施雪华：“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件

作者：施雪华  时间：2010-03-21   浏览次数：1429 次

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摘要：“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态。服务型政府的主要理论基础是后工业社会理论、政府职能结构重心位移理论和科学发展理论。服务型政府在本质上是后工业社会的治理模式。弄清楚这些问题对当今中国“服务型政府”建设有着重要的理论和实践启示意义。
　　关键词：服务型政府;后工业社会;现代化进程
　　政府是社会的核心治理者，政府的自身性质、组织结构、职能配置和价值导向对社会进步和经济发展起着决定性的作用。新制度经济学家诺思的研究结果表明：政府的存在是经济增长的关键，然而政府又是人为经济衰退的根源①。对于建立一个什么样的政府来领导中国的社会主义事业，推动中国的现代化进程，许多学者都进行了可贵的理论探讨。近年来，人们普遍认为，服务型政府是中国政府改革的主要目标，是符合中国特色社会主义要求的政府模式。由此，关于服务型政府的理论研究成了政治学、行政管理学界的热点。但是，目前中国学术界对于服务型政府的研究还处于起步阶段，对于服务型政府的一些基本问题还存在模糊认识和理论分歧。在这种情况下，加强服务型政府的基础理论研究，对于推进中国的服务型政府建设具有重要意义。
　　一、服务型政府的基本涵义
　　在政治学中，统治是为满足主体利益和需求而限制甚至牺牲客体利益和需求的事务、行为及其过程;管理是为满足主体与客体的共同利益和需求而限制主体和客体各自利益和需求的事务、行为及其过程;服务是主体满足客体利益和需求的事务、行为及其过程。任何政府都有政治统治、社会管理和社会服务等项职能。政府的政治统治职能是指政府为满足作为政治统治主体的统治阶级的阶级利益和需求而采取各种方法与手段，限制甚至牺牲作为统治客体的被统治阶级的利益和需求的事务、行为及其过程;而政府的社会管理职能是指政府为满足作为政治统治主体的统治阶级与作为统治客体的被统治阶级的共同利益和需求而限制统治阶级和被统治阶级各自利益和需求的事务、行为及其过程;政府的社会服务职能是指政府作为服务主体满足被服务的客体——社会组织与公民个人的利益和需求的事务、行为及其过程。
　　我们认为，“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态。理解这个概念，要着重把握四点：
　　第一，服务型政府职能结构的重心在于社会服务。社会服务职能是服务型政府的主要职能，其他一切职能都处在次要的位置，服从于社会服务职能这一中心职能的实现。这就是说，社会服务本身就是目的，是服务型政府存在的价值所在和主要依据，服务精神应该贯穿政府活动始终以及一切政府活动中。在传统政府模式下，政府职能结构的重心在政治统治职能上，政府虽然也提供社会服务，但是，政府提供社会服务不过是维持政治统治、稳定统治秩序、争取政治合法性的手段。马克思、恩格斯早就指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①艾森斯塔得也认为，在所有的现代国家中，即在经历了某些社会经济变化的国家中，包括民主国家和独裁国家，政府的基本“合法性”是建立在统治者为被统治者的利益服务这个主张之上的②。所以，是否提供社会服务不是区别服务型政府与非服务型政府的根本依据，而是要看社会服务职能在政府职能体系中是否居于中心位置，即在政府资源配置中是否把大部分社会资源用于社会服务事务上。在美国联邦中央政府的开支中，仅国防和社会保障就占总支出的1/2 (49·7% )，在地方政府的开支中，仅教育、公共福利、保健和医疗三项就占总支出的2/3 (58·2% )③。欧洲各国特别是北欧各国，在政府资源配置中把社会资源用于社会服务事务中的比例更大是众所周知的。而相反，一些发展中国家，在政府资源配置中，把大部分社会资源用于政治统治事务里，如军队和政府官员的工资，或主要用于经济建设(特别是工业项目投资)上。
