梯度气象监测系统:透视美国公务员

2011年04月02日 08:59
来源：新华网

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美国共和党人斯科特·沃克在去年１１月中期选举中获胜，今年１月就任威斯康星州州长。上任伊始，沃克便着手削减州政府和公共部门雇员福利及其工会权利，将新官上任的“三把火”烧到了“家门口”。

共和党在去年中期选举中表现不俗，正是因为利用选民对经济的不满情绪，承诺将大幅削减赤字并恢复“大市场、小政府”的自由市场精神。可以预见，随着在中期选举中获胜的共和党人走马上任，美国各州将刮起“削减”之风，公务员福利将成为主要目标。

对政府及政府雇员的不信任感植根于美国民众心中，公务员成了“高福利”的代名词。

美国政府在１７９１年９月６日派遣了第一名公务员收税。这个名叫罗伯特·约翰逊的税务员骑上马，穿过宾夕法尼亚州一片森林去收税。当天晚上，他就遭到十几人袭击，引发美国历史上反课税的“威士忌酒反抗事件”。后来，美国第一任总统乔治·华盛顿不得不派遣上万兵力平息事态。

美国《时代》周刊认为，自２０世纪７０年代以来，每逢经济衰退，美国民众对政府的不信任感以及对政府开支过高的不满都会增强。但另一方面，这并不妨碍大批美国人端起“铁饭碗”当公务员。

如今，全美政府和公共部门共雇有２１６０万人，其中２２０万人为联邦雇员，其余１９４０万人供职于各州和地方公共部门。以俄亥俄州为例，每７个就业者，就有一人在政府和公共部门工作。在新泽西州，政府雇员占就业者人数的比例更高。

说到政府和公共部门雇员，人们最先想到的是政府机关中西装革履的官员。但实际上，美国各州近２０００万“公务员”中，一半是教育工作者，其他大多数是警察、消防员、社区工作者、护士和监狱看守等等。与其他美国人相比，他们的平均年龄更大、受教育程度更高。

公务员还给人“高福利”的印象。但在美国，至少在工资层面，这并不是事实。多项调查结果表明，与受教育程度以及资历相近的同龄人相比，美国公共部门雇员收入相对较少。同时，尽管超过半数的美国人认为联邦雇员收入过高，但这部分人群的收入甚至不如地方“公务员”。

不少人认为，当公务员的优势主要体现于他们享受的各项福利。然而，研究人员调查发现，即使计入医疗和退休基金等福利后，美国公务员的总收入仍略低于私营部门雇员。

不过，上述研究遗漏了一个关键因素，即工作的稳定。与其他工作相比，供职于美国政府和公共部门的最大优势是工作稳定。没人能估算出“铁饭碗”究竟价值几何，但在许多求职者心中，它的分量并不轻。

虽然美国不少公务员自去年以来遭裁员，但政府仍是最可靠的“雇主”。美国劳工统计局数据显示，与金融危机爆发前相比，全美政府和公共部门雇员的人数仅“缩水”１％，联邦公务员人数则较２００７年１１月增加１２％，而私营部门同期雇员人数则减少了６.５％。

庞大的公务员人数，意味着用于支付薪水、退休金和各项福利的巨额支出，美国各级政府因此背上沉重财政负担。《时代》周刊援引多项评估结果称，美国州一级政府养老金体系的资金缺口介于１万亿美元至２万亿美元之间。

除了“高福利”，人们对公务员的另一个印象往往是“低效率”。

正是因为政府负担过重，威斯康星州州长沃克才在上任伊始削减公务员福利，提出取消公共部门雇员的集体谈判权。在赤字攀升和债务沉重的背景下，削减公务员福利固然有必要，但让政府提高效率同样重要。

过去３０年来，随着科技进步、绩效标准不断严格以及竞争日趋激烈，在美国制造业、零售业以及其他各个专业领域工作的就职者均经历了劳动生产率大幅提高的阶段。

然而，这一过程与公共部门似乎没有太大关系。一部分专家认为，美国公共部门雇员的劳动生产率比其他领域从业者落后了至少１０年。美国麦肯锡全球研究所最近的一项研究结果显示，如果公共部门能够弥补这一差距，美国每年可以节省１０００亿至３０００亿美元。

“削减更多开支或征收更多税收的选项无法让人接受，你必须做得更好，”麦肯锡全球研究所高级合伙人伦尼·门多卡说，“现在所说的全部是关于如何在短期削减开支。但从长远看，唯一的解决方案是大幅提高劳动生产率。”

