以信息管税为支撑提升税源专业化管理水平的思考

    纳税人数量的大幅增长以及纳税人的组织形式、经营方式、经营业务的不断创新，客观上加大了税收征管的复杂程度和工作难度，也使税务机关人均管户遇到了许多新情况、新问题。随着信息管税步伐的推进，目前的税收征管思想观念、制度机制、业务流程和组织机构必然会产生一系列的变革，进而推动税收管理模式的创新。信息管税是当前和今后税收征管与科技工作的主要思路，决定了未来征管模式发展的走向。信息管税，既是解决当前税收征管问题的有效措施，也是税务部门落实科学发展观的长远性基础工作，是税收征管工作思路的重大变革，体现了以信息化带动征管现代化的必然要求，抓住信息这个税收管理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称这一征管难题，全面提升税源专业化管理水平的必由之路。

    一、准确把握信息管税的基本内涵

    国家税务总局在2009年召开的全国税收征管和科技工作会议上，总局征管和科技发展司司长李林军指出，信息管税就是以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。简单说，信息管税就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，达到加强税源管理的目的。准确把握信息管税的基本内涵，对树立税收风险管理理念，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平，具有重要的现实意义。

    第一，树立税收风险管理理念是信息管税的先导。以科学的风险管理理论为基础，以现代信息技术为支持的税收风险管理，可以进一步落实税收征管的科学化、专业化、精细化管理，加强税源监控、防止税款流失。

    第二，信息的采集和利用是信息管税的核心。落实信息管税，必须明确涉税信息流在现代税收管理中的核心作用，切实抓好信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作。

    第三，健全税源管理体系是信息管税的落脚点。税源管理是整个税收征管工作的核心和基础，落实信息管税的最终目的是加强税源管理。信息化条件下加强税源管理，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系，实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动，有针对性地采取相应的服务与管理措施，堵塞征管漏洞，防止税收流失。

    第四，加强业务与技术融合是信息管税的关键。信息管税的过程，实际上是征管业务与信息技术高度融合的过程。在这个过程中，既要强调发挥信息化的支持保障作用，又要注重管理业务的创新，要通过业务和技术的高度融合，避免出现“两张皮”现象，切实提高信息管税的效能。

    二、广元市运用信息管税的基本条件

    广元地处四川盆周北部山区，辖利州、元坝、朝天三区和苍溪、旺苍、剑阁、青川四县，幅员面积1.63万平方公里。广元市地方税务局成立于1994年9月，下辖2个直属分局和稽查局、7个县区地方税务局，基层派出机构92个。信息化应用到一个组织的管理中，一般要经历从初级到不断成熟的过程。纵观我市地税征管信息化建设，于1995年初起步，从配置计算机，培训操作人员、搭建网络平台，到现在推行使用统一征管软件，实现征管数据省级集中，迄今经历了17年的发展历程，全市地税征管信息化系统已初步建成，基本具备了利用信息化手段实施税源管理的条件，弥补了山区地方税收点多面广的征管缺陷。

    （一）征管信息化基础建设发展迅速。全市各级地税机关加快了信息化建设的步伐，改造了网络和更新了设备，征管信息化的硬件平台已基本搭建完成。目前全市已建成内部办公网络，从各基层税务所到县（区）局，从县（区）局到市局，市局到省局实现全光纤连接，带宽和可靠性都能满足现阶段内网办公需要。县（区）、市两级机房均按统一标准建设，实现高效路由和交换，办公网络实现了全覆盖，人人有微机，点点有网络，基本能够满足税收信息化对硬件环境的最低要求。目前全市地税局域网、门户网站建设基本完成，并投入运行。特别是2010年省级征管数据大集中，实施对征管数据的深层开发，促进了我市地税征管信息孤岛的整合，全市征管系统平台全面统一，为税收工作决策的准确性和及时性提供相应支持。

    （二）征管信息化运用水平不断提高。随着信息技术的日益成熟，掌握计算机操作的人员逐渐增多，大多数工作人员也具备了适应当前征管信息化工作的相应能力，能够运用现有软硬件进行税收征管和其他工作，能逐步满足税收征管精细化、科学化、规范化、专业化的要求。伴随征管信息化的运用，税收管理员制度与征管信息化系统建设有机结合，各基层税务局（所）利用各种数据开展税收分析、实施税源监控，开展纳税评估等工作，使税收管理员制度得到了进一步落实，促进了税源管理。

