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财政改革：国家治理转型的重点
 
2010年03月16日14:32  来源：人民网-《人民论坛》
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【摘要】未来30年是全面建设小康的和谐社会并奔向共同富裕的时期，新的时期是国家治理转型的过程，其中财政改革和转型将成为重点和关键，并决定着国家治理转型的成功与否。必须循着国家治理转型的路径展开财政改革的逻辑，并通过政治改革为财政转型以至国家治理转型提供保障。
【关键词】国家治理转型　财政改革　政治改革
国家治理重心走向：从推动市场发展到构建和谐社会
所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。随着主权国家社会发展目标的变化，这些制度、体制、规则、程序和方式也必然发生演变。国家治理转型，就是指主权国家在社会发展目标发生转折性变化时，一系列治理社会公共事务的制度、体制、规则、程序和方式也相应发生变化的过程。
我国经过改革30年，基本完成了党的十一届三中全会确立的“三步走”的发展目标的前两步，即解决了温饱问题并开始奔向普遍小康。下一个30年的社会发展目标，就是实现普遍小康并走向共同富裕。如果说，前30年主要是实现从国家管理向国家治理的转变，国家治理的重心是建立和完善市场体制，即沿着市场化的方向而对相关的管理制度、体制、规则、程序和方式进行一系列改革，实现社会经济和公共事务管理职能从国家化向市场化的部分转移。那么，下一个30年，国家治理的重心将转移到构建和谐社会方面，除了原先的治理主体即政府及其管理部门和各种市场经济组织外，公民社会将扮演越来越重要的角色，国家治理结构的改革也将从围绕确立市场机制配置资源的基础地位、提高行政效率、加速经济增长深入到促进经济发展方式转变和构建和谐社会及其相关领域。
关于我国国家治理转型，国内有学者根据波兰尼的观点，①认为我国的国家治理将在市场化运动和社会自我保护运动两个不同方向上进行重构。我国的国家建设方向，放弃全能主义、构建有限政府是不可逆转的趋势，但国家治理的转型并不是弱化国家能力，相反，是在不断处理、调整国家与市场、国家与社会、市场与社会的冲突和矛盾中强化国家的治理能力。就像库伊曼所说：“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。②在这种互动过程中，国家仍然是主导，是国家通过改革其治理结构和治理方式以适应经济社会的变化。也就是说，国家、市场与社会的互动过程，谱写的并不是“多重奏曲”，而是以国家为主奏的“协奏曲”。因此，在推动市场扩张与构建和谐社会的双重运动中，国家始终是权力资源的中心，拥有在双重运动中保持一定张力的主动权。国家治理转型的成功与否，是以这种主动权是否建立在正确的社会判断和治理方式选择基础上为前提的。如果说，构建和谐社会目标的提出，表明党中央对我国国家治理转型重心的正确判断，那么，科学发展观的确立，则表明党中央在我国国家治理方式选择方面的正确性和恰当性。
国家治理重心和治理方式的转变，是我国经济社会发展的必然趋势。我国走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。但要实现共同富裕，必须采取让一部分人先富起来的不平衡发展战略，原先的平均主义只能导致“贫困恶循环”。对我国这样的后发展国家来说，让一部分人和一部分地区快速先富裕起来，市场具有政府和社会不可替代的优越性，竞争的法则提供了最强劲的动力。我国能取得今天的经济发展水平，市场的力量功不可没，而市场之所以能够发挥强大作用，与国家治理重心主要放在通过改革为市场经济体制的确立和发展扫清障碍也是分不开的。就此而言，国家治理的有效性更是功不可没。然而，市场力量在不断扩张的同时，也产生贫富差别以至出现两极分化并引发大量社会问题。邓小平在1992年就意识到国家迟早要解决两极分化问题。他设想在“达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题”。③市场力量不断扩张的副作用，远不仅仅是两极分化，而是社会整体结构的问题：一是社会发展的严重失衡，表现为财富分配失衡、区域发展失衡、城乡发展失衡、公共服务失衡等；二是人与自然的矛盾加剧，如污染严重、生态恶化、资源危机等；三是社会冲突剧增，局部的干群关系、党群关系、政府与公众关系陷入紧张状态。④
我国国家治理重心及其方式的转变，正是在上述背景下提出的。党在十六大确立全面建设小康社会的目标之后，在十六届六中全会上专门研究了和谐社会建设问题，提出要在2020年实现全面小康目标的同时，建设社会主义和谐社会。党的十七大又把“科学发展观”确立为发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的战略思想。至此，我国国家治理重心的转变和新的治理方式通过党的文件正式确立下来。