在美国一些地区，提高政府和公共部门效率的好处已经显现。在北卡罗来纳州，得益于工作人员和养老金基金经理时刻控制风险，整个养老金系统运行良好。与北卡罗来纳州形成鲜明对比的是，新泽西州和伊利诺伊州官员任由养老金资金缺口不断扩大，甚至在无法兑现承诺的情况下答应增加福利。

提高政府效率的重要手段之一，是让公务员的收入与业绩挂钩。新加坡在这方面堪称榜样。在２０世纪７０年代，为吸引最优秀的人才并防止公务员腐败，新加坡政府大幅提高内阁部长和高级公务员的收入。

同时，新加坡政府将公务员收入与国家经济状况挂钩。金融危机２００８年波及新加坡时，总理和其他高级公务员收入锐减１５％至２０％。新加坡经济在２０１０年恢复增长后，公务员们拿到的奖金超过他们两个月的工资。

虽然没有评估绩效的完美方法，但这不能成为效率低下的借口。干得好的员工应该获得更多报酬并在今后承担更多责任，表现不佳的员工应转岗或被裁减。

美国外交系统一直采用一套竞争晋升机制。每个级别官员都有一个任职期限，如果一名官员不能在任期届满之前获得晋升，他必须离开外交系统。但在美国大部分政府机构，这套机制并没有得到广泛采用。否则，养老金规模不会扩大到无法控制的地步。

随着公共部门支出的薪金和退休金日益增长，代表公务员利益的工会组织成为矛头所向。威斯康星州、新泽西州和印第安纳州政府均把财政危机归咎于工会。然而，如果没有立法者、政府官员以及其他相关方面的配合，工会组织什么也做不了。

不少地方公务员工会已经意识到提高效率的必要性。安迪·斯特恩曾是服务行业雇员国际工会负责人，这一工会组织拥有２２０万成员。“长远看来，公共部门雇员的唯一保障来自质量和效率，”斯特恩说，“人们想要得到有效率的服务。”

桑尼·珀杜今年１月因连任限制卸任佐治亚州州长。他在任内将“更快、更好、更友善”作为佐治亚州改善政府表现的目标。珀杜任期内委派的工作组提出了１３０条改善建议，１２７条得到落实。

这些建议带来的改善显而易见，申请机动车辆牌照时间从过去６周缩短至５天；父母只用１５天就能完成孩子的医疗补助登记，而不是原来的１１３天。改革措施带来的好处也显而易见，皮尤研究中心２００８年把佐治亚州列为全美管理最好的州之一；世界三大评级机构均给予佐治亚州债务最高的“ＡＡＡ”评级。

珀杜说，他明白有必要提高政府效率。“竞选时，佐治亚州民众告诉我，政府没有为他们服务，我承诺改善……政府就像一个合作社，我们都是所有者和用户，如果政府运作良好，每个人都会受益。”

过去１０年，美国２０多个州的州政府承诺改善管理，但仅有佐治亚州、弗吉尼亚州、明尼苏达州、得克萨斯州和肯塔基州落实一半以上的改善建议。谈及其他州的失败原因，麦肯锡全球研究所的门多卡说：“问题不在于想法，而在于如何把想法变为现实。”

科罗拉多州正在努力实现承诺。去年，该州教师工会、州政府雇员工会、退休人员、州巡警和州议会就养老金改革达成一致。此外，该州州议会通过改革法案，决定以学生表现为评判一名教师是否留任的标准。

对于科罗拉多州参议院议长、民主党人布兰登·谢弗，这并不是件好事。他母亲是一名退休教师，妻子正在教五年级。“没人享受表决养老金改革，”谢弗说，“但我们知道，这相当紧急；如果我们耽搁，事情会变得更糟。”

让谢弗惊讶的是，大部分民众支持改革，“人们感谢我稳定养老金体制，而且通常是那些处于体制内的人”。在他看来，民众希望政府更有效率，“人们不反对在困难时期做出艰难的决定，但他们希望知道这一决定是否理智”。看《读者》杂志刊登的《美国的公务员》一文有感众所周知，我国现行的分配体制不完善，存在严重不公平。大家都看到的，不说别的，退休老人还要分三六九等：公务员、事业编制、企业编制，而且差别不是几十元、几百元，是几千元。昨天看了今年23期《读者》第50页上李一凡写的《美国的公务员》，看了很感慨，摘录如下:《美国的公务员》摘录