    （三）运用信息管税征管质效明显提升。一是规范了税务登记管理。依托征管信息系统，全市地方税务登记情况得以全面准确掌握，税收管理员对各行业管户的数量和基本情况清楚，纳税人一户式档案完善，完成了分类管理，增强了各级税务机关控管税源的能力。截止2010年12月，全市纳入征管系统管理的纳税人共26387户，全市税收管理员549人，人均管户48户，基本实现了“管理到户、责任到人”的目标。二是增强了纳税申报监控。征管信息化系统依法对纳税人逾期纳税行为实行惩戒，自动计算滞纳金，有效地督促了纳税人按期申报。税收管理员可以通过征管系统查询纳税人的纳税申报情况，对纳税人申报纳税的实时监控，及时服务提醒，促进了纳税申报率和税款入库率的提高。三是提升了纳税评估效率。运用税收征管系统，税收管理人员对纳税人生产经营状况以及纳税情况整体概念清楚，并能及时对纳税人的相关数据进行比对分析，捕捉疑点，抓住重点，有效评估。四是为进一步提高稽查选案的科学性和准确性奠定了良好基础。通过征管信息化系统生成的数据去发现问题、分析问题，拓宽了稽查选案的渠道，有利于准确选择和确定稽查对象。同时在实施税务稽查过程中从征管信息系统中，能够获取纳税人税务登记、纳税申报、税款缴纳、发票使用等信息，避免了税务稽查的盲目性，缩短了检查取证的时间，提升了稽查效率。五是强化了税收票证管理。征管信息化系统对税收票证形成了全面有效的控制。税票填开、发票代开及配售完全定格在征管信息化系统内，并且能够跟踪寻迹，使每一份税票、发票开具时间清楚、要素齐全、逻辑严密，避免了随意性。

    （四）纳税服务手段逐渐增强。在信息化环境中以征管系统的大平台为核心，以货运开票系统、所得税管理系统、12366纳税服务热线、办公系统等办公软件群进行税源管理，提供纳税服务，实现了税务登记，涉税文书处理，发票管理，电子缴税、文件交换，单向和多向信息交流。同时及时发布各类涉税信息，进行税法宣传、开展纳税咨询和纳税辅导。

    （五）税务内外监督得到了增强。通过有效的信息管税，使征纳双方税收权利、义务更加透明和规范，体现了公开、公平、公正原则。

    三、现行税源管理的模式及现状

    我国的税源管理模式随着各个时期税制结构的变化，进行了一系列的变革。我市现行的税源管理模式是在“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的方针指引下，建立的以税收管理员制度为依托，以数据综合分析利用系统为管理平台，税收管理员按区域划片“管户”与按事项分类“管事”相结合的税源管理模式。而税收专业化分类管理模式是全功能混合型管理模式，即分税种专业化管理、分征管功能专业化管理、分纳税人类别专业化管理，三大类税收专业化管理模式同时并存。我市传统的税源管理和现代税源信息化管理相比之下就存在一些差距，当前税源管理存在的问题不可回避。

    （一）纳税人日益增长的客观现实与当前税源信息资源优化配置不够的矛盾日益突出。从税收工作趋势看，随着经济快速增长，征管资源相对不足的矛盾日益突出，“管不了”、“管不好”是影响基层税收征管的长期问题，提高资源配置效率势在必行。管理员固定管户针对性不强，人少户多的现象导致粗放式管理现象比较普遍，对行业、规模等管理特性及纳税人税法遵从情况把握不清，管理措施不突出。一方面，税务部门对隐性税源信息掌握的不足，特别是第三方涉税信息获取的渠道和范围有限，“有而难采，有而不采，采而不细，采而不用，用而无果”的情况普遍存在，导致税收管理员不能及时、全面、准确搜集纳税人的数据和资料。如税务机关在发改委、统计、工商、国税、银行、国土房管、城建规划、教育卫生、劳动社保等部门的信息获取非常有限，不能对纳税人整体信息资源进行综合掌握。由于信息交换不畅，相互封闭，从而不能掌握纳税人的生产、经营方面的真实信息，致使税务管理工作时常处于非常被动的应付局面。另一方面，获取的税源信息资源质量不高。现在的税源信息基本上局限于纳税人开业登记和纳税申报时收集的数据，与纳税人的生产经营密切相关的各种资料缺乏动态的跟踪掌握，导致信息数据质量不高、不完整，外部信息的利用不多。据统计显示，2010年我市各类经济单位124793户（含个人），截至2010年底工商注册登记100587户，全市地税2010年税务登记26387户，上线初期的信息统计，个别县区的上线户数还低于当地国税在线户数。透过数字可以看出，还有游离于地税信息化管理之外的税源，也证明了地税信息资源的孤立，税源管理的准确性和利用程度不高。