　　第二，服务型政府提倡公民参与，并健全公民参与机制。提供社会服务虽然是政府的主要职能，但提供什么样的服务，怎样提供服务，却不取决于政府意志，而是取决于公民的意愿和要求，政府必须对公民的服务要求做出前瞻性的回应。否则，政府提供什么服务，公民就得享受什么服务的强制式服务供给方式是违背服务型政府本质的。政府通过各种手段把自己认为的社会服务塞给公民，而公民却有可能不需要这种社会服务。在这种情况下，这种恩赐的服务就会变成强加的痛苦。因此，必须健全公民参与机制，畅通公民参与渠道，让公民表达和选择各自需要的社会服务。密尔说的很好：“一般来说，凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。”从一定意义上说，服务型政府的这层内涵与民主理念是相吻合的。民主无论从哪个角度进行界定，都离不开公民参与。在参与民主论者看来，民主甚至可以等同于参与。科恩就是这样理解民主的涵义的，他认为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”这就是说，服务型政府必须鼓励公民参与，实行政府权力民主化。
　　第三，服务型政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系。政府与公民之间的关系是一项基本的政治关系。这种关系的性质和状况如何，对于公民获得的服务质量和数量有着至关重要的影响。在传统政府模式下，政府居于主导地位，公民往往不得不仰视以官僚制组织起来的庞大政府体系。工业文明的到来，使政府管理者与被管理者之间摆脱了小农社会所普遍存在的人身依附关系，实现了形式上的、法律上的平等，但是二者之间依然存在着实质上的不平等。在这种情况下，政府的社会服务能力和社会服务水平打了很大折扣，其服务潜能没有得到充分发挥。“服务型政府”提倡公民本位、社会本位，反对官员本位、政府本位，拔高了公民在政治过程和公共服务提供过程中的作用，使政府与公民之间的关系在新的层次上实现了更为真实的平等。在此基础上，政府与参与社会治理的公民、公民社会组织进行协商、合作，共同致力于社会服务水平的提高。这就要求我们彻底打破传统中国形成的官尊民卑、官民对立的状态。在传统中国，劳心者治人，劳力者治于人，“统治者与被统治者、官员与平民之间的区别无论在理论上还是在实践上都泾渭分明”①。与此相联系，政府官员高高在上，以老百姓的老爷自居，替民作主;而老百姓则俯首帖耳，甘当顺民、草民。但是，在民不聊生的极端情况下，老百姓又会揭竿而起。
　　第四，服务型政府是对传统政府模式的根本性改变或曰超越。“服务型政府”是一种新的政府类型，它标志着人类社会的治理模式进入了一个新的阶段。与传统政府模式相比，服务型政府的职能体系发生了结构性的变化，组织结构进行了全局性改组，价值导向进行了根本性的整。
　　因此，“服务型政府”绝不是对传统政府模式的修修补补，也不是对传统政府模式进行局部性的、操作层面的改革。没有质变，服务型政府根本不可能建立起来。有人认为，服务型政府就是责任政府、法治政府、透明政府、电子政府、民主政府、廉价政府、效能政府、有限政府，等等。在我们看来，“服务型政府”虽然包含了这些理念，与这些理念有耦合的一面，但是它的内涵又远比这些理念丰富。责任政府、有限政府等不能等同于服务型政府。因为，无论是责任政府还是有限政府，都可以在变革传统政府模式特别是管理(管制)型政府模式的基础上得到，只不过是在传统政府模式中加了新的内容，还停留在政府模式量变的阶段。
　　二、服务型政府的理论基础
