度激励浪费资源，抑制资源的循环利用。消费税制度按照消费价格征税，可抑制过度消费。例如，过度包装等导致产品价格上涨，生产者并不一定因为过度包装而多缴增值税。但消费税制度迫使消费者为过度包装支付更多的消费税，可以起到增加税收，抑制过度消费的作用。因此，国家有必要重新审视增值税制度，加快由增值税向消费税制度的过渡。
（9）尽快制定和完善政府绿色采购政策，把循环经济产品列入优先采购领域。
（10）借鉴欧盟的经验，开征废弃物排放税，逆向激励企业循环利用资源，减少废弃物排放。在废弃物排放税实施以前，继续执行排污收费政策，要逐步提高收费标准。
丹麦的垃圾填埋税政策使废弃物回收率大幅提高
丹麦是第一个征收垃圾填埋税的国家(1987年)。1987年约有40%的垃圾在填埋场填埋。1987年开始，政府实施在垃圾处理费之外每吨另交40丹麦克朗税（6美元）政策。以后不断提高垃填埋税的税率。1999年，该税已增至每吨375丹麦克朗（57美元）。随着垃圾填埋税的提高，垃圾填埋率不断下降，回收率不断提高。2003年的垃圾回收利用率提高到为65%，焚烧处理率26%，只有9%的垃圾被填埋。
丹麦垃圾税与垃圾填埋下降之间的关系非常密切：随着填埋税的提高，循环利用率有所上升，而填埋率明显下降。这一趋势也将会适用于中国。
（11）各级财政要加大对节约资源和能源的重大技术研究与开发的投入。
（12）尽快研究制定对国家和地区重点生态保护地区生态补偿政策，加大财政转移支付的力度。
（13）信贷政策主要指通过政策性贷款，支持循环经济的发展。政策性贷款主要由国家发展银行来操作，用于对循环经济产业和项目的间接融资支持。
（14）加大大型废弃物集散设施，危险废弃物和有毒废弃物的收集与存储设施，废水网管等循环经济基础设施、静脉产业网络设施和危险废弃物处置设施的财政投资力度。
（15）建立循环经济基金。由政府制定基金使用办法、严格的管理章程和审计制度，委托专门基金管理公司进行管理。基金的来源可以包括：
①发行专门政府债券；
②面向社会发行循环经济彩票；
③排污费（税）按比例投入；
④资源消费税按比例投入；
⑤大宗产品的回收抵押金；
⑥民间资金捐助和国际援助资金。
基金应主要用于支持循环经济技术研究与开发，资助重点区域循环经济发展和重大循环经济项目等。
4．促进循环经济的产业布局政策
（1）以国家生态和环境保护为目标，进行国土整治和分区域功能规划。对于生态敏感区域和涉及国家环境与资源安全的重点区域，应该坚决限制特定产业的发展，集中推进循环经济发展模式，以解决经济增长和环境保护的矛盾。
（2）必须坚决改变过去的分散发展乡镇企业的产业布局政策，与城市化建设相结合，积极推进企业集聚。城镇的工业发展应该全面采取生态型工业开发区的模式，按照循环经济思路，分门别类地规划好开发区的建设规划，使得企业布局建立在物质循环利用网络要求基础上，有利于静脉产业的配套发展。
5. 规模经济政策
为了从基础上节约资源，提高效率，应该强化企业的经济规模效应。规模经济政策包括三个层次。
（1）第一层次的政策是鼓励单个生产企业以最佳规模进行生产经营。对“五小工业”集中的区域，通过严格执行环境排放标准、行政控制和政府财政支持的三重手段，推进企业规模化。
（2）第二层次的政策是促进企业在空间上的集聚规模效应。也就是要推进产业布局的专业化和集聚化。要结合循环经济产业布局政策，开展生态工业设计和工业生态园建设，积极鼓励小企业向开发区集聚。
（3）第三层次的政策是推进废弃物收集、分类处理和循环利用企业的规模化。这是防止二次污染，提高废弃物再生和循环利用技术水平的重要前提。
6. 管理政策
（1）建立以生产者责任为主导的废旧产品回收政策。近期应尽快制定大宗产品生产者的回收抵押金制度。例如，大件消费品按照价格的5%征收抵押金，由国家循环经济基金托管，产品报废送到回收系统后再由国家循环经济基金返还。
（2）对小件含有有毒有害物质的消费品，例如电池，实行价外收取消费者回收押金制度，鼓励消费者协助回收废弃物。消费者交回旧电池免收抵押金。
（3）对部分回收困难或回收成本较高的产品，在价格中强制征收资源回收处理费，也可以借鉴德国的双元回收系统的方法进行回收和再生利用。
（4）合理分配各种收费和征收资源税、提高资源价格等所产生的收益，建立生态和环境的经济补偿机制。
（5）以成本核算为标准，全面提高包括污水、垃圾在内的城市废弃物处理费的收费标准。为了避免因此而使低收入居民增加负担，可对低收入人群给予相应补贴。
（6）制订资源和能源设备的市场准入政策。根据技术已经达到的合理水平，确定用能设备能效标准和重点用水行业取水定额标准等消耗标准，实行强制性能效标识制度，达不到相应技术标准的技术设备不准进入市场。
（7） 制订和发布循环经济产品标志。循环经济产品标识不仅可以推动循环经济产品和环境友好产品的开发和使用，还有助于提高公众的环境保护意识。
（8）针对一些具体问题制订具体的政策。例如，对产品的包装价值与产品价值的比值进行具体规定，以便限制产品的过度包装，等等。
7、技术政策
（1）强制淘汰落后技术的政策。根据发展循环经济的要求制定强制淘汰的生产能力、工艺和产品目录，对那些生产方式落后、环境污染严重、原材料和能源消耗高的落后生产能力、工艺和产品，通过关停等强制性手段予以淘汰。
（2）鼓励技术创新政策。在国家技术政策体系中，加大对循环经济技术研究开发扶持力度，通过设立循环经济技术开发基金和奖励基金等办法，鼓励国内研究机构和企业进行技术创新。
（3）促进先进技术引进和利用政策。通过补贴、税收减免、抵扣等政策支持和鼓励企业积极引进外国的先进循环经济技术，支持和鼓励企业进行技术改造。还可以采取政府购买此类技术无偿或低价提供给企业使用的办法，加快新技术的应用和推广。
8、鼓励全社会参与的政策
（1）对全国公务员普遍进行一轮发展循环经济，建立节约型社会，实现可持续发展的培训，大力开展循环经济知识的普及。政府部门和公务员要带头使用循环经济产品。
（2）在中小学生教育中加入循环经济知识内容，从娃娃抓起，从小培养他们的节约资源、回收资源和环境保护的意识。
（3）提倡绿色生活和文明消费方式，鼓励公众购买循环经济产品，提高全社会的循环意识和环境意识。
（4）建立和完善环境信息公开发布制度，鼓励公众对企业和政府的环境行为进行监督。
（5）鼓励各种民间组织参与循环经济的发展，鼓励通过现有行业协会或建立新的循环经济专业协会，建立循环技术服务中心、清洁生产中心等专业组织开展循环经济技术咨询和技术服务，形成循环经济发展的技术、信息支撑体系。