 一、引言

      在美国，老百姓有个说法：政府是老虎，必须把它关在笼子里。
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      在美国，多数人相信基督教的原罪说：人之初，性本恶。因此，在做任何事情之前，先要制定出相关法律，防范人的私欲与贪婪。 
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      在美国，公务员上到总统，下到办事员，都是自愿竞选或应聘，不受胁迫。要想做公务员，就必须严格遵守制定出来的法律，放弃普通公民享受的部分权利——如隐私权，必须每月公示家庭财产。 # J6 R& M)  y

    在美国，公务员要“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，法律规定公务员的工资标准以私企为参照，公务员的工资必须涨在老百姓之后，先涨百姓工资，后涨公务员工资，而且公务员工资的涨幅永远低于百姓。 
      在美国，很少听到人们对公务员工资的微词，因为美国公务员的工资标准由人民给定，也就是人民的代表机构国会制定。 
   在美国，也听不到公务员天天嚷嚷给自己涨工资，因为法律摆在那儿，人民根据市场行情，先把公务员各个职位的价码标好，然后去市场上招聘公务员，这符合市场经济规律，所以，美国人无缘见到几千人、几万人争抢一个普通公务员职位的现象。再有，法律规定公务员无权给自己涨工资，公务员是人民的佣人，佣人背着主人给自己加薪不和逻辑。

     在中国，有人嫉妒美国：中国古人提出的“官富国衰，官贫国强” 治国理念被美国拣了去，如获至珍，发挥得淋漓尽致，于是，美国强大了起来。 
    二、美国公务员的分类分级 , k  Y! N$ u# [2 K
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       要想了解美国公务员的工资制度，首先要清楚美国公务员的分类分级。根据1923年颁布、1945年修订的《公务员分级法》（Classification Act），美国公务员分几大序列，如政府行政序列、制服序列、司法序列、邮政序列、教育序列等，本文主要描述政府行政序列的“白领”公务员，也就是我们所说的“机关干部”，行政序列的“蓝领”雇员和其他序列公务员工资均参照行政序列。 ' ^! |$ v6 {% g' ?' }; e
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       行政序列的公务员分两类——普通公务员和高级公务员，高级公务员指美国政府各部和直属机构首长，高级公务员分5个级别（Level），高I级最高，美国国务卿一般可列为高I级，然后依次是高II级、高III级、高IV级和高V级。比高级公务员级别低的公务员都属于普通公务员，普通公务员分15级（Grade），每级又分10档(Step)，美国85%的公务员属于这一类。 ) a+ z4 j2 K! Z1 I0 J8 ?0 ~
    美国实行“三权分立”，彼此独立，相互制约。立法、司法、行政三个权力机构的最高首长的工资由国会单独制定。美国立法机构实行两院制，由众议院和参议院组成，众议院的最高首长是议长，参议院的最高首长是主席（由副总统兼任），联邦最高法院的最高首长是首席大法官，政府的最高首长就是总统。

    三、美国公务员工资标准由法律规定 3 Y. I4 X2 c2 r/ t5 r) e- D+ I

      美国公务员现行工资制度的重要法律依据，是1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》（FEPCA），以私企为参照的美国公务员工资制度就是该法案规定的。《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义，列出了制定公务员工资标准的4项指导原则：
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    (1) 在同一地区，一定要毫不折扣地体现同工同酬（There be equal pay for substantially equal work within each local pay area）； , \1 y- l; J1 |# T0 W; E+ U
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    (2) 在同一地区，工资等级差别取决于岗位性质和工作表现(Within each local pay area, pay distinctions be maintained in keeping with work and performance distinctions)；
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    (3) 联邦政府公务员必须与同一地区私营企业同等工作性质的职工工资标准一致（Federal pay rates be comparable with non-Federal pay rates for the same levels of work within the same local pay area）； 8 W' M$ i3 m" \1 p3 n" c0 B, A$ r
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    (4) 必须彻底消除任何联邦政府公务员与私营企业职工工资不平等的现象（Any existing pay disparities between Federal and non-Federal employees should be completely eliminated）。 
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       由于通货膨胀，公务员工资每年有个年度微调（Annual adjustments to pay schedules），微调标准必须依据劳工部公布的私企工资成本指数（ECI），但公务员工资调整幅度必须低于工资成本指数0.5个百分点。法律还特别规定，只有总统有权动议调整公务员工资标准，但必须报国会批准。调整工资标准的前提是：发生全国性突发事件或严重经济情况而影响普遍生活水准。   v" `; P2 ~# M4 F4 _# o3 r
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       美国法律还规定了公务员工资封顶制度（Aggregate Limitation on Pay），普通公务员不管何种理由所有项目工资之和超过高I级工资标准，该工资不得支付。
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       美国刚建国时，就通过了一个法律规定：“新一届众议员选出之前，任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律，均不得生效。”这就是众所周知的利益回避制度，谁提涨工资不给谁涨工资，要到他的下任才开始执行新工资标准，这就阻止了官员在人民委托给他们的岗位上不好好为人民服务、天天琢磨给自己加薪的不道德现象的发生。 
    四、2010年美国各级公务员工资标准 2 y$ M& B- ~0 T+ ^& _: C( o5 B
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       美国政府2009年12月23日向社会正式公布了2010年美国各级公务员的工资标准，新工资标准从2010年1月1日开始执行，各级工资统一比2009年上调1.5%。上面我们已提到，这不叫加薪，而是通货膨胀因素需要进行的年度微调。 ) C4 I* R/ g8 ^$ M8 G7 m0 \. A

