小格雷:农村宅基地使用权自由流转必要性探析--新农村--人民网

农村宅基地使用权自由流转必要性探析
范高峰
 
2010年04月20日13:47  来源：人民网-《人民论坛》
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【摘要】我国对农村宅基地使用权流转做出了严格的限制，但这种限制造成了许多现实问题和法律冲突。从当今农村的发展来说，限制流转的理由并不充分；从经济学的角度分析，宅基地自由流转有利于产权设计目的的实现。农村宅基地使用权自由流转是大势所趋。
【关键词】农村宅基地　使用权　流转
农村宅基地使用权，是我国特有的一种用益物权，不能用大陆法系的用益物权制度来规制，其制度构建缺乏可供借鉴的现成经验。有鉴于我国农村宅基地承担的社会保障及稳定社会的诸种功能，我国对农村宅基地使用权流转做出了限制。但是这种政策与法律上的限制并没有收到预想的社会效果，不但产生了许多现实问题，而且造成了一系列法律冲突。在城乡一体化、农村城市化的大背景下，如何让农村宅基地成为农民发展致富的资本成为人们迫切关注的问题，农村宅基地使用权流转问题作为农村宅基地使用权的核心问题也就成为理论界亟待研究的时代课题。
限制农村宅基地使用权自由流转产生的现实问题
隐形市场广泛存在，矛盾丛生。宅基地使用权流转是部分人的迫切需求，私下、变相转让农村宅基地使用权的现象大量存在。这不仅严重损害了法律的权威，也损害了国家、集体的利益，导致土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了产权关系不清，不利于对农民土地财产权的保护，给农村的稳定埋下了隐患。
宅基地浪费严重，影响农村城镇化和现代化。有的农民在城里购置了房产，在农村的房屋已经闲置，如果严格限制宅基地使用权的转让和抵押，不允许其自由转让其房屋，将会造成农民房屋的长期空闲，不符合“物尽其用”的原则。从长远来看，农民的身份只有转变成一种职业，才能促进城镇化的发展。限制农村宅基地使用权的自由流转，实际上是将农民束缚在特定的土地上。按现行法律规定，农村宅基地分属于不同的农村集体经济组织所有，属于不同集体的宅基地不能进行交换，各集体内部的农民只能将自己的住宅建设在本集体内部规划的区域，阻碍着农村社区城镇化与现代化的实现。
阻碍城乡一体化发展。宅基地使用权流转受严格限制，农村的房地产价值被严重低估，城市房价更是高得吓人，这在无形中关闭了绝大多数农民进城、融入城市生活的大门。即使完全放开户籍限制，农民也无以实现迁徙自由。农村宅基地使用权流转的严格限制，已经成为城乡一体化发展的障碍。
限制农村宅基地使用权自由流转导致的法律冲突
一户一宅与地随房走的冲突。根据我国《土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”现行法律同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转而转移。这样，已经拥有一处宅基地使用权的人，可以因房屋买卖、继承、抵押、结婚等合法的原因而获得两处以上宅基地使用权。宅基地使用权又是无偿的，对超标准使用宅基地收取费用又无法律依据，这有悖于农村宅基地的福利性。
宅基地的身份性与由于地随房走产生的宅基地使用权人身份的冲突。城镇居民作为农村宅基地上房屋所有权的继承人，按照现行的法律规范，享有继承农村房屋所有权的权利，从而拥有房屋所有权和宅基地使用权。城镇居民无集体成员的社员权资格却可以享有农村宅基地使用权，这与宅基地使用权的身份性要求不相符合。
宅基地上房屋所有权与民法上所有权的冲突。国务院在2004年12月24日颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”除此以外，迄今为止再没有其他关于宅基地上房屋买卖的法律规定。可见我们的法律并没有限制农民卖房屋，但是却限制城镇居民买房屋，农村的购房需求又十分有限。这实际上造成了农民的房屋事实上几乎不能买卖、不能出租、不能让自己非农户口的子孙继承，这样的房屋所有权与民法上所有权的内涵大相径庭。