9.积极开展国际合作
充分利用当前发达国家和国际组织推动开展环境保护和循环经济国际合作的意愿，对外资进入中国循环经济领域的投资一律实行国民待遇，积极开展技术合作和交流，引进发达国家的成熟技术和成功经验。
外方组长：比利特夫斯基
I 前 言
1. 循环经济的定义
循环经济是在深刻认识资源消耗与环境污染之间的关系基础上，以环境保护和污染预防，实现可持续发展为目标，通过节约和循环利用资源的方法提高资源利用效率，从源头预防污染产生和降低单位产出污染排放而实施的一种经济发展模式。
政府在推进循环经济发展时必须清楚认识下列四点：
(1)发展循环经济必须以节约资源为前提，全面促进资源和废弃物的循环利用。
(2)发展循环经济的主导目标是环境保护和污染预防，这是传统市场失灵的经济外部性目标，必须由政府推动。但政府应该尽可能运用经济手段和市场机制，把环境因素作为经济要素纳入到经济循环中去，只在必要时才通过立法、政策和行政手段对市场进行干预。
(3)发展循环经济是经济增长方式的转换，不是简单的废弃物利用，还涉及到能源和土地的节约使用，产业组织与布局模式的转换，城市基础设施建设模式的转换，生态环境保护模式的转换，技术经济范式的转换，社会物质利益关系的转换，等等。这是一系列在制度创新基础上的转换。因此，发展循环经济首先需要进行制度创新。另外，政府带头，动员全社会的力量，建立一种新的环境与循环经济文化体系，使社会每个成员都支持循环经济，是循环经济模式得以确立的重要因素。
(4)建立一种新的经济发展模式必须对原有生产模式进行改造和替代。循环经济模式可以取得在经济高速增长的情况下保护环境的效益，但政府必须认识到，为了发展循环经济而必须采取的某些政策手段可能会导致价格，尤其是基础资源价格上升，使以传统GDP表征的经济增长速度有所降低。这是取得环境效益必须付出的代价。
2. 循环经济在不同层次上的不同重点
在微观企业层次上，循环经济主要以清洁生产、废弃物综合回收和循环利用与无害化处理为主要内涵，强调资源消耗3R原则，即，“减量化、再使用和循环利用”；在区域中观层次上，循环经济强调构建产业链为载体的物质循环利用网络，通过建立废弃物综合回收、再制造和再资源化利用与无害化处理的产业体系，实现在区域范围内的资源优化配置与循环利用。
3R运动兴起
随着世界人口的增长和经济、社会活动的扩张，人们对资源的需求量急剧增加，与此相伴随的是废弃物的数量和种类快速上升。全球化加剧了包括产品、技术和废弃物在内的物质的跨国流动。国际社会在环境和经济领域中越来越相互依存。在此背景下，人们达成了一种共识，即整个世界应该合作建立一种物质循环型社会：在这样的社会中，经济增长与环境保护是协调的、互利的。为达到这一目的，2004年举办的海岛八国峰会同意在国际上推进“3R运动”，并于2005年4月在日本举办的政府部长级会议上正式启动。该项运动的目标是建立以资源减量化、再使用和循环利用（Reduce, Reuse and Recycling）为顺序的物质流动方式。
课题组国际专家：日本京都大学酒井申一教授提供
在国家层次上，循环经济是在政府的参与下，以经济社会可持续发展为目标，将废弃物与环境要素纳入市场体系，利用市场机制并通过法律、法规和政策调控，以资源节约和环境友好为原则进行资源配置利用的一种新的经济运行方式。
政府实施促进循环经济发展的政策途径是针对不同层次的循环经济主体进行激励。
II 中国循环经济发展的现状与面临的问题
1．中国循环经济发展现状评估
从2000年起，中国国家环保总局为了从源头预防污染和保护环境，开始在中国推进生态省建设，同时开始循环经济理论研究与实践试点工作。2002年起国家环保总局开始在较大范围内推进循环经济试点。2005年7月，国务院正式发布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，对中国发展循环经济的目标、重点领域、管理政策等提出了原则性指导方针，要求各级政府和有关部门把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则，用循环经济理念指导编制“十一五”规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，并制定和实施循环经济推进计划。循环经济已经成为中国的国家重大发展战略。全国各地已经行动起来，很多省、市、县已经制定了循环经济发展战略。
在企业层次，很多企业主动推进清洁生产，申请ISO14000认证；在城市地区，结合城市卫生建设，积极推进废弃物综合回收和循环利用，大力推进生态工业园建设和循环经济产业链的形成；在很多地区，正在开展以可持续生产与可持续消费为主体，把工业与农业、城市与农村有机结合起来，建设生态省（市、县）、环境保护模范城市、生态示范区试点的工作。
截至2004年，全国共有8个省被批准为国家生态省试点，1个省被批准为循环经济试点省。贵阳、日照等一批城市进行了循环经济规划，创建了44个环保模范城市，命名了166个国家生态示范区，建立了14个生态工业示范园，树立了79个环境优美乡镇，全国有数千家企业接受了清洁生产审计。2005年又有1个省已经制定了生态省建设纲要，并通过了国家环保总局的审核论证。
在2005年国务院22号文件发布以后，国家发改委等部门已经在各个层次上确定了一批循环经济试点。
生态省建设是基于发展循环经济和生态建设展开的，没有申请作为生态省试点的所有省、市、自治区都结合“十一五”计划的制定，开始制定循环经济发展规划。可以说循环经济已经在全国范围内推进。
通过大力推进循环经济发展和其他环境保护措施的实施，中国在环境保护方面已经取得了明显效果。例如，全国七大水系的四类及差于四类的劣质水比例在2004年比2003年降低了3.5个百分点，城市严重污染的情况已经有所改善。但是，由于2003年以来中国经济增长开始加速，资源消耗总量迅速上升，全国的环境质量总体上依然在恶化，主要污染物排放量还在上升（如表1所示）。万元GDP能耗呈现出上升的现象。可以认为，循环经济在中国的发展尚处于非常初级的阶段。鉴于目前中国还没有建立起系统的循环经济评价指标体系，关于循环经济的统计数据缺乏，还不能对循环经济发展进程和效果进行定量的评价。
表1 主要污染物排放量变化与城市大气污染达标情况
SO2排放量
（万吨）
113个大气污染重点防治城市达标率
工业固体废弃物综合利用率