国家治理转型的基础：财政转型
财政在本质上是以国家为主体的财富收支系统，财政活动是以国家为主体的分配行为。在国家与财政之间，存在着你中有我、我中有你的生死与共的关系。不存在离开国家的财政，也不存在离开财政的国家。国家是财政的主体，而财政又是国家获得和巩固其合法性的基础。因此，国家治理的转型，首先是财政的转型。在国家建设的过程中，财政的改革可以引导和促进国家治理的转型。所以，我国要顺利实现国家治理的转型，尤其是治理重心的转移，重点和关键是通过深化财政改革实现财政转型。
财政转型的成功与否，决定了国家治理转型的成功与否。但财政转型能否成功，取决于能否准确把握我国国家治理转型的方向、结构和方式。从这个角度看，深化财政改革，不能停留在“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化改革，而必须循着我国国家治理的重心和方式的转型路径，梳理实现财政转型的逻辑思路：
理顺和调整公共财政与国家资本财政的关系。突出财政的“公共性”，让财政成为真正的公共财政，是我国财政改革的大方向。财政的“公共性”与生俱来，是财政的一般属性。但我国的财政除了一般属性外，还有其特殊性，那就是“盈利性”。这是由我国是以公有制为主体、多种经济成分并存的经济性质决定的，也是社会主义市场经济与资本主义市场经济不同的地方。在资本主义市场经济的国家里，国家财政是单一的“公共财政”，但在社会主义市场经济的我国，国家具有社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份，因而除了“公共财政”外，始终还存在带有“盈利性”的“国家资本财政”，⑤并在国家财政收入中占有比较高的比例。在计划经济体制下，财政的“公共性”通过“单位制”融入到“国家资本财政”中，被消融为单一所有制下的“单元财政”。实行改革开放以来，公共产品和服务的供给从“单位制”中剥离出来后，其社会需求超常规增长，形成超常规的财政压力。国家及各级政府一方面要通过国有资产的投资和经营管理的改革，扩大财政收入；另一方面要扩大公共性支出，满足民生性的公共产品和服务需求。财政转型，就是从资本财政的“单元财政”转到资本财政和公共财政并存的“双元财政”，并逐步突出公共财政的比重。国家治理的转型，就是在提高治理资本财政的能力的同时，突出和强化治理公共财政的能力。值得注意的是，突出财政的“公共性”，不是要弱化资本财政的能力，否则，就会出现在产生过去很弱或不存在的国家能力的需要的时候，不仅新的治理能力建立不起来，而且整体削弱了国家力量的强度。⑥对于我国来说，做大财政收入的“蛋糕”仍然是最大的前提。
科学、合理配置政府间的财权和事权关系。国家治理能力有赖于整个国家机器以及各级政府的治理能力，因此，各级政府间的财权和事权的科学、合理配置，是财政改革和转型的一个关键。要提高各级政府的治理能力，必须跳出集权与分权的传统改革思路，重新从激励各级政府提高财政能力的角度来配置财权和事权。财政能力决定财权和事权的范围以及大小，也是连接财权和事权的中介。基层政府的财政能力是制约我国财政转型以至国家治理转型的关键因素，因为和谐社会的构建以及基本公共服务的均等化，取决于基层政府运用财政来解决民生性问题的能力。财政上实行省管县体制，不仅对省级政府的宏观调控能力提出更高要求，而且直接考验着县级政府的财政能力。如果财政能力不强，财政权越大、事权越多，浪费和腐败就会越严重，治理效果就越差。
强化财政在和谐社会建设中的再分配功能。一般来说，财政具有四个功能，即：配置资源、分配收入、调控经济、监督管理。从计划经济走向市场经济，我国财政的四个功能都面临转型的挑战，因为在全民所有制框架下，政府既是行政管理机关，又是最大的经济组织，财政功能基本在政府内部发挥。随着市场经济的发展，产权的多元化和经济主体的多样化，大大增加了财政功能发挥的复杂性和挑战性。在社会主义市场经济体制下，如何有效发挥财政的作用，是一个值得深入探讨的问题。国家治理的重心转向了和谐社会的构建，国家治理的指导思想是科学发展观，治理的原则是“以人为本”，具体的治理方式是“五个统筹”，这必然要求强化财政的再分配功能，探索一套适应市场经济需要的新分配方式，以解决社会分配不公问题，实现和谐社会的公平正义，发展和巩固国家治理的合法性。
财政政治改革：国家财政转型的保障
财政与国家的不可分性，决定财政问题不仅仅是经济问题，从公共事务的角度看，它首先是政治问题，正如爱伦·鲁宾所说：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”⑦财政改革是国家治理转型的基础，但政治改革则是财政转型的保障。政治改革是一个更大的系统工程，本文无法周全，这里只就财政本身的政治性改革略述管见。