    （二）征管信息化系统对税源专业化管理的支撑不足。税收信息化杜绝随意性，要真正体现信息化的高效与集约。现阶段征管信息化数据的系统性、连续性不强，准确性不高。目前在信息获取中没有一套涵盖所有涉税业务的信息指标体系和数据采集标准，导致税务数据信息采集不规范，未能达到采集数据完整、准确、及时的要求。同时目前地税尚未建立数据质量综合评估体系，对征管数据信息的有效性缺乏过滤，部分基础数据失真，垃圾数据充斥其间，客观上造成了涉税信息数据的杂、乱、差，致使信息资料可信程度不高；税收应用软件开发各自为阵，税务软件运用缺乏有效整合，致使各软件系统数据信息均孤立存在，不能共享、比较，甚至出现同一数据在不同的软件系统中相互矛盾的现象。

    （三）税收管理理念还需更新，征管制度、征管体制、机制尚不适应形势发展，征管质量仍有提升空间。依法治税和服务理念仍需巩固，信息应用、税收风险管理等理念还需在全系统进一步树立。《税收征管法》存在着一些与征管实际不适应的问题，配套制度需进一步完善。税源管理体系建设不够健全，“四位一体”运行机制尚未全面建立，纳税评估、税收管理员制度有待创新和完善；征管流程仍需优化，专业化管理程度较低，税收风险防范机制不够健全；外部门之间协调配合缺乏法律依托，税企双方信息不对称问题仍较突出，社会综合治税长效机制尚不完善。

    （四）税收风险管理没有成为税源管理的核心战略。税源管理工作平均用力，对税源管理风险的分析、识别、应对、控制体系尚待建立和完善。人均管户是一种失去管理目标，没有管理重点的管理，以提高征收率为目标的、体现税收风险管理战略的税源管理体系没有建立起来。在税收风险管理中，对各涉税环节风险点研究不够，且缺乏相应的管理机制，信息化风险预警机制亟待落实。

    （五）执法监督和绩效考核有待完善。对执法过程的日常监督缺乏稳定的机制和足够的人力保证。税源管理绩效考核与业务流程、各工作环节的具体要求衔接不够紧密，片面性较强，对税源管理的支持度不高。税源管理的监督制约机制有待完善，体现在执法尺度有待规范统一、管理事项繁多、职责有待细分、个人能力水平不同等方面，导致工作质量不统一，执法有待规范。执法监督有待加强，调查、核实权力过于集中，造成寻租空间。

    （六）税收管理员对信息化条件下的税源管理适应性不强。部分税收管理员的业务素质和工作能力不能完全适应工作需要，对信息的捕捉力不强，不善于对已有的信息进行分析比对，不能从已获取的信息中发现问题，思考问题、解决问题，运用现代信息技术实施税源管理的适应性相对不足。部分税务人员工作进取心不强、不习惯、不善于从信息化角度思考工作、解决问题，运用信息技术手段实施税源管理的能力相对缺乏，抓工作落实的方式、方法有待改进。税收信息化建设队伍任务繁重、人员不足、素质不齐等问题比较突出，高素质的专业化人才比较缺乏，知识、业务和技能培训亟待强化。同时，基层税收工作不同程度存在重任务、轻管理的问题，存在只要完成税收任务，工作就“一好遮百丑”的观念，从而使一些投入精力多但又看不到成绩的税源管理工作被忽视。税源管理没有完全实现对纳税人的分级、分类、专业化管理，对重点税源和信誉等级较差的企业监控力度不够，粗放式管理现象比较普遍，对纳税人税法遵从情况把握不清。

    四、以信息管税为支撑推进税源专业化管理的探析

    信息管税是税收征管工作思路的重大变革，是贯穿税收征管全过程的关键因素，是税收征管工作的重要生产力。强化信息管税要求建立信息平台和信息数据库，完善管理模型，优化资源配置，着力风险管理。