COD排放总量
全国七大水系劣质水比例（4类及以上）
2003
1995
33
55.7%
1334
61.9%
2004
2250
29
55.7%
1339
58.4%
资料来源：国家环保总局，2004中国环境状况公告
2．中国发展循环经济面临的主要问题
（1）自然资源定价机制不健全，导致资源价格过低，使得循环利用资源缺乏价格竞争力，资源浪费依然惊人。
矿产资源低成本使用阻碍循环经济发展
20世纪90年代以来，非国有企业和个人大规模进入矿产资源开发领域。但是，国家对矿产资源的使用还没有制定系统的资源税制度。大多数私人开矿者通过各种不规范的途径，以与地方政府主管官员或主管部门单独讨价还价的方式，按照资源采出量支付很低的资源使用费，用很低的成本获得矿产资源开发权。出于私人短期获利的考虑，一些矿主用最低成本的落后技术和最低廉的工资雇佣矿工，将最容易开采的富矿开采出来后便将矿山抛弃。因此，中国的大量矿产资源回采率都很低，一些小煤矿的回采率甚至只有10%-20%。这一方面浪费了大量自然资源，另一方面造成了初始资源产品的价格过低，使得循环利用资源没有价格竞争力，极大地阻碍了循环经济发展。例如，中国的华北地区严重缺水，地下水超采十分严重，已经导致很多地区地面严重下沉。从长江引水到北京，每吨水的入户成本大约为10元人民币。而非常缺水的华北地区的地下水资源使用费每吨不足1元人民币，极大地鼓励超采地下水。在北京郊区的大兴县，从地下取水每吨资源费仅0.84元，而且没有严格的监督计量，排污费也很低。在黄河上游流域的一些县域内，从水资源很短缺的黄河支流引水收费甚至不到0.1人民币。因此，由于资源价格过低，在严重缺水的中国北方，节约和循环利用水资源却没有经济动力。
（2）废弃物和污染排放权管理力度不够大，环境保护缺乏经济机制的支持。
环境是市场失灵最明显的领域，需要政府通过法律、法规和政策干预，将废弃物丢弃权和污染排放权纳入市场轨道，进入到经济循环之中。但中国的废弃物丢弃权和污染排放权的价格体系还没有形成，生产者、消费者和政府的责任与义务不明确，尚没有形成一个健全的排放权交易市场。中国的环境监管部门和执法机构是国家和地方环境保护局。但地方环境保护局隶属于地方政府，地方政府出于经济增长和就业的业绩考虑，当环境保护与经济增长和就业发生矛盾时，地方政府一般倾向于经济增长和就业优先，对于地方企业的环境污染行为采取默许甚至是偏袒的态度。地方环境保护部门不能够真正行使环境监管和执法权。在很多情况下，国家的有关法律和政策赋予环境保护部门的权力不足以制止企业超标排放废弃物和排放污染的行为。例如，国家环境保护部门对污染企业进行罚款处理的最高限额为20万元人民币，而企业排放污染造成的外部损失，或企业逃避交纳污染费的数额可能远远高于20万元。这使得直接排放成为处理废弃物和污染物的最经济手段，企业和广大消费者对于循环利用资源和废弃物没有来自环境保护的足够压力。
（3）中国尚没有形成支持循环经济发展的法律、法规和政策体系。中国已经正式颁布了19部关于资源与环境保护的法律，但还没有形成针对循环经济发展需要的正式法律和政策体系。一些与发展循环经济相关的专项法还在酝酿和起草过程中。一些省市已经制定了一些促进循环经济发展的法规和政策，但还很不系统。
（4）在一些污染排放强度大的行业，企业规模小，发展循环经济缺乏规模经济的支撑。中国小企业在污染排放强度较大和资源密集型行业占有很重要的地位，是中国污染的主要来源。这些企业布局分散，技术落后，资源消耗高，污染排放多，没有循环利用资源和废弃物与治理污染的能力。
（5）废弃物回收处理和循环利用网络不完善，二次污染严重。目前中国的循环经济主要在企业层次以示范企业的清洁生产为核心、以污染治理和典型企业内部循环利用资源的方式展开。已经形成的以大城市为核心的循环经济网络，主要由有直接经济价值的废弃物收集、分类回收、再生化处理加工体系组成。这是市场自发形成的，以分散的农民垃圾收集者和集散者组成的不完善的网络。没有直接利用价值，需要进行深加工处理的废弃物和生活垃圾，还没有形成循环利用网络，主要由国有清洁企业收集清运，以直接集中填埋或直接向大自然排放的方式处理。一些城市建立了垃圾再生处理和污水处理设施，但由于缺乏运转费用而不能正常运转。大量进行废弃物处理和再生利用的企业规模小，技术落后，二次污染严重。
（6）宏观经济调控政策与循环经济发展之间缺乏一致性。中央政府把发展循环经济提到了很高的地位, 但在一些地区，地方政府和综合经济管理部门仍然没有把发展循环经济作为整体政策中的一个环节进行具体化落实。发展循环经济仍然边缘于主体经济政策之外。
（7）在循环经济管理方面，中国尚未建立起基本的物质流管理和完善的环境监管统计体系，对于企业和地区进行循环经济管理缺乏基本的数据信息。
（8）没有形成有效的循环经济投融资机制。由于缺乏相应的补偿机制，大量环境效益高而经济效益低的循环经济项目无法筹集到足够的资金。在一些落后地区，发展循环经济需要新建大量的基础设施，但由于地方政府财政能力弱，无法筹集相应的资金进行循环经济基础设施建设和使已有的基础设施正常运转。
III 中国发展循环经济的目标
中国共产党第十六次全国代表大会确立了到2020年要在全国建立全面的高水平的小康社会的综合发展目标。 中国发展循环经济的目标应该为全面小康社会总目标服务。
1．到2020年中国发展循环经济的总目标
（1）建立起完善的循环经济运行机制和科学管理体系；
（2）形成比较完善的清洁生产体系，大中型企业应该全面实施清洁生产；
（3）按照产业生态学原理组建工业园区，全面推进城市工业产业循环链发展；
（4）以城市为核心，在全社会构建起完善的废弃物综合回收、分类处理、循环利用和无害化处理的产业网络体系；
通过上述途径，使国民经济总产出在比2000年翻两番的情况下，主要污染物排放总量比2000年有较大下降，生态环境得到改善，可持续发展能力得到加强，把中国基本建设成资源节约和环境友好型社会。
2．第十一个五年计划期间（2006-2010）发展循环经济的目标
县级以上政府用循环经济思想指导第十一个五年计划的制定，并要做好循环经济专项发展规划，全面实施循环经济行动。
中央政府要尽快出台循环经济发展与促进政策体系，争取用五年时间，建立起较为完善的促进循环经济发展的法律、法规和政策支撑体系，基本形成适合循环经济发展的市场运行机制和技术创新体系；加紧进行循环经济试点和经验推广，用五年时间，在全国建成一批有成效的循环经济试点企业、工业园区、农业示范区和生态经济城市；促进养殖业走规模化和循环利用资源的生态化道路；在全国范围内大力推进清洁生产；完善废弃物综合回收利用体系，大力发展废弃物综合回收利用和再生资源产业，全面提高物质循环利用率，从源头减轻环境污染。
