中国应急管理系统的演变

2010年08月11日 10:36   来源：行政管理改革   薛　澜.h1 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 22pt; MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt; LINE-HEIGHT: 240%; TEXT-ALIGN: justify}.h2 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}.h3 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}DIV.union {FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}DIV.union TD {FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}   用一个系统性的视角来看中国应急管理系统的演变，可以更加清晰地看到我国应急管理系统的历史进程及未来的发展趋势。

    一、基本概念

    中国应急管理系统是一个由政府和其他各类社会组织构成的一个应对突发事件的整合网络。它包括法律法规、体制机构(包括公共和私人的部门)、机制与规则、能力与技术、环境与文化。所有这些都是一个系统的因素，而这样的一个系统也是可以实行在一个国家或一个地区的。可以说，应急管理系统的活动和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。

    二、历史演变及其分期

    从1949年开始、新中国成立之后，根据我国实际发展情况，可以把应急管理系统的发展分为两个阶段：即第一代应急管理系统和第二代应急管理系统。

    1。第一代应急管理系统的特点(建国后至2003年非典事件)

    第一代的应急管理系统，是从新中国成立以后到2003年这样的一个阶段。这一代应急管理系统经历了逐渐积累的过程，其特点可以总结为：

    ——从体制与机构来说，它是一个高度集中的治理体系，其中关键是政治动员，而且在部门之间有很细的分工。

    ——从机制与规则来说，如何应对不同的事件？危机管理与日常管理之间并不是一个绝对的对立，前者是后者在危机状态下的延伸。危机事件发生后经常会成立一个应急管理指挥部，就是这样的一个模式。

    ——从能力和技术看，与当时时代发展的水平相适应。

    ——从环境与文化看，有很鲜明的时代特色，主要是简朴稳定，纪律性强，而且大家都认为公共利益是压倒一切。

    在那个年代，中国也经历了非常重大的一些突发事件。比如说洪水。这里有一个数字，60%的中国GDP，40%的中国人口，35%的耕地和600多座城市，还有主要的基础设施，都受到洪水灾害的威胁。比如说公共事件，高中课本的课文“为了61个阶级弟兄”写的就是60年代的一次公共卫生事件，描写了整个社会如何团结起来统一行动来提供一种特殊的药物帮助救活中毒的工人，很有典型性。

    进入80年代后，中国处在一个改革和开放的时代，社会整体出现了巨大的变化。第一是经济系统的转变，中国从计划经济体制转向市场经济体制，结果就是经济的持续增长。第二是工业结构的转变，我们的产业结构从以农业为主到制造业的大国，同时也是服务业大国。第三是社会转变。中国的社会已经越来越城镇化了，从一个农业社会转向一个城镇社会。现在城镇化已经达到了45%，而且每年还在以1%的速度增长。与此同时，中国社会从一个相对封闭的社会转变为一个开放的社会。几年前有一个数据，从旅行来说，2001年的时候有800万中国人跨出国门，现在旅行国外的人可能更多。第四是治理体系发生了转变，依靠个人权威和魅力的传统治理转变为主要依靠依法治国的方式，这些都是非常积极的。然而，任何一个社会经历这样的转变，都会面临各种各样的挑战。其中一个挑战就是应急管理。

    各种公共突发事件、自然灾害、公共卫生事件、生产和安全方面的事故在不断增加，而我们应对这些突发事件的方法和体制已经不那么有效了，有的已经失灵了，2003年非典事件就明显体现了这一点。这是一个非常典型的事例，反映出第一代应急管理系统的薄弱环节：首先，风险意识不强，而且反应也很迟钝；其次，中国政治动员的能力很强，但自下而上的社会组织能力相对来说不足；第三，不同的部门、不同地方缺乏协调，综合协调能力不够，这带来了非常糟糕的后果。最后，沟通交流方面，信息公开的步伐迈得不够……我们从非典危机当中受到很多的痛苦，但也从中学习到了一些教训来提升我们的应急体系。今天我们看到现在所取得的成果是从2003年非典危机之后全国上下所做的努力所取得的。

    2。第二代应急管理系统的发展(2003年非典事件之后)