　　有学者认为，“在西方的行政话语中，他们谈论的是公共服务，不是服务型政府”②。即便如此，也不能否认西方的某些政治学理论和公共行政理论是服务型政府的源头活水。但在服务型政府具体建立在什么理论基础上，目前中国学术界的分歧甚大：社会契约论。一些学者认为， 17、18世纪的社会契约论中就暗含着服务型政府思想。在资产阶级革命时期，资产阶级思想家以社会契约论作为反封建、反神权、反专制的锐利武器。他们认为，政府是通过人民订立契约建立的，其宗旨和目的在于保障人民的自由和权利，维护公共利益;任何侵犯人民不可剥夺的自然权利的政府，都是暴虐的。对于暴虐的政府，人民可以收回自己让渡的权利，另立新的政府。可见，社会契约论论证了政府权力的惟一源泉在于人民的授予和委托，从而确立了人民与政府之间的委托和代理关系;由此，也演绎出了西方民主政治的最高原则即主权在民。按照主权在民原则，人民是政府的主人，政府官员是人民的公仆，是服从于人民和为人民服务的。社会契约论的集大成者卢梭说：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题;而且在承担国家赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”这样，社会契约论及由此衍生而来的主权在民原则从理论上论证了政府应该为民众服务。
　　新公共服务理论。有学者在概括了新公共服务理论的七个主要观点后，提出“以新公共服务理论为基础，构建现代服务型政府”。这种观点主要是建立在新公共服务理论的主要内容之上。西方公共行政学自产生以来，经历了几次范式转变。20世纪80年代，在国际竞争和全球化的压力下，西方国家的社会不可治理性增加，其政府纷纷陷入了管理危机、财政危机和信任危机之中。在这种情况下，以官僚制和政治-行政二分法为基础的主流公共行政受到了前所未有的批判，由此产生了新公共管理理论。新公共管理理论倡导公共服务市场化，引入竞争机制，建立企业家政府，以合同出租、公私合作、用者付费和凭单制等形式提供公共产品。新公共管理理论在解决传统公共行政弊端的同时，也带来了一些新的问题。这些问题连一些新公共管理理论家也不回避。彼得斯指出，企业化运作会使公务员制度的廉洁、忠诚、责任等价值观难以实现，减少政府雇员的工作责任感和追求卓越的动机。奥斯本也不得不承认：“许多人认为政府简直可以‘像企业那样来运作’，他们也许会以为我们的意思也是如此，那就弄错了。”在反思和批判新公共管理理论的基础上，登哈特等提出了新公共服务理论。新公共服务理论突出了公民在治理体系中的中心位置和政府的服务职能，认为政府的角色既不是划桨，也不是掌舵，而是提供服务。
　　登哈特明确强调：“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”。
　　为人民服务理论。有学者认为，在中国建设服务型政府，其理论基础不是西方的“社会契约论”和“新公共服务理论”，而是马克思主义的代表制理论。世界上第一个无产阶级政权即巴黎公社的制度设计能够保证政府的服务行为遵循公民的意志，对于中国的服务型政府建设仍然具有一定的指导意义和可资借鉴之处。还有学者认为，“服务型政府”是具有民族特色的概念，提出这一概念的是中国学者。中国学者提出“服务型政府”这一概念受到了老一辈革命家“为人民服务”思想的启发。毛泽东一直强调共产党人要为人民服务，并撰写了《为人民服务》一文，邓小平也讲过领导就是服务之类的话。特别重要的是抗战胜利后，老一辈革命家面临着建立一个什么样的政府的问题。当时，既有的政府模式有苏联的实践和西方政府模式。老一辈革命家没有完全效法这些既有模式，而是展开了自己的探索，这种探索体现在《论联合政府》中。这就是说，现今的服务型政府理论是把老一辈革命家服务型政府的模糊设想清晰化并落到实处的理论。
　　乍一看，用上述三种理论来解释服务型政府的理论基础似乎有一定的道理，然而，只要我们深究一下这些理论的历史背景和特定涵义，那么，我们很快就会发现，“服务型政府”的理论基础不是上述三种理论中的任何一种。