主要具体关键目标可以确定为：
（1）减量化
①单位经济产出能源消耗每年下降3%-4%；5年内使单位产出能源消耗下降14.2%-18.5%；
②单位经济产出初始资源消耗每年下降3%-4%；
③农业灌溉系数达到0.5(2003: 0.4, 发达国家: 0.8)；
④农业化肥吸收效率提高到40% (目前：30%，发达国家: 60%)；
（2）再使用（reuse）与循环利用（recycle）
①工业固体废弃物的综合利用率达到65%以上（2004: 55.7%）；
②钢铁、铜、铝、铅等所有废旧金属应全部回收利用；
③重点城市工业用水重复利用率达到90%（2003年为79.2%）；
④规模化畜禽养殖业废弃物资源化利用率达到70%；
⑤物质综合回收利用率达到70%；
1995年以来中国能源消耗效率变化情况
1996年到2000年，中国年消耗能源总量折合标准煤从13.8948亿吨下降到13.0297亿吨。按可比价格计算每万元GDP能源消耗年均下降7.48%。
2001年到2004年，中国大陆年消耗能源总量折合标准煤从13.4914亿吨增加到19.7000亿吨。按可比价格计算每万元GDP能源消耗年均上升2.24%。
2000年以后能耗效率由以前的上升转变为下降，可能有两个主要原因。一是产业结构变化，能耗高的重化工产业比例增加；二是GDP增长速度统计数据有问题，2000年以前被高估，而2000年以后被低估。
1996—2004年9年每万元GDP综合能耗年均下降3.78%。长期来看，综合能耗下降是必然趋势，2006—2010年年均下降3%-4%是可能的，这将使得每万元GDP综合能耗下降14.2%-18.5%。
（3）废弃物无害化处理
①城镇生活污水处理率提高到40%（2003:25.8%）;
②SO2总去除率提高到55% (重点城市工业2003为: 29.4% )；
③畜牧业COD削减率提高到47% (2003: 33% )；
工业COD去除率提高到77% (2003: 61% )；
城镇生活COD去除率提高到47% (2003: 22.5% );
④最终工业固体垃圾应该全部得到综合利用和安全处理（2003：综合利用率58.4%）；
⑤城市生活垃圾再生利用和无害化处理比例达到70%。（2003：50.8%）。
IV 发展循环经济的优先领域选择
1．政府在循环经济发展中的定位
发展循环经济涉及所有社会成员的经济活动。发达国家的经验是，循环经济发展必须以市场经济机制为基础，以企业为主体，政府进行规制管理，激励全体社会成员参与。政府的主要任务是，通过立法和制定政策，建立有利于循环经济发展的市场运行机制，运用经济手段和行政手段对重点领域和重点地区提供支持，目标是解决资源与环境的外部性问题。因此，凡是在现有市场机制下本身具有较好经济效益的循环经济项目，应该交由市场调节。政府应该集中力量在建立普适规则的基础上，在市场失灵的领域，选择促进循环经济发展的优先领域进行重点支持。
2．选择循环经济优先发展产业的原则
在目前中国的国情下，选择发展循环经济的优先产业应该遵循以下五原则。
①弥补企业微观效益原则。对于一些循环利用资源，有利于环境保护和增加就业，但在现有市场机制下经济效益低下，甚至是亏损的循环经济项目，政府要从财政和税收方面给予优先支持，使其具有一定的赢利和发展能力，使其外部效益内部化。
②“遏制双高原则”，即，治理“双高行业”原则。双高行业指高污染排放和高原始资源消耗的行业。例如，冶金、化工、造纸等行业，是包括能源在内的原始资源消耗高，污染排放量大的行业，应该通过严格污染排放标准控制和经济手段，促使实施清洁生产，循环利用资源和废弃物，使外部成本内部化。这些行业资源利用率提高了，污染下降了，主要矛盾就抓住了。在这样的领域政府应通过严格的政策和法律法规优先推进循环经济发展。
山东日照市的废石料循环利用
在山东省日照市有数十家小石材加工企业，这些企业基本上是以家庭为基础组建的，解决了大量的就业问题。每个小企业都产生数量不大的废弃碎石料，但大量小企业集聚产生的废弃石料的堆放将占用大量土地。如果强制性地要求每个小企业都必须处理自己产生的废弃物，没企业都没有能力做到。因此，日照市环保局出面，支持成立了一家利用这些废弃碎石料生产人造石材的循环经济企业。环保局规定每家小企业必须将其产生的废弃碎石料运送到人造石材企业，并对他们免收排污费。新建的这家人造石材循环经济企业达到了规模经济水平，政府对其给予了税收优惠，使其能够获得市场平均利润。在政府的支持下和规制下，那些小石材加工企业得以继续生产，废弃物得到了循环利用，环境得到了保护，经济实现了增长，增加了就业，循环经济企业也获得了经济效益。政府不但没有支出一分钱，反而增加了税收，形成了环境保护、就业增加、资源循环利用、经济增长多方共赢的良性循环。
钢铁行业发展循环经济潜力巨大
上海宝钢通过各种节能和循环利用的手段，吨钢能耗降低到675公斤标准煤，比全国平均水平低约10%，比80年代投产时的1.2吨下降了将近一半；每吨钢耗新鲜水降低到3.72立方米，只有全国平均水平四分之一左右；高炉煤气放散率由以前的10%下降到0.13%；通过资源的循环利用，宝钢的电力已经实现自给自足，在2004年还向市场供电8.6亿千瓦时；宝钢的矿渣已经基本全部回收利用。如果全国的钢铁厂都达到宝钢的水平，每年可以节约2,000万吨标准煤，30亿立方米新鲜水；少排几十万吨SO2。
③ “抑短原则”，即，抑制资源短缺程度最大而进口难度高的资源使用的原则。这样的领域可以通过价格形成机制和政策去推进资源的节约利用和循环利用。例如，中国的水资源总体上极为短缺，又难以通过进口的方式解决，因此，水的循环利用应作为优先推进领域。
水的零排放案例
1.天津泰达经济技术开发区采用国际上先进的连续微滤—反渗透（CMF—RO）处理工艺。整个开发区基本实现了污水的零排放。CMF—RO处理成本为2.2～2.3元/吨，反渗透脱盐水达2万吨规模后处理成本将降低到2.0元/吨以下，低于开发区现自来水3.0元/吨的水价。不仅节约了大量水资源，减少了污水排放，增加了就业，还获得了巨大的经济效益，每年节约水资源3000多万立方米。