    （一）树立风险管理理念，统筹建立风险监控管理体系

    落实信息管税，必须树立税收风险管理理念。税收管理中存在着由于纳税人不能或不愿依法、准确纳税而致使税款流失的风险。不同类型的纳税人，其风险点也不尽相同。实施税收风险管理，必须统筹建立风险监控管理体系。一是建立健全税收风险分析识别工作机制，健全完善税收风险特征库，做好年度各类风险应对措施的总体规划和分部门的风险应对措施计划安排。做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提高对基层风险应对的指导力、支撑力以及实体运作能力。通过风险信息归集、识别、应对和绩效评估，推动税源管理从一般管理向风险管理转变。应对年纳税额50万元以上的企业实行按行业分类设置税源管理单位，实施重点税源专业化管理，将有利于税收风险管理。2010年12月底，我市年纳税额50万元以上的企业只有273户，仅占全部管户的1%，却贡献了6.6亿元占全市地税收入总量38%的税收。这一情况说明，加强重点纳税人的税源监控和管理工作，能够保证税收管理的质效，保证地方税收总量持续稳定增长。二是进一步提高风险评定水平。完善风险特征库，增强风险识别能力和效率，开展政策分析和案例分析，归纳提取分税种、分类型的风险特征及其指标；积极研究行业经营特点、关键指标等，强化行业风险识别，建立识别、评定、应对、再识别的循环提高体系，不断探寻税收风险分布情况和规律，进一步完善风险特征库指标体系。三是提高风险应对质量和水平，分级承担风险管理责任。探索改进风险管理的组织形式，发挥省级局、市（县区）局在风险应对中的主导作用，进一步深化分类管理制度，根据不同风险等级，有针对性地进行风险应对。四是完善风险管理的配套措施和评价体系。继续加强数据质量管理，为实施风险管理提供可靠的数据。加强和改进信息采集及分析应用。从分析的深度、约谈的质量、遵从的效果等方面研究制定考核评价方案，真正发挥考核引导工作、推动工作的作用。五是围绕风险管理的要求，完善一体化联动软件的项目管理和纵向、横向、第三方流程控制功能，支持各级、各部门风险管理工作无缝衔接、落实到位，实现对风险管理的过程监控和效果评估。

    （二）突出抓好信息的采集和利用，建设好信息应用平台

    信息管税必须要有可供操作的平台，平台建设仅靠税务部门单兵作战是不够的，必须是“政府搭台、部门联动、信息共享”，税务机关要协同相关部门建立有效联动机制，有计划、分步骤搭建数据共享平台和公开办税信息平台，完善信息变化和涉税事项流程跟踪机制，才能进一步提升税源专业化管理水平。因此，落实信息管税，必须明确涉税信息流在现代税收管理中的核心作用，切实抓好信息采集、整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作。当前，抓好信息的采集和利用工作，要重点提升“六个应用平台”的建设和应用水平，为全面推进信息管税提供支持。一是构建和完善数据分析利用平台。充分发挥数据挖掘技术，进一步拓展外部信息交换能力，充分支持税收宏观风险分析识别、微观税收风险分析识别和各类税收风险发生地趋势分析；通过各类分析监控、内部控制、过程跟踪、情报交换等功能，实现对税收管理全过程风险预警的层级监控。二是整合一体化联动平台。整合现有的纳税评估系统，实现风险管理、一体化联动，增加与税源建设信息平台、税收管理员工作平台、办税公开平台和稽查部门的对接功能，形成支撑一体化联动机制运转的集约化工作平台，确保各专业部门间信息的主动传递、实时共享和及时、客观的考核评价。三是拓展税收管理员工作平台。建立有信息主动输送、任务管理、状态监控、工作记录、考核督导等功能的管理员工作平台，进一步规范管理员的执法行为。四是建立办税公开信息平台。建立定税、审批、处罚、退税、稽查、欠税、注销等信息变化和涉税事项流转的流程跟踪机制，以此为基础，面向纳税人开通实时查询服务，面向税务干部开通基于一体化联动平台的监控查询和效率评价预警功能。五是完善网上办税平台。强化网上办税在办税体系中的主体作用，应用网络用户安全认证体系，实现登记、审批等业务的网上办理，并适时拓展其他涉税业务，简化纸质资料报送，优化业务档案管理。六是推广税控收款机、推行网络发票。进一步落实总局“简并票种、统一票样、网络开票、建立平台”的发票管理工作思路，开展普通发票“网络在线开票”的推行工作，整合和加强对各类普通发票信息的采集和分析应用。