    2010年，美国公务员封顶工资是199700，也就是高I级。2010年，美国总统的工资照样是400000，副总统和参议院议长及首席大法官的工资是230700。 ( n2 E. i; E4 h6 |9 \

     美国法律还规定，公务员与私企等其他劳动者执行同一联邦最低工资标准。美国2007年5月25日生效的《最低工资法案》（Fair Minimum Wage Act）规定了三个阶段的最低工资：2007年7月24日开始为5.85/小时，2008年7月24日开始为6.55/小时，2009年7月24日开始为7.25/小时，最低工资平均每年增加12%。 ( e4 o8 l! h2 X1 E
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       美国各州公务员工资与联邦政府基本一致。州长平均工资是124398，最低的缅茵州70000，最高是加利福尼亚州206500。不过，有好几个州的州长分文不取或象征性领取1美元的工资，如加州州长施瓦辛格、纽约州州长埃利奥特、田纳西州州长布莱德森、新泽西州州长考兹尼等。 
      美国州下的行政区划是县（美国的县管市），县长工资一般在80000左右，超过100000的不多。 
    五、美国全国工资现状 
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       2009年美国全国工资统计结果要等到2010年5月份发布，本文只得采用2008年的统计数据。2008年，美国共有135,185,230名就业人员，平均年工作时间为2080小时，平均年工资42270。美国工资按照工种分共分22大类800个职业。工资最高的5个职业是（从高到低）：外科医生206770，麻醉师197570，牙医194930，妇产科医生192780，整形外科医生190420。企业老总的工资是160440排第10位。中国读者都认为律师收入最高，其实律师的平均工资只有124750排第16位。飞行员为119750排第19位，法官、治安官为100450排第35位，警察局长为76820排第104位，普通警官为52810排第273位。 1 A' x- [8 M( k, d. Y! v: j/ D

    在教育系统中，工资最高的是健康学教授102000，接下来是法律教授101170，助教工资最低为23560美元，学前教育老师为26610，小学老师为52240，初中老师为52570，高中老师为54390。 
   2008年，美国工资最低的5个职业是（从低到高）：餐馆上菜工17400，厨师17620，饭馆洗碟工17750，餐厅酒吧配餐工18140，理发师18300。 2 b; b% T- t! c% s3 r
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       在企业中，高管平均工资100310，其中总裁160440，总经理107970，其他经理94720。
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       2008年，美国所有800个职业中的最大差距是外科医生和餐馆服务员之间的工资差，最高工资比最低工资高出11倍。

    六、美国公务员工资与全国工资水平比较
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       由于美国法律规定公务员工资不得高于私企，所以，公务员工资标准的制定参照以往的私企标准，从程序上就决定了公务员工资低于私企，因为私企工资在先，公务员工资在后，公务员工资总是“马后炮”，公务员工资标准比私企落后1—2年。 : g$ W0 a' k* w. C4 @