2.河北西柏坡发电有限责任公司（原西柏坡发电厂）系国家“八五”和河北省“九五”重点工程。目前装机容量为1 200兆瓦。该公司投资6,000万元实施了废水“零排放”节水减污工程，消除了每年近2 000万吨的废水排放量，到2002年实现了完全零排放。按照南水北调的水成本计算，该企业每年可节约3213万元用水成本。
④“成熟技术原则”，即加速推进已经成熟的循环利用资源的技术的应用与推广扩散原则。例如，建筑节能节水，造纸黑液的回收利用，冷却水和中水循环利用等，都已经具有较为成熟的技术，应优先加速推进这些技术的普及。
⑤“规模经济原则”，即对单个企业鼓励按照经济规模进行建设和改造，鼓励企业的区域集聚和区域循环经济网络发展。凡是适合于规模经济的产业，都应该严格控制企业的规模，低于规模经济要求的企业应该进行严格控制。
规模经济是实现循环利用资源的重要基础
2000年开始，山东省为了减少造纸业排放废水对环境的污染，实施了造纸业企业规模化的战略，将年生产能力低于5万吨的小造纸企业全部关闭。由政府支持建立了几个年产量在20万吨以上、具有规模效益、利用循环经济模式组织生产的大造纸厂。这些造纸厂将造纸黑液中的碱和有机物回收再利用，并实现了水的循环利用。在造纸产量大大增长的同时，排放的COD大大减少，还降低了生产成本，增加了企业的竞争力，总就业并没有减少。实现了经济增长、就业增加、经济效益提高与环境保护的多赢。
3．优先发展循环经济的产业选择
根据《国民经济行业分类》（GB/T4754—2002）对各产业和行业的分类界定，课题组运用聚类分析法和相关的数量模型（见附件1），综合6个选择指标的平均位次和计量分析的结果，在对39个行业进行筛选后选出了18个应该优先发展循环经济的产业。对这些产业，政府应该通过政策激励的方式，推进循环经济发展。
第一级优先顺序（3个产业）
火力发电业；化学原料及化学制品制造业；黑色金属冶炼及压延加工业。
第2级优先顺序（6个产业）
石油加工及炼焦业；造纸及纸制品业；纺织业；食品加工业；化学纤维制造；食品制造业。
第3级优先顺序（5个产业）
煤炭开采业；水泥制造；饮料制造业；有色金属冶炼及压延加工；交通运输设备制造。
第4级优先顺序（4个产业）
专用设备制造；普通机械制造；黑色金属矿采选；橡胶制品业。
4．优先发展的实践活动
（1）推进清洁生产，支持企业内的资源和废弃物循环利用。
（2）推进生态设计的普及与推广。
（3）生态工业园和区域循环经济网络基础设施建设。
5．中国循环经济优先发展区域
按区域特点确定发展循环经济优先区域与模式。根据人口、资源分布极不均衡，各地区经济社会发展水平差异巨大的国情，以及生态环境破坏的影响具有明显的跨地域扩散的特点，中国应该针对生态环境已经成为制约经济社会发展的要素的现实，对全国经济发展的空间布局进行大规模的统一规划，对各地区在全国发展过程中的功能进行重新定位。对生态敏感脆弱地区，污染物流动性强、扩散效应高的地区，国家应该优先支持他们优先发展循环经济，以循环经济发展模式推进经济增长，做到经济增长与环境污染脱钩，扭转这些地区以赶超为目标、以牺牲环境为代价盲目追求经济增长，危及国家环境安全。
对生态敏感脆弱地区，甚至可以采取鼓励人口向经济密集区合理流动的措施，减少经济发展强度。使这些地区通过发展循环经济，在经济保持一定发展速度的同时，不断降低资源消耗和污染排放强度，把污染治理和生态建设作为经济增长的重要产业大力发展。
（1）国家重点支持对全国生态环境有重大影响的区域优先发展循环经济。第一优先地区应选择大江大河上游流域地区。这样的地区应包括7大水系的源头和上游流域，尤其是三峡库区这样的地区等。
（2）城市的水源供给区域应优先发展循环经济，尤其是优先进行水资源的循环利用，应以污水的零排放为最终目标。
（3）生态敏感地区应优先大力发展循环经济。我国的西北地区是严重缺水的地区，应特别优先发展水资源的循环利用。
对水资源保护区发展循环经济给予支持十分重要
辽宁省抚顺市是一个以煤炭和重化工产业为主导的重工业城市。其城市上游地区有一座大型水库，是东北重镇沈阳市的重要饮用水源之一。为了保护水库的水资源质量，库区禁止建立任何污染性企业，制约了当地经济发展，居民生活水平受到了很大影响。水库出水口的水质保持在1类水平，但进入抚顺市区以后，水质已经降低到3类水质，出了抚顺市区以后水质降低到5类甚至劣5类。由于抚顺市的煤炭资源已经枯竭，几万煤炭工人下岗，就业压力极大。为了增加就业，必须发展经济，而发展经济又对水资源和环境形成了巨大压力。在保护环境方面，抚顺市政府已经做出了很大努力。为了解决经济增长和环境保护之间的矛盾，抚顺市已经被确定为国家循环经济试点省—辽宁省发展循环经济的四大试点地区之一，制定了循环经济发展规划。但是，发展循环经济需要一定的基础设施投资，需要对现有企业进行技术改造投资，当地缺乏相应投融资能力。这样的水资源保护地区，应该作为国家优先支持发展循环经济的典型地区，在投融资、生态环境补偿等方面给予帮助。
6．城乡循环经济模式选择
（1）城市循环经济发展模式选择
中国正处于城市化快速发展阶段，要结合城市发展大力推进循环经济，实现整体经济方式的转型。城市扩张必然伴随工业扩张，因此，循环经济发展的模式应以生态工业园加静脉产业的双轮模式为主导。即产业布局以工业园模式为主导，促进工业企业的集聚，大力发展生态工业。生活区与工业园区通过静脉产业相联系，以静脉产业为主导全面推进废弃物的循环利用和无害化处理。
循环经济模式是城市可持续发展的重要出路
苏州高新技术产业开发区是典型的通过集中发展高新技术产业而发展起来的新城市。其GDP增长速度连续10年在20%以上。经济的持续高速发展已经对园区的环境造成了巨大的压力。水资源供给出现短缺，污染物排放总量持续快速增长，环境容量渐趋饱和。2002年危险工业废弃物达到1.28万吨，连续三年增幅在50%左右。因此，2003年以后苏州高新技术产业园区开始转变发展战略，从经济增长优先转变为环境优先，从生产、消费两个领域统筹循环经济发展，创建生态工业园。
1、在生产领域：首先抓技术进步和管理，实施清洁生产，降低单位产出的资源消耗减量化；然后在电子信息业、精密机械加工业、精细化工业和环保产业等行业内部及行业之间，以产品流为主线，在生产领域建立循环产业链，将废弃物转变为资源，实现废弃物排放的减量化。
2、在消费领域：努力倡导和实施可持续消费，建设生态住宅，创建生态社区，实施城市内的废弃物循环利用。