　　首先，“社会契约论”虽然论证了政府为民众服务的正当性，但是它显然存在两个问题：一是卢梭讲的“公民”或“民众”主要是第三等级中的资产阶级，没有也不可能包括后来服务型政府理论中包括无产阶级在内的全体公民的意蕴;二是没有回答如何建设服务型政府的题。事实上，在相当长的时期里，无论理论上还是实践中，资产阶级政府一直是管理(管制)型政府，为有产者服务。马克思、恩格斯的名言：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”④，说的就是这个意思。即便是在论证政府为民众服务的正当性上，“社会契约论”也具有内在缺陷，它无力阻止可能发生的政府自身的“形”、“神”分离。也就是说，一些人或团体打着为民众服务的名义，以公意代言人自居，恣意妄为。在法国大革命时期，罗伯斯比尔公然宣称，我们就是人民，我们不要什么法律;所以，我们的这种意志就是法律。在为人民谋利益的外衣下，以罗伯斯比尔为首的雅客宾派实行血腥的镇压政策，残酷地消灭异己，做出了许多戕害人民利益的事。事实上，许多政治学家都强调了契约论、主权在民虽带来了“人民崇拜”，却口惠而实不至。托克维尔指出：“据我们欧洲的一些人说，共和并非像大家至今所想的那样是多数的统治，而是依靠多数得势的几个人统治;在这种统治中起领导作用的不是人民，而是那些知道人民具有最大作用的人;这些人经过自己的独特判断，可以不与人民商量而以人民的名义行事，把人民踩在脚下反而要求人民对他们感恩戴德。”⑤萨托利说：“人民崇拜并不必然是 ‘爱民’，即对穷人、被遗弃的人和地位低下的人的实际爱怜，制造一个理想的人民偶像常常同完全蔑视实际存在的人民相伴而生。”①这种弊端是以“社会契约论”为基础的实质性民主逐渐被程序性、形式性民主所替代的重要原因。此外，社会契约论较为激进，它强调人民可以以革命或暴力的手段推翻不为人民服务的政府，容易产生“过火”行为。所以，到19世纪末，社会契约论逐渐为“最大多数人最大幸福”原则指导下的功利计算、点滴改良所取代，成为一种“过时”的理论。正如边沁所说的，契约论是一种虚构，这种虚构在过去的一段时间里，有一定的用途。“但是虚构的理由现在已经过时了：以前在这个名义下，也许得到过容忍和赞许;如果现在仍试图使用的话，它就会在更严重的伪造或欺骗的罪名下，受到谴责和批评。现在试图提出任何一种新的虚构，都可以说是一种新的罪过。”②可见，“社会契约论”的内在缺陷及其不合时宜的特征，决定了它不可能成为“服务型政府”的主要理论基础。
　　其次，登哈特夫妇等提出的新公共服务理论是在反思新公共管理理论的不足，总结已经远远早于新公共服务理论的服务型政府实践(从20世纪70年代末、80年代初开始)的基础上，于21世纪初提出来的一种最新的公共行政理论(最初由登哈特夫妇在美国《公共行政评论》2000年第6期发表的《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出)。所以，早期服务型政府实践不可能也不是以新公共服务理论为其理论基础，至于现在的服务型政府实践可以借鉴登哈特夫妇等提出的新公共服务理论与服务型政府实践的理论基础是不是新公共服务理论是两个问题，不能混淆。
　　再次，“为人民服务理论”也不可能是服务型政府的理论基础。因为，无论是西方的服务型政府，还是当今中国的服务型政府的实践，都是以服务于全体公民为前提条件的，而“公民”与“人民”是有很大区别的概念。 “公民”是个法律概念，相对于“国家”而言，只要符合 “公民”资格的人都是“公民”，包括统治阶级和被统治阶级成员。“人民”是个政治概念，相对于“敌人”而言。“人民”在社会中要么是被统治阶级(掌握政权前)，要么是统治阶级(掌握政权后)，只是社会中的一部分成员。西方的服务型政府和当今中国的服务型政府的实践都以“阶级”、“阶层”的整合为前提，以“人民”和“敌人”这样的政治概念逐渐淡化、“国家”和“公民”这样的法律概念日趋强化为基础，所以，服务型政府是历史上从来没有出现过的国家第一次大规模地服务于全体公民的长远的、较为稳定的政治合作形态或曰政府运行模式，它重在政府性质。相反，毛泽东在《论联合政府》中谈的联合政府是一种以强烈的阶级分化和激烈的阶级斗争的客观存在为前提的情况下进行的暂时的、较为脆弱的阶级合作策略和政治妥协手段，它重在政府状态。因此，“服务型政府”是一种以新型的政治目的或政治价值为基础的政府形态，而“联合政府”只是一种以旧的政治策略与手段为基础的政府行为而已，不能相提并论，不可同日而语。