锦衣卫 非天夜翔 h:矿业权转让合同批准后至矿业权转移变更登记完成前矿业权受让人的法律地位探析--法律博客

矿业权转让合同批准后至矿业权转移变更登记完成前矿业权受让人的法律地位探析 蒋文军[①]        2007年10月1日正式实施的《物权法》将矿业权规定为一种用益物权。我国民法学界的著名学者王利明教授和李显冬教授认为矿业权属于一种准用益物权。国土资源部2000年发布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》将矿业权规定为一种不动产财产权。矿业权属于一种不动产物权的观点，在理论界和实务界基本没有太大争论。    《物权法》规定了不动产登记制度。根据《物权法》第六条和第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。    据此，作为一种不动产物权，矿业权的设立和转让，也应当进行登记，未经登记的，不发生物权设立或变更的效力。换言之，在矿业权出让合同签署后，或在矿业权转让合同被有权的国土资源部门批准后，在矿业权新设登记或转移变更登记完成之前，矿业权受让人尚未取得矿业权，尚未成为矿业权人。    仅从物权法的理论来看，这一结论似乎是顺理成章，不应有任何异议的。然而，从我国目前的矿业权行政管理实践来看，这一结论却会造成诸多负面的影响，不利于矿业权的交易、矿产资源的开发利用，也不利于保护矿业权受让人的权益。    本文拟基于《物权法》及我国现行矿业法律、行政法规的相关规定，并结合我国现行矿业行政管理的实践，对矿业权出让合同签署后，或矿业权转让合同批准后，至矿业权新设登记或转移变更登记完成以前矿业权人的法律地位进行评析，进而提出相关的立法建议。 一、我国现行法律、行政法规关于矿业权新设及转移的物权效力的规定 1994年国务院颁布实施的《矿产资源法实施细则》第五条规定，勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。1996修订的《矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。根据前述规定，勘查或开采矿产资源，均必须首先依法登记并领取勘查许可证或采矿许可证。为了配合1996年修订的《矿产资源法》的实施，国务院于1998年同时颁布实施了三部重要的行政法规。它们分别是《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》及《矿产资源开采登记管理办法》。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，准予探矿权登记的，探矿权申请人应当自收到通知之日起３０日内，按规定缴纳探矿权使用费和探矿权价款，办理登记手续，领取勘查许可证，成为探矿权人。根据《矿产资源开采登记管理办法》，准予采矿权登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起３０日内，按规定缴纳采矿权使用费和采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。从上述规定来看，在国家新设矿业权的情况下，矿业权申请人或受让人均自领取勘查许可证或采矿许可证之日起才成为矿业权人。也就是说，矿业权申请人在其矿业权登记申请获得批准，或矿业权受让人与发证机关签署矿业权成交确认书或矿业权出让合同后，在未正式登记并获得勘查许可证或采矿许可证之前，矿业权申请人或矿业权受让人尚不能成为矿业权人。
    根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定，申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起４０日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人；批准转让的，转让合同自批准之日起生效；准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起６０日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。从这一规定来看，在矿业权转让的过程中，在矿业权转让获得批准后，矿业权受让人领取勘查许可证或开采许可证之前，矿业权受让人也不能成为矿业权人。《矿产资源法》第三十九条将未取得采矿许可证擅自采矿的行为规定为一种严重的行政违法行为，并根据该行为的情节和严重程度设定了不同的行政处罚。