3、建立城市废弃物综合回收、分类处理和循环利用的产业体系，即静脉产业体系。苏州市高新技术产业开发区根据各种废弃物的不同特点，以本区为核心，建立了辐射至苏州市甚至长江三角州地区的废弃物再生循环利用和安全处理产业体系。他们利用自己的技术优势和规模效应，通过生态工业园区建设，建立废弃物交换和再生利用中心，接受来自苏州市和长江三角洲其他地区的工业废弃物和废弃产品，加工成原材料或产品，进行循环利用。
苏州市高新技术产业开发区的经验可以概括为：通过企业提高技术效率提高资源利用效率，实现资源消费减量化；通过清洁生产和绿色消费实现废弃物排放减量化；通过废弃物综合回收、分类处理和资源再生，构建静脉产业体系，实现循环型社会。
苏州高新技术产业开发区为可持续的城市化提供了一种可供参考的模式。
（2）农村循环经济发展模式选择
农村的特点是居民居住分散，产业分散，缺乏规模经济效益和集聚效益。因此，农村的循环经济模式应结合农业现代化进程和乡镇企业发展特点，选择工农业耦合模式。这种模式主要有两种形式。一是优先选择农业—畜牧业养殖业—沼气—农业的循环模式；二是农业—农产品加工为主的工业企业（也要按照循环经济设计）—农业的循环模式。
在农村建立农业与工业符合循环经济系统大有可为
按照循环经济原理建立农业和工业复合循环经济系统，是农业和农村发展循环经济的基本模式。黑龙江省肇东市以玉米种植、加工利用为核心的农工复合生态系统是一种典型的农工复合循环经济模式。这种模式还可以继续扩展。例如可以用家畜养殖业排放的粪便与玉米秸秆共同生产沼气，再利用沼气渣生产有机肥，等等。
V 中国发展循环经济的法律体系建设
要实现发展循环经济的目标并非易事。因为发展循环经济的动力来自于经济的外部性，靠传统的市场经济体制不能自动实现，需要政府进行制度创新，制定一系列切实可行的法律、法规和政策。
SO2减排的制度分析
按照我们设定的“十一五”计划的目标，到2010年中国的SO2年去除量要达到近2200万吨，这需要大量投资，会较大幅度地增加燃煤成本，使能源消耗的成本上升。这要么降低企业赢利水平，要么导致物价上涨。如何促进企业通过循环利用煤炭中的硫，减少SO2排放量，保护环境而不增加电价，是政府的重要任务。政府至少可以在提高SO2排放税（费）、提高燃煤产品的价格（例如，提高燃煤发电电价）、支持企业进行技术创新降低脱硫成本、对企业进行脱硫补贴、高价收购脱硫制成的产品等五种政策中选择一种，或两种以上政策混和应用，以激励燃煤企业循环利用煤炭中的硫。
1. 中国现有发展循环经济相关法律体系
到目前为止，中国还没有专门促进循环经济的法律框架，但中国已经具有一些针对资源和环境保护,与发展循环经济具有密切关系的法律法规。包括国家宪法第26条、第9条第2款；《中华人民共和国环境保护法》；针对特定的污染防治领域或特定问题而制订的专项法（包括，《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等）；自然资源法（包括《森林法》、《草原法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》、《防沙治沙法》、《水法》、《水土保护法》、《野生动物保护法》等）；环境保护相关法（如《节约能源法》、《可再生能源法》、《城市规划法》、《卫生防疫法》、《文物保护法》等）；环境保护行政法规(如《医疗废弃物管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《大气污染防治法实施细则》等)，中国的资源与环境保护管理部门还制定了很多环境保护和资源管理的部门规章（如国家环保局颁布的《城市环境综合整治定量考核实施办法》、《排放污染物申报登记规定》、《建设项目环境保护管理办法》等）；地方政府还出台了一些环境保护地方性法规和地方政府规章。此外，国家还颁布了一系列环境标准（国家标准、国家行业标准和地方标准三级，目前中国的国家环境标准已经有470余项）。
2．现有环境法律体系存在的主要问题
就发展循环经济的要求来说，中国现有环境法律体系还明显存在一些缺陷和不足，与发达国家的有关立法还有一定的差距。存在的主要问题有：
①环境法与资源法分离，互相之间缺乏有机联系。环境法主要为了从末端控制环境质量，对资源和废弃物的循环利用规定较少，至少是强调不够，没有着重从源头减少废弃物和污染的产生。《清洁生产促进法》的颁布应当说是个很大的进步，但它不具有真正的强制约束力。资源法主要关注资源的保护，而不是着重资源的有效利用。
②法律体系还不健全，在环境保护基本法和专门法之间，缺少一类像日本和德国的《资源有效利用促进法》、《废弃物处理法》、《避免废弃物产生、回收利用和处理法》和《循环经济与废物管理法》等跨行业和跨部门的综合性法律，以对资源利用和环境保护进行综合规定。
③对环境保护的执法和监督机制的规定不够完善，特别是对违反相关法律的制裁规定不够详尽，对违法的惩罚力度较小，对政府的责任规定不够明确。
3.中国发展循环经济的法律体系框架建议
①制订一部关于循环经济的基本法
循环经济的基本法的任务是，对发展循环经济所涉及的主要问题，特别是一些重要的原则问题予以规定。这部法律应当规范的主要问题包括：
第一，规定把建立资源节约和环境友好社会作为发展循环经济的基本目标，规定循环经济的基本内涵和政策导向，为制定循环经济政策确立指导思想和基本原则。
第二，明确政府、企业和居民的权利、责任和义务，为制定专项法奠定基础。
第三，规范促进循环经济发展的政策手段。
第四，规定循环经济产品的市场准入原则等等。
②修改《环境保护法》
《环境保护法》是关于环境保护的基本法律，是中国环境立法的依据和基本指导原则。《环境保护法》已经正式颁布15年了。在这期间，中国的环境仍在不断恶化，经济社会发展对环境带来压力与日俱增。《环境保护法》中的一些原则性规定已经不能满足今天的需要，有必要对《环境保护法》的相关内容进行修订，将从源头预防废弃物和污染的产生，发展循环经济，建立资源节约型和环境友好型社会，推进可持续发展等理念纳入其中。这不仅可以起到政策宣示的作用，也是循环经济立法的依据，对推动循环经济立法、建立起促进循环经济的法律体系将具有重要的指导意义。
③制订和完善专门法律法规
发展循环经济还需要制订和完善一些专门的有针对性的法律法规，对特定废弃物或特定问题进行规范。不同废弃物的处置和循环利用方式有很大的差别，从各国经验看，有必要对大宗、大类废弃物的处置和回收利用作用具体规定。应考虑尽快制定如下几项循环经济专项法：