    非典之后，党和国家领导高度重视应急体系建设，经过自上而下的几年持续的努力，形成了以“一案三制”为代表的第二代应急管理系统。这个“一案”叫预案，国家以及地区层面都设置了不同的预案。目前，国家层面上有1个国家总体预案、26个专项预案、87个部门预案，地方和企事业分别有地方应急预案、企事业应急预案。据不完全统计，全国已有240多万件预案。这个“三制”就是指“法制、体制和机制”。法制方面，我国已有相关法律35件、行政法规36件、部门规章55件。2007年8月31日，全国人大通过《突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。体制方面，2003年之后，我国在中央层面上面成立了应急管理办公室，在不同的省和地方，也成立了相应的应急管理办公室。这些机构包括应急管理委员会、应急管理办公室、专家组等等。机制方面，中国也建立了预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估等针对不同环节的运行机制，有效地提升了整个体系的效率。

    2003年之后，可以说，中国应急管理系统实现了历史性的跨越：提高了各级领导和全社会对应急管理工作的认识；构建了国家应急管理系统的整体框架；提高了整个国家应对各种突发事件的能力；降低了各种灾害给人民生命财产带来的损失……

    然而，2008年之后我们又遭遇了一些新的突发事件，从这些事件中又看到新的问题。比如2008年的雨雪冰冻灾害，我们的应急反应并不是人们想象的那样迅速。2008年发生的汶川大地震，除了政府的应急之外，整个社会也都动员起来，志愿者、其他的社会组织也成为了抢险救灾的主要力量。所有这些新的突发事件并不仅仅带来了新的机遇，更是带来了挑战。2008年后第二代应急管理系统面临的挑战是什么？具体而言，主要有：

    应急预案方面。2003年非典之后，预案工作成为应急管理系统建设的主要抓手。现在全国已经有几百万个这样的预案，但是很多这样的预案并不是根据具体的事件所编写的，而是照抄国家预案或者是上一级政府的预案，这样的做法我觉得是有问题的。而且，我们怎么样去看这些预案？预案到底能有什么样的作用？是不是说，问题出现了以后就必须按照预案去做？还是说，有一些原则是我们都必须遵守的，而一些具体的做法是我们根据具体情况可以采取的？根据一个具体的事件来确定遵守的原则，确定具体的措施，能够使得这些预案更加有效，更有操作性。

    体制机制方面。中国是一个单一体制的国家，“下方看上方，地方看中央”，各地政府都会看中央一级机构是怎么样设定的？目前，应急管理办公室在政府中的定位并不是很清楚，应急管理办公室的作用受到了限制；而且应急管理办公室也缺乏人力和资源，没有办法发挥他们应有的作用。综合地看，机构定位不清，资源和技术不足，功能和作用仍需进一步清晰，这是我国第二代应急管理系统面临的一个新的挑战。

    三、超越现有系统——改革的未来方向

    如何超越现有的系统，未来我们应该怎么做？我觉得应该考虑以下几个关键的因素。

    一是如何从被动应急到主动防范。从被动到主动，主要是如何将应急管理与风险管理有机结合起来？现在我们意识到了危机，我们要找到那些风险所在，并且要做好准备。如何对不同风险进行排序，从而使得资源更加有效地使用；如何更有效地去使用应急资源，这些都是我们应该前进的方向。

    二是如何挑战一些不利于应急管理的潜规则。我们一些过去的老的做法中存在着一些潜规则，有些是有效的，但有些是有问题的，需要进一步加以分析，看它们是否有效，看老的做法能不能做一些改进？比如说现在几乎成为“黄金法则”的领导人是否一定要马上抵达现场的问题？还有事故发生后是否一定要有领导人下台的问题？其实都是值得再商榷的。

    三是如何推进应急管理系统与公共治理体系的改革。应急管理仅仅是公共治理的一小部分，所以，应急管理系统从某种程度上来说是有效的，但政府体制改革是更基础性的一个工作。比如说，加强问责，加强社会信任，让规章制度更有效，加大行政体系改革，这些是我们应该更系统地去考虑的问题。只有解决好这些问题，我们应对公共突发事件才能更有效。

    (作者系国务院应急管理专家组成员，清华大学公共管理学院院长、教授)