至于有人说“服务型政府”就是为人民服务的政府，那就更加只是从汉语字面来解释而非注意到它是一个有特定涵义的历史概念：一个后现代的政府或政治概念。古今中外历史上几乎没有政府不是宣称自己是为人民服务的，特别是近代资产阶级夺取政权后更是如此宣称。但真正淡化“人民”与“敌人”这一组政治概念，而凸显“国家”和“公民”这一组法律概念，将被统治阶级也纳入到“公民”行列中的时代，是从“麦卡锡主义”退出历史舞台的20世纪七八十年代后开始的。所以，即使在西方也只是在后现代才将原本早就宣称“为人民服务”的政府命名为“服务型政府”。有人可能会说，中国与西方不同，中国政府是为人民服务的政府，所以，既然是人民政府当然就要为人民服务。不错，但是，主张政府要为人民服务和政府是否能够或已经成为服务型政府是两码事。无论是西方还是中国，宣称自己是为人民利益服务的人民政府，在西方早在资产阶级建立政权时，在中国如果不算国民政府，至少新中国政府建立后早就这么做了;但谁也不会认为那时的西方政府和中国政府就已经在以“为人民服务”理论为基础或依据来建构服务型政府了。
　　可见，服务型政府是西方国家在基本完成现代化任务后出现的一种后现代政府形态，后发国家之所以在现代化初期就号召要建构服务型政府，原因就是后发国家的现代化是“速成的现代化”，它已经融进了先发国家的现代化和后现代化的内容。然而，到目前为止，之所以还没有一个后发国家在现代化的初期和中期能够真正建成成熟的服务型政府，原因就在于服务型政府的建成需要现代化的基本完成所带来的一系列条件为前提和基础。这一点本文在后面将作专门论述。
　　作为服务型政府的理论基础的理论必须能够如实反映行政环境的改变对政府类型变迁的影响，如实回答服务型政府建立的内在前提及其成长发展的社会历史条件，并在此基础上，对服务型政府进行正确的理论和实践定位的某种理论。显然，前述几种理论都作不到这一点。我们认为，西方服务型政府的理论基础主要是20世纪六七十年代西方部分学者提出来的“后工业社会理论”，而中国服务型政府的理论基础主要是20世纪90年代中国部分学者提出来的“政府职能结构重心位移理论”以及21世纪初以胡锦涛总书记为首的党中央提出来的科学发展理论。后工业社会理论。美国学者丹尼尔·贝尔等未来学家在20世纪六七十年代在《意识形态的终结》(1960年)、《后工业社会的来临》(1973年)、《资本主义文化矛盾》(1976年)等书中，认为即将到来的后工业社会的中心是服务———人的服务、职业和技术的服务①。原因是：第一，第二次世界大战后实际上资本主义和社会主义在相互影响、互相渗透，无论是意识形态，还是社会制度，均在整合为第三条道路或曰新社会形态;第二，技术的进步和信息的发展有可能让“技术政治”(Techcracy)取代“政党政治”(Party Politics)，文官系统(Civil Service)有可能取代阶级统治和政治的作用;第三，技术的进步特别是工业和信息技术的进步，使蓝领工人大批转变为白领工人，服务业的发达，造就了休闲一族的扩大(从原有的统治阶级扩大至被统治阶级)和社会结构的变化：中产阶级占了社会的主要部分;第四，合作和互惠而不是协调和等级是后工业社会的原则;第五，技术化、民主化又使政府日益成为一个服务于社会和公民，给阶级合作和妥协提供平台的工具，而非原先的统治阶级压迫和剥削被统治阶级的工具，特别在资源分配方面，统治阶级与被统治阶级已没有以往那样的鸿沟和分化。
　　按照丹尼尔·贝尔的观点，后工业社会以服务行业为基础，服务的两个最重要的领域是教育和保健，它们是计量生活质量的主要标准，对人们幸福生活的实现起着至关重要的作用。因此，政府必须承担提供包括教育等在内的服务的职责，实现职能重心的转移，把提供服务作为自己的主要职责。贝尔指出：“对服务业的更多要求，以及，由于市场不能充分满足人们对较好环境和较好保健与教育的需要，将导致必须满足这些需要的政府、特别是全国和地方一级的发展。”这一点在中央政府身上体现得更加明显，因为，中央政府比地方政府更具有提供服务的功能优势。“从宪法上看，教育、福利、地方服务等等的有关问题，都是属于州和市政当局的权力。