第一，容器和包装物的分类收集与循环利用法
第二，家用电器与电子产品回收与循环利用法
第三，建筑材料与建筑废弃物循环利用法
第四，危险废弃物循环利用与处置法
第五，养殖业废弃物循环利用与处置法
第六，居民生活废弃物循环利用与无害化处置法
第七，废旧产品再制造法
还有一些涉及到循环经济发展的具体问题，如清洁生产的审核审计、废弃物的储存、运输、最终填埋以及废弃物处理企业和设施的管理等，可以根据需要制订必要的法律法规，以弥补一些专门法律的不足，防止对某些废弃物或某些处理环节的管理出现法律上的空白。
④制订和完善循环经济综合性法律
综合性法律是对各专门法涉及的共同问题或基础性问题所做出的综合性规范。中国迫切需要制订一部关于促进资源有效利用的法律，将资源利用和环境保护问题统筹考虑，解决目前环境保护法律与资源性法律相对分割、环境执法和资源管理互相脱节的问题。例如，有必要把《固体废弃物污染环境防治法》修改为《废弃物循环利用与污染防治法》，对固体废弃物和可回收气体污染物、污水等的处置按照循环经济的原则加以规定。
⑤制订和完善相关法律
还有一些法律，从主要内容和分类看不属于循环经济法律的范畴，但与循环经济发展的关系比较密切，其中一些规定直接影响到循环经济的发展。如关于政府采购的法律、关于税收的法律以及行政诉讼法、行政复议法等。中国应该尽快制定《绿色采购法》，规定政府采购应当有一定的比例或优先采购那些使用回收材料的商品和其它环境友好型产品。根据发展循环经济的需要制订这种相关的法律法规，或在原有的一些法律法规中加入相应涉及循环经济的条款，避免出现与发展循环经济相矛盾的条款。针对中国的具体情况，我们还需要制定《循环经济产品的市场准入法》，规定循环利用资源和废弃物生产的产品有市场准入优先权。
⑥建立发展循环经济的地方性法律法规
各地还可以根据本地区的实际情况，在国家有关循环经济法律法规的指导下，制订促进当地循环经济发展的地方性法规。地方性法规可以是对国家有关法律的必要补充，或使得国家有关法律法规的执行在当地更具有可操作性，也可以在国家有关法律法规的基础上，提出更高的目标或标准。
VI 中国发展循环经济的政策体系建议
1. 综合性政策
（1）鉴于中国在向市场经济转轨过程中政府必须发挥重大作用，因此，中国应尽早把发展循环经济作为树立和落实科学发展观，建立和谐社会的重要途径之一，纳入各级政府业绩考核指标之中，使发展循环经济成为各级政府追求的目标之一。
（2）为了加强和统筹环境与资源管理，建议在国家环保总局、国土资源部、水利部、林业局等的基础上成立国家环境与资源委员会，统筹循环经济发展规划和管理。在委员会成立之前，在各级政府机构中设置专门的循环经济主管机构，统筹和协调循环经济发展政策的制定，指导和协调循环经济建设，以提高循环经济决策效率。
（3）制订专门的循环经济发展规划，确定循环经济发展的近期和远期目标及推进步骤，并应针对形势变化进行滚动修订。特别需要指出的是，制定循环经济规划一定要与国民经济和社会发展规划紧密结合，与本地区产业结构调整升级、环境保护和生态建设、城市发展规划和农村基础设施建设等紧密结合。
2．促进循环经济的产业政策
循环经济产业政策可以分为两类。第一类是直接针对资源循环利用和废弃物再生产业（静脉产业）的政策。第二类是针对所有产业内的资源循环利用和清洁生产的政策。
（1）废弃物综合回收再生利用与安全处置产业—静脉产业发展政策。
①要加快制订静脉产业和循环经济产品的行业标准和技术标准，严格防止二次污染；
②确定重点支持的循环经济产品目录和目录之外的循环经济创新领域，激励废弃物循环利用的技术开发和创新。凡是符合重点支持的循环经济项目实施如下优惠政策。
第一，土地利用优先；
第二，免收增值税（可以先征后退）。对免收增值税后依然达不到市场平均利润率的项目，由财政给予补贴或贴息，使之达到市场平均利润率；
第三，政策性贷款优先；
第四，产品市场准入优先和政府采购优先；
第五，政府给予技术开发资助。
（2）企业内的资源循环利用和清洁生产政策。
① 建立企业物质流核算制度，为废弃物管理提供基础数据信息；
② 建立重点行业和重点企业的强制性清洁生产审核制度，到2010年争取在重点行业重点内把清洁生产审核的范围扩大到80%以上；
3．促进循环经济的财税与金融政策
（1）设立资源（包括进口资源）消费税，使资源税产值税率在总量上提高到20%以上。具体各种资源的资源税率应该针对资源的紧缺程度等进行具体测算确定；
提高资源税与节约资源消费
本课题组运用中国CGE模型分析了提高资源税对资源利用和国民经济的影响，表明资源税通过市场价格机制的作用，可显著降低资源消费，大幅度降低国内资源的消耗，对GDP只有很小的负面影响。我们的分析表明：征收税额为资源开采部门不变价产值20%的综合资源税，可使煤炭消费降低1.7%至2.7%；石油天然气消费降低1.6%至2.3%；金属矿消费降低1.7%至2.1%；非金属矿资源消耗降低1%。而GDP降低幅度可维持在0.12%至0.33%之间。（详见分报告2）
（2）在制定水、能源消费标准定额的基础上设立超额消费税新税种，与价格进行捆绑收取上交国库。
德国德累斯顿（Dresden）市的饮用水消耗
从1985年始，Dresdon开始实施污水收费制度；但收费很低，因此对水资源消耗模式几乎没有任何影响。自1991年起开始将水费和污水排放费提高了10倍以上。水消费和污水排放都大幅度下降。2004年居民的污水排放比1990年减少了40%以上。
（3）全面停止高能耗产品的出口退税；
（4）对循环经济企业进口技术和设备免征关税；
（5）对循环经济产品出口全面退税；
（6）对节能和节约资源的技术和设备投资，对企业清洁生产技术开发、专利和设备投资给予税收抵扣和加速折旧等优惠促进节能和节约资源技术的推广和扩散；
（7）鼓励民间资金进入循环经济领域，尤其是静脉产业领域；鼓励上市公司进入循环经济领域，通过资本市场扩大循环经济投资来源。
（8）鼓励民间资金进入循环经济领域，尤其是静脉产业领域；鼓励上市公司进入循环经济领域，通过资本市场扩大循环经济投资来源。
（9）加快从增值税向消费税的转轨步伐。
消费税制度有利于资源节约和增加税收
增值税制度激励浪费资源，抑制资源的循环利用。消费税制度按照消费价格征税，可抑制过度消费。例如，过度包装等导致产品价格上涨，生产者并不一定因为过度包装而多缴增值税。但消费税制度迫使消费者为过度包装支付更多的消费税，可以起到增加税收，抑制过度消费的作用。因此，国家有必要重新审视增值税制度，加快由增值税向消费税制度的过渡。