    2008年，美国公务员的封顶工资是191300，而这一年外科医生的工资是206770；公务员的最低工资是17046，而这一年餐馆上菜工的工资为17400，数据显示，美国公务员的最高工资和最低工资都低于私企。2008年，美国政府公务员的工资在全国平均工资42270附近的是8—9级，在15个级别里属中上，美国公务员队伍级别是金字塔形，也就说，大多数公务员领取的薪水低于全国平均水平，这与法律规定的公务员工资不得超过私企相符。虽然这年白宫的平均工资为74082，比全国平均工资高出75%，而在全国公务员队伍里领取这一高工资的人数少得可以忽略不计，对全国公务员平均工资影响甚微。 5 z0 ~! y9 s6 m2 o
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       我们还可以从2008年12月2日美国劳工部长、预算局长和人事局长联合签署的给国会的《公务员工资补偿报告》中了解美国公务员和私企工资的差距。这份报告提出了给公务员工资补偿的原则：“只有在美国某一地区公务员工资低于私企职工工资5%以上的情况下，公务员的工资才可得到补偿。” 并特别强调，补偿标准为工资的3.52-4.20%。公务员工资低于私企5%以上才给予补偿，而且补偿额却低于5%，也就是说，公务员工资补偿后的标准仍低于私企。
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       由于公务员工资低于私企，私企工资增幅大，公务员工资增幅小，这就使公务员工资与私企的差距越拉越大。美国审计总暑在给国会的审计报告中也证实了这种现象的存在。该报告称，政府公务员平均工资与私企工资的差距越拉越大，该报告引用大量的调查统计数据，论述了美国公务员工资的基本情况。比如，1990年，私企的工资比上一年涨了6.4%，而政府公务员工资的涨幅只有3.6%，每年都是公务员工资的涨幅低于私企，因此，差距越拉越大。 + V$ U7 ]$ ~7 @- {; F
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       该报告通过对全国60个大城市的数据分析，得出的结论是，私企在90%的时间里的工资要比公务员高，有时甚至高出一倍多，平均高出10%左右。在底特律、旧金山、洛杉矶、纽华克、波士顿、纽约等地区尤为突出。在波士顿，联邦政府的飞机机械师的工资比私企校车司机低很多。在阿拉米达空军基地，电子技术员的工资要比当地私企同类工种的职工每小时低5美元。 
    从美国政府每年招募公务员的情况看，公务员绝对不是美国人的首选职业。美国联邦审计总暑曾在几所大学进行调查，发现学生们几乎都对公务员职业没什么兴趣，在64个被调查的学生中，只有2个表示毕业后可以考虑应聘公务员。 
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       2005年，美国针对公务员工资进行了一次调查，调查结果是：大多数公务员认为政府的待遇最差，在由私企转入政府部门的公务员中，32%的人认为工资比以前低，34%的人认为与以前持平，只有33%的人认为比以前高。 
    七、美国公务员工资制度精要及启示 
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       美国公务员工资制度的建立，实质上还是由市场决定的，各种有关工资的法律制度是根据市场变化产生的。美国总统、州长、议员等公务员职务还有人去干，这说明他们接受那样的工资标准，因为没人强迫他们去当公务员，所以，现实中几乎听不到公务员抱怨自己的工资低。这好比体育比赛，运动员参加比赛就要遵守早已制定好的比赛规则，不能到了比赛场上，说规则对自己不利，要修改。
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       美国公务员工资虽然比私企低，但公务员的好处私企职工是无法比拟的，如名声好听、可以建立起人脉关系、假期多、工作清闲、压力小、比较稳定、失业几率小等。 
     人类组织发展规律告诉我们，一个人在一个新岗位上效率最高的时期就是任职半年到2年，超过3年就成了“老油条”，就会出现怠工现象。公务员工资过高不利于人才流动，公务员为了高薪水、高福利死赖在职位上不走，不求有功，但求无过，当一天和尚，撞一天钟，那就成了人民养的废物。一个单位要想保持旺盛的活力，必须让职员流动起来，有进有出，对行政管理机构来说，每年应保持25-30%的人员进出。西方国家一些部门都有规定，任何人在一个职位上不得超过4年。 
     美国之所以要规定公务员工资不得超过私企，是因为公务员干的是服务性的工作，不是社会财富的直接创造者，如果工资过高，必然会引起人民的不满情绪，影响社会和谐。 
     总之，通过对美国公务员法律和有关数据研究分析，美国公务员工资制度的特点可以总结如下：
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      1．公务员工资标准通过法律规定，公务员无权自己给自己涨工资，必须经过人民的代表机构批准。 3 Z; J1 b' V) I3 L, K
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      2．公务员工资标准参照私企，且不得高于同类地区私企同等职别职工工资。 
      3．公务员工资每年的微调增幅不得超过工资成本指数，公务员工资的涨幅必须小于私企。 
      4．公务员的任何工资变动必须报人民的代表机构批准，并进行公示，公示在先，加薪在后。
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      5．所有公务员的工资必须透明，并且保证任何公民随时可以查阅公务员的工资标准。 ! N# x$ R2 _/ ~4 S7 F- r1 P

      6．公务员工资标准要符合市场经济规律，不能把工资定得过高，否则就会出现几千人、几万人挣抢一个公务员职位的现象，这违背市场经济规律。
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      7．公务员工资不高于私企，有利于政府公务员队伍的人员流动，保持政府工作的高效率和高质量。