    （三）以信息系统为依托，健全税源管理专业化体系

    税源管理是整个税收征管工作的核心和基础，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动，有针对性地采取相应的服务与管理措施，堵塞征管漏洞，防止税收流失，建立健全税源管理专业化体系。一是创新税源管理专业化的组织架构。对重点税源集中管理，实行个性化服务和风险应对；对中、小税源集中按行业管理，实行行业性风险监控，并提高分类服务、管理的针对性；实行集中审批核查、集中分析评估、集中日常检查；实现规模、行业、属地、分类管理以及管事、管户的有机结合，夯实税基，推行风险管理。二是创新税收管理员制度。从规范职责和实行专业化管理入手，进一步理顺和规范税收管理员职责，突出税收管理员在分析纳税人申报真实性的过程中渗透管理与服务的主要职责，推行专业化管理，防范执法风险。

    （四）加强业务与技术融合，为信息管税提供技术支持

    信息管税的过程，实际上是征管业务与信息技术高度融合的过程，既要强调发挥信息化的支持保障作用，又要注重管理业务的创新。落实信息管税，涉及到观念、机构、流程、机制、习惯的改变，必然带来业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能实现方式的转变。业务流程的设计要基于改善税源信息不对称状况，根据信息需求来规划税源信息的收集、传输、存储、加工、维护和应用等各项业务，在这个过程中按照人机结合的要求，加强业务与技术的融合。制订业务战略、完善业务需求，遵循信息化建设规律，考虑技术实现条件；开展信息系统建设，要积极了解掌握业务需求及发展方向，以业务需要为主导开展技术规划和设计。通过业务和技术高度融合，避免出现“两张皮”现象，为信息管税提供技术支持。

    （五）强化监督制约，健全内控机制

    坚持把惩防体系建设贯穿于税收工作大局之中，贯穿于税收政策法规制定、税收管理体制机制建设之中，贯穿于税收执法权和行政管理权运行全过程之中，从体制机制上构建符合税务系统实际的大预防工作格局。一是强化分环节制约的征管体制。在集中办税服务的基础上，按照征管流程环节设置管理岗位职责，实行专业化管理。通过征、管、查各部门各环节的分工，细分税源管理部门、税收管理员的职责，规范流程操作。在精简的基础上，对行政审批业务分类、分环节处理。加强对日常检查的指导和监督。通过分部门、分环节分解权力、监督制约，防止权力链的内循环，避免权力过于集中。科学配置权力，健全制衡控制流程，使权力在科学设置的程序上规范运行，实现对权力运行的分权制衡和流程制约，减少工作随意性，防范廉政风险，简化办事程序，提高工作效率。二是强化执法过程监控。将对内监督的重点由结果监督向全过程监控转移，规范和细化业务流程、工作标准，固化日常检查、复查机制。着重加强对行政审批、核定征收、纳税评估、日常检查、税务稽查和中小企业日常管理等业务执行环节的日常监督，对各类业务按环节明确标准、全程记录、限时办结，建立随机复查和交叉互查的固定机制，确定比例、确保落实。三是强化外部监督。加强政务公开的基础建设，将目前纳税评估、审批核查、日常检查等环节仍在手工操作的关键业务纳入计算机管理，与现有业务数据融合，实现各部门之间以及纳税人对各类业务流程运转情况实时、完整的信息共享，完善办税公开的方式方法，提高透明度，强化监督制约。加大对纳税人随机回访和满意度考评的力度，将纳税人反映的意见作为执法检查的线索和政绩评价的依据，形成有效的他律机制。

    （六）创新专业化干部队伍建设，为信息管税提供保障

    按照信息管税、风险管理的需要，推动人力资源向税收征管一线倾斜，充实专业队伍力量，优化资源配置，加强纳税服务、信息分析、纳税评估、反避税、税务稽查等专业队伍建设，把综合业务素质较好的人员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合素质要求高的专业管理岗位，科学调配各层次各类专业骨干和复合型人才，并明确业务人员定期轮换流动的制度，为专业化征管体系提供队伍保证。加强专业人才培养，强化定向培养和锻炼，结合业务规程和岗责的调整，按照专业岗位的要求，制定系统的各类专业人才培训计划，分步实施，逐步落实。创新激励机制，探索建立专业人才队伍能级管理和考核制度，形成争先创优的导向。