限制权利与私法自治的冲突。私法自治，是维持市场自由竞争的法律原则。私法自治的实质，在于民事生活领域的一切法律关系，由独立、自主、平等的个人通过协商决定，国家不作干预。国家对私权限制，有义务证明限制的充分理由，否则不能限制私权。对宅基地使用权流转的限制，有违私法精神，与民法追求的价值理念不一致。
农村宅基地使用权流转的必要性
农村宅基地使用权自由流转有利于国家土地政策的贯彻落实。人是社会发展中最革命的因素。制度的设计、政策的出台，若激发了人的积极性和创造性，社会就充满生机活力，从而获得蓬勃的发展；若压抑了人的积极性和创造性，社会便停滞不前并开始孕育着不稳定因素。
我国土地制度的发展史证明了，土地的改革在什么时候满足了农民的要求，农民就会在什么时候迸发出巨大的激情，同时促进农村经济的迅速发展。若不顾农民的态度，一味靠国家强制力推进的改革，则可能导致经济的停滞不前，甚至倒退。中国革命的成功，农民功不可没。农民的革命积极性，不是出于什么崇高的理想，而是出于对拥有土地的渴望。
我国目前农村农民在数量上较城市居民还是绝对的大多数。所以我们在法律上设计农村宅基地使用权流转制度的过程中，不能忽视农民的愿望、意志和利益。只有通过调查研究，真正把握农民对农村宅基地使用权流转的真实态度，切实考虑到农民的切身利益，才能在此基础上设计出合理的关于农村宅基地使用权流转的产权制度。国家制定土地政策的过程中关注农民的态度，满足农民的愿望，赢得农民的支持，才能保证国家土地政策的贯彻落实。
农村宅基地使用权自由流转有利于产权设计目的的实现。从西方产权理论的角度分析，允许农村宅基地使用权自由流转是产权设计的要求。对农村宅基地使用权自由流转限制不符合西方产权理论对产权的安排。西方的产权理论认为保证资源的有效配置，必须明确产权界限，同时保证产权在法律上是可以转让的。按照西方的产权理论分析我国的农村宅基地使用权，其属于农民个人的私权。作为私权，允许自由转让，才能保证资源的有效配置。
现代西方各国宪法大都承认私有财产权的相对性。国家可以对私权进行限制，但要有充分的理由。国家要限制宅基地使用权的自由转让，必须要有充分的证据证明国家干预更有利于资源的配置，因为政府干预本身也是要花费成本的，同时政府干预过程中还可能出现权力寻租现象，会导致资源的浪费和资源配置的扭曲；而且国家干预还必须是为了公共福利。公共福利这一概念本身，也是一个具有歧义和不确定性的概念，如果没有加以严格的界定，往往会在实际操作中导致对它的滥用。因此，西方学者多主张，对消极规制应采取严格、谨慎的态度。
从马克思主义产权理论的角度分析，农村宅基地使用权自由流转有利于实现产权设计的终极目的。农村宅基地的所有权属于集体。按照我国的法律规定，集体所有属于公有。集体所有权是社会主义公有制的实现形式。对公有制的错误认识是限制宅基地使用权自由流转的理论根源。在前苏联，产生了国家所有权至高无上，国家占有的财产越多越好的看法。①我国深受前苏联的影响，重在保护宅基地的静态归属和支配。在此前提下，限制宅基地使用权自由流转是立法的自然选择。其实这是对马克思主义的曲解。根据马克思的观点——“共产主义并不剥夺任何人占有社会产品的权利，它只剥夺利用这种占有去奴役他人劳动的权利”。②允许农村宅基地使用权自由流转，并不会导致新的剥削，而且还会盘活资产存量、优化资源配置、提高资源使用效率，促进社会劳动生产率的提高，顺应了物权的价值化趋势③。允许农村宅基地使用权自由流转，还能促进农民、农村的发展，社会的进步。契合马克思主义对产权经济绩效的评价和关于产权设计的终极目的——促进人的全面发展，人类社会的进步。我们有理由相信，允许宅基地使用权的自由流转，作为利国利民的产权设计，是历史的必然趋势。
结 语
农村农民的宅基地使用权，是当下大多数农民的重要财产。利用好这笔财产，使其在农民的脱贫和融资中、在新农村建设中和城乡一体化发展中，发挥应有的作用，是解决好“三农”问题的一把钥匙。现在的关键问题是允许农村农民的宅基地使用权自由流转，否则宅基地使用权只能处于沉睡状态，同时还会滋生出更多的“小产权”房问题。在《物权法》中虽然没有明确放开宅基地使用权的流通，但是却取消了相关禁止性条款，这为将来修改相关立法，进一步放开宅基地使用权的流转留下余地。农村农民的宅基地使用权自由流转是大势所趋。（作者单位：三门峡职业技术学院）