建立预算分权制度，强化财政系统的权力制衡。预算权力是国家公共权力的核心之一，也是国家利益矛盾最集中的地方。预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构以及独立审计机关之间进行合理分配，以形成一个相互制约的运作体系。如建立预算的编制、执行、监督三者相互分离的制度，形成三套互相制约的机构；建立资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度；实行财政集中支付和政府采购制度；建立一套独立于政府、直接对人大负责的审计监督系统，并独立行使监督权。⑧
突出人民代表大会的审查权和扩大公众参与度以及实行阳光财政，确保政府预算的民主性和公开性。我国1954年《宪法》第二十七条和现行《宪法》第六十二条都规定，全国人民代表大会对国家的预算和预算执行情况的报告行使“审查及批准”权。但实际上，更多的是行使“批准”权限，“审查”被弱化或是形式化。要使我国的财政运行规范化和科学化，提高“人大”的审查权和审查能力十分重要。同时，扩大预算程序的公众参与度。政府预算收支的多与少都将实质性地影响到每一个公民或者企业，让公众参与预算程序，让相对人对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法，不仅仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。可以在局部先尝试“合和式民主”下的公共预算模式，即由立法机构、行政机构的专业官员、一般公众以及预算专家协商合作，共同审查和监督政府预算及其执行。要扩大公众的参与度，通过法律的途径（修改《预算法》）使财政“阳光化”，应该是一条好途径。今年广东“两会”期间代表们对阳光财政的关注程度，足见这个问题的迫切性。
加快建立和完善财政法，规范和稳定各种财政关系。市场经济本质上是法治经济，我国在计划经济时代形成的通过行政权和谈判以及打招呼等方式来安排各种财政关系的习惯，增加了经济和社会运行的不确定性，降低行政效率和市场效率，使国家付出了高昂的交易成本。制度安排的功能就在于减少不确定性和节约交易成本，而法律制度是最高的制度安排。在国家治理转型期，国家应该担负起法律制度的创制责任，尽快建立和完善财政法，用法律手段规定和调整各种财政关系，规范财政行为。依法理财是依法治国题中应有之义。
结　论
我国的国家治理转型是改革开放和社会主义市场经济发展的必然趋势。财政改革和转型及其政治改革，既是国家治理转型的重要组成部分，又是推动国家治理转型的基础和保障。国家治理转型过程的社会矛盾越来越聚集在财政领域，形成巨大的财政压力，一方面要求继续发展经济、增加国家财力，另一方面要求更合理、更有效地发挥财政功能，既要提高国有资产的盈利和增值能力，又要扩大公共产品和服务的供给，突出财政的公共性属性，保证基本公共服务均等化，为和谐社会建设奠定坚实的物质基础。如何舒缓巨大的财政压力以及处理社会矛盾，是考验党的执政能力和国家治理能力的大课题。只有抓住财政和政治这两个关键，并真正用科学发展观来指导这场改革，国家治理转型才能获得成功。（作者郭小聪 为中山大学行政管理研究中心专职研究员，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导；本文获中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目资助）
注释
①波兰尼认为，现代社会的变化呈现出市场的扩张与制约市场扩张的双向运动规律，现代社会的国家重构正是在这种双向运动的张力中进行的。（Polanyi, Karl, The great transformation, Boston: Beacon Press,1957,130.）
②J. Kooiman, “Social-political Governance: overview, reflection
and design”,   Public Management, 1999, No.1, 92.
③《邓小平文选》（第3卷），第373～374页。
④参阅马庆钰：“和谐社会建设对中国改革的挑战”，《行政论坛》，2008年第5期。
⑤参阅邓子基、陈少晖：《国有资本财政研究》，北京：中国财政经济出版社，2006年。
⑥[美]弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社，2007年，第15～16页。
⑦[美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶丽娟，马骏等译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第1页。
⑧郭小聪，程鹏：“论政府预算的民主化：历史与现实”，《东南学术》，2005年第1期，《中国社会科学文摘》2005年第3期转摘。
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