《刑法》第三百四十三条规定了非法采矿罪，对违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的行为，根据不同的情节和严重程度，设定了不同的刑罚。基于上述矿业法律、行政法规以及《物权法》的规定，我们可以得出以下结论：（1）在我国现行法律框架下，无论在矿业权的出让还是转让中，只有在矿业权新设登记或转移变更登记完成，且矿业权受让人领取了勘查许可证或采矿许可证后，才发生矿业权的设立或转移的物权效力，矿业权受让人在依法成为矿业权人。而在矿业权出让合同签署后或矿业权转让合同批准后，矿业权登记未完成之前，矿业权受让人仅对出让人或转让人享有合同请求权（即要求出让人或转让人按照合同的约定，履行办理矿业权新设登记或变更登记的权利），对出让或转让的矿业权并不享有物权；（2）在矿业权登记完成，且矿业权受让人领取采矿许可证之前，矿业权受让人不得擅自进行矿产资源的开采，否则将构成行政违法行为乃至犯罪行为。我国现行矿业法律、法规在关于矿业权物权的设立和变更方面的规定，与《物权法》确立的不动产登记制度是一脉相承的。根据民法的原理，合同请求权是一种债权，具有相对性，因合同产生的权利义务，仅构成对合同相对人的约束，不能对抗其他任何第三人。而物权则具有绝对性和对世性，可以对抗物权人以外的其他任何人。 二、我国现行对无证开采行为进行制裁的制度存在的问题     如前所述，我国现行矿业法律、法规规定，在矿业权的转让过程中，矿业权受让人只有在完成矿业权转让变更登记且领取了矿业权证后，才成为矿业权人。在其他不动产（如土地使用权和房产）的转让过程中，严格贯彻《物权法》规定的不动产登记原则并不会对不动产受让人产生明显的不利影响，因为在合同签署后，转让人即可将不动产交付给受让人实际占有、使用和收益。而在矿业权的转让过程中，矿业权受让人在未取得矿业权证之前，如果进行开采活动，将构成无证开采，可能因此承担行政责任乃至刑事责任。    笔者认为，我国现行矿业法律、法规关于对无证开采行为进行制裁的规定，没有区分无证开采行为的各种情形，没有将矿业权转让过程中受让人无证开采的行为排除在制裁的范围以外，不符合矿产资源开采的客观规律，不利于矿业权受让人合法权利的保护。对一般的无证开采行为进行制裁是十分必要的，但是将已经批准的矿业权转让中尚未获得矿业权证的受让人的开采行为也视为无证开采并予以制裁则十分不妥。在矿业权转让合同被批准后，如果不允许矿业权受让人接管矿山，继续进行开采，可能使矿业权受让人蒙受市场风险及其他经济损失（有的矿山一旦停止开采，停止矿洞内的排水作业，将导致地下水不断积留在矿洞中，并导致矿洞内发生塌方、堵塞等事故，从而给以后的继续开采造成极大的困难甚至使其不可能再继续进行开采）。    鉴于上述原因，不少地方的国土资源部门并不将获得批准的矿业权转让的受让人在获得开采许可证之前所进行的开采行为视为无证开采并予以处罚。但是，国土资源部门在实践中的这种做法，虽然合情，却很难说合法。要使这种做法名正言顺，符合法律规定，还应从立法上寻求解决的办法。 三、立法建议     为了解决前述问题，笔者认为有两个方案可供选择：    其一，在矿产资源法中引入矿业权转让预告登记制度。我国《物权法》第二十条规定，“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”此即《物权法》规定的预告登记制度。预告登记制度使不动产的买受人在进行预告登记后获得了某种物权人的地位，使其享有的合同权利产生了对抗第三人的效力。笔者认为，矿产资源法可以借鉴《物权法》确立的不动产买卖合同或协议的预告登记制度，规定在矿业权转让合同获得批准后，双方可以向国土资源行政管理部门申请预告登记。在办理矿业权转让合同的预告登记后，矿业权的受让人即获得了准矿业权人的地位，未经矿业权受让人的同意，矿业权转让人处分该矿业权的，不发生物权效力；同时，在预告登记后，矿业权受让人即有权进入勘查区域或矿区进行勘查或开采活动。但是，因可归责于矿业权受让人的原因，未在法定期限内完成矿业权的转移变更登记的，预告登记失效。    其二，在矿产资源法中规定，采矿权受让人在采矿权转让合同获得批准后，在采矿权转移变更登记完成或领取采矿许可证之前，进入转让采矿权的矿区范围进行采矿活动的，不属于无证开采。    从立法技术的层面考虑，笔者更倾向于第二种方案。因为第一种方案涉及一项新制度的创设，容易产生争议。而第二种方案仅仅规定了无证开采的例外情形，不涉及制度性的调整，不容易产生较大争议。    在实际操作中，在采矿权转让合同已获得批准的情况下，尚未领取采矿权证的受让人为了避免被指控为无证开采的法律风险，可以与转让人在合同中约定，在采矿权转让合同获得批准以后，在受让人领取采矿许可证之前，由转让人继续进行开采，开采出来的矿产品属于受让人所有，但受让人应向转让人支付开采的劳务报酬。