（9）尽快制定和完善政府绿色采购政策，把循环经济产品列入优先采购领域。
（10）借鉴欧盟的经验，开征废弃物排放税，逆向激励企业循环利用资源，减少废弃物排放。在废弃物排放税实施以前，继续执行排污收费政策，要逐步提高收费标准。
丹麦的垃圾填埋税政策使废弃物回收率大幅提高
丹麦是第一个征收垃圾填埋税的国家(1987年)。1987年约有40%的垃圾在填埋场填埋。1987年开始，政府实施在垃圾处理费之外每吨另交40丹麦克朗税（6美元）政策。以后不断提高垃填埋税的税率。1999年，该税已增至每吨375丹麦克朗（57美元）。随着垃圾填埋税的提高，垃圾填埋率不断下降，回收率不断提高。2003年的垃圾回收利用率提高到为65%，焚烧处理率26%，只有9%的垃圾被填埋。
丹麦垃圾税与垃圾填埋下降之间的关系非常密切：随着填埋税的提高，循环利用率有所上升，而填埋率明显下降。这一趋势也将会适用于中国。
（11）各级财政要加大对节约资源和能源的重大技术研究与开发的投入。
（12）尽快研究制定对国家和地区重点生态保护地区生态补偿政策，加大财政转移支付的力度。
（13）信贷政策主要指通过政策性贷款，支持循环经济的发展。政策性贷款主要由国家发展银行来操作，用于对循环经济产业和项目的间接融资支持。
（14）加大大型废弃物集散设施，危险废弃物和有毒废弃物的收集与存储设施，废水网管等循环经济基础设施、静脉产业网络设施和危险废弃物处置设施的财政投资力度。
（15）建立循环经济基金。由政府制定基金使用办法、严格的管理章程和审计制度，委托专门基金管理公司进行管理。基金的来源可以包括：
①发行专门政府债券；
②面向社会发行循环经济彩票；
③排污费（税）按比例投入；
④资源消费税按比例投入；
⑤大宗产品的回收抵押金；
⑥民间资金捐助和国际援助资金。
基金应主要用于支持循环经济技术研究与开发，资助重点区域循环经济发展和重大循环经济项目等。
4．促进循环经济的产业布局政策
（1）以国家生态和环境保护为目标，进行国土整治和分区域功能规划。对于生态敏感区域和涉及国家环境与资源安全的重点区域，应该坚决限制特定产业的发展，集中推进循环经济发展模式，以解决经济增长和环境保护的矛盾。
（2）必须坚决改变过去的分散发展乡镇企业的产业布局政策，与城市化建设相结合，积极推进企业集聚。城镇的工业发展应该全面采取生态型工业开发区的模式，按照循环经济思路，分门别类地规划好开发区的建设规划，使得企业布局建立在物质循环利用网络要求基础上，有利于静脉产业的配套发展。
5. 规模经济政策
为了从基础上节约资源，提高效率，应该强化企业的经济规模效应。规模经济政策包括三个层次。
（1）第一层次的政策是鼓励单个生产企业以最佳规模进行生产经营。对“五小工业”集中的区域，通过严格执行环境排放标准、行政控制和政府财政支持的三重手段，推进企业规模化。
（2）第二层次的政策是促进企业在空间上的集聚规模效应。也就是要推进产业布局的专业化和集聚化。要结合循环经济产业布局政策，开展生态工业设计和工业生态园建设，积极鼓励小企业向开发区集聚。
（3）第三层次的政策是推进废弃物收集、分类处理和循环利用企业的规模化。这是防止二次污染，提高废弃物再生和循环利用技术水平的重要前提。
6. 管理政策
（1）建立以生产者责任为主导的废旧产品回收政策。近期应尽快制定大宗产品生产者的回收抵押金制度。例如，大件消费品按照价格的5%征收抵押金，由国家循环经济基金托管，产品报废送到回收系统后再由国家循环经济基金返还。
（2）对小件含有有毒有害物质的消费品，例如电池，实行价外收取消费者回收押金制度，鼓励消费者协助回收废弃物。消费者交回旧电池免收抵押金。
（3）对部分回收困难或回收成本较高的产品，在价格中强制征收资源回收处理费，也可以借鉴德国的双元回收系统的方法进行回收和再生利用。
（4）合理分配各种收费和征收资源税、提高资源价格等所产生的收益，建立生态和环境的经济补偿机制。
（5）以成本核算为标准，全面提高包括污水、垃圾在内的城市废弃物处理费的收费标准。为了避免因此而使低收入居民增加负担，可对低收入人群给予相应补贴。
（6）制订资源和能源设备的市场准入政策。根据技术已经达到的合理水平，确定用能设备能效标准和重点用水行业取水定额标准等消耗标准，实行强制性能效标识制度，达不到相应技术标准的技术设备不准进入市场。
（7） 制订和发布循环经济产品标志。循环经济产品标识不仅可以推动循环经济产品和环境友好产品的开发和使用，还有助于提高公众的环境保护意识。
（8）针对一些具体问题制订具体的政策。例如，对产品的包装价值与产品价值的比值进行具体规定，以便限制产品的过度包装，等等。
7、技术政策
（1）强制淘汰落后技术的政策。根据发展循环经济的要求制定强制淘汰的生产能力、工艺和产品目录，对那些生产方式落后、环境污染严重、原材料和能源消耗高的落后生产能力、工艺和产品，通过关停等强制性手段予以淘汰。
（2）鼓励技术创新政策。在国家技术政策体系中，加大对循环经济技术研究开发扶持力度，通过设立循环经济技术开发基金和奖励基金等办法，鼓励国内研究机构和企业进行技术创新。
（3）促进先进技术引进和利用政策。通过补贴、税收减免、抵扣等政策支持和鼓励企业积极引进外国的先进循环经济技术，支持和鼓励企业进行技术改造。还可以采取政府购买此类技术无偿或低价提供给企业使用的办法，加快新技术的应用和推广。
8、鼓励全社会参与的政策
（1）对全国公务员普遍进行一轮发展循环经济，建立节约型社会，实现可持续发展的培训，大力开展循环经济知识的普及。政府部门和公务员要带头使用循环经济产品。
（2）在中小学生教育中加入循环经济知识内容，从娃娃抓起，从小培养他们的节约资源、回收资源和环境保护的意识。
（3）提倡绿色生活和文明消费方式，鼓励公众购买循环经济产品，提高全社会的循环意识和环境意识。
（4）建立和完善环境信息公开发布制度，鼓励公众对企业和政府的环境行为进行监督。
（5）鼓励各种民间组织参与循环经济的发展，鼓励通过现有行业协会或建立新的循环经济专业协会，建立循环技术服务中心、清洁生产中心等专业组织开展循环经济技术咨询和技术服务，形成循环经济发展的技术、信息支撑体系。
9.积极开展国际合作
充分利用当前发达国家和国际组织推动开展环境保护和循环经济国际合作的意愿，对外资进入中国循环经济领域的投资一律实行国民待遇，积极开展技术合作和交流，引进发达国家的成熟技术和成功经验。