但是，这些实体再也不能完成这类服务。它们的税收基础是不充分的，它们的行政结构是陈旧和无效的。”③更进一步说，后工业社会是信息社会，知识成为最重要的资源。而知识的开发和利用必须调动个体的积极性和创造性，政府只有提供充足优质的服务，才能调动个体的创造性，这一点对管理型或曰管制型政府模式提出了挑战。同时，信息技术的发展，为政府管理活动的开展提供了方便，节省了大量时间，这又为政府提供充足优质的服务创造了现实条件。可见，在“后工业社会理论”中已初步前瞻性地描述了西方“服务型政府”产生的社会历史条件、“服务型政府”的基本特征等问题。这为后来西方的“服务型政府”理论和实践提供了重要的理论基础，也为后来中国学者提出“服务型政府”理论提供了间接的理论启示。
　　政府职能结构重心位移理论。为中国明确提出“服务型政府”概念打下直接的理论基础的，是中国部分学者在20世纪90年代初，在全面考察了人类历史特别是发达国家和部分先发发展中国家的现代化进程与政府职能的相互关系规律后提出来的“政府职能结构重心位移理论”。笔者在1994年发表了《论政府职能的结构与特性》一文①。该文认为，传统社会的政府职能结构以政治统治职能为中心，现代社会的政府职能结构以社会管理职能为中心，后现代社会政府职能结构以社会服务职能为中心，因而，三种社会形态与三种政府形态之间具有高度的相关性。后来笔者又在其1998年浙江人民出版社出版的著作《政府权能理论》中，用三章的内容更加详细地论述了“政府职能结构重心位移理论”②。这一理论在20世纪90年代前期和后期一经提出就被学界广为接受和引证。后来中国另外一些学者(如张康之、刘熙瑞等)提出了与之相对应的三种政府形态：统治型政府、管理型(或管制型)政府和服务型政府，服务型政府是相对于统治型政府、管理型(或管制型)政府而言的一种政府形态或曰政府模式。为21世纪初服务型政府理论的全面提出和从中央到地方的服务型政府建设的展开提供了重要的理论和概念基础。以人为本的科学发展理论。2007年10月中共十七大召开，把以胡锦涛为总书记的党中央第三代领导集体的集体智慧———科学发展观写入了中共党章。而科学发展观的核心是“以人为本”，这就要求我们的政府大力转变政府的职能：从以政治统治为中心，向以社会管理和社会服务为中心转变。众所周知，政治统治的特征是以统治阶级、阶层、集团的一己私利为中心的，而社会管理是以统治阶级、阶层、集团和被统治阶级、阶层、集团的共同利益为中心的，只有社会服务是以全体公民的私人利益(私人个人和私人组织或曰私人集团的利益)和共同利益为中心的。中共十七大以来要真正落实科学发展观，就必须大力推进政府职能结构重心的逐步位移。建构中国的服务型政府理论的明确提出并被写入各级党委和政府的工作报告，正是实践科学发展观的一个具体表现：推进中国政府职能结构从传统向现代和后现代的演进。
　　从这个角度看，十七大以来建构中国的服务型政府的实践不仅仅是对西方学者“后工业社会理论”和中国学者政府形态演进规律——— “政府职能结构重心位移理论”和“服务型政府”理念的科学认知的结果，也是对以人为本的科学发展观的一种深刻理解和积极落实的产物。以“后工业社会理论”、“政府职能结构重心位移理论”和“科学发展理论”作为服务型政府的理论基础，既可以纠正服务型政府速成论，又可以纠正服务型政府乌托邦论，具有明显的理论先导性(早于外国和中国的服务型政府实践)和科学的实践概括性(对外国和中国的服务型政府实践的准确把握)。服务型政府在本质上是后工业社会的治理模式，目前除部分西方国家外，大多数国家还处于或即将处于现代化进程中，还不能完全建成服务型政府。但是，服务型政府也不是如柏拉图所说的理想国，遥不可及，而是具有历史必然性的政府目标。随着后工业社会的到来，服务型政府终究成为人类社会的普遍政府模式。

三、服务型政府的建构条件
　　分析行政环境对政府行政的影响，不能不分析现代化进程对政府行政的影响，因为现代化是行政环境的主要构成因素。
　　从时间顺序上看，人类社会经历了传统社会(农业社会、前工业社会)、现代社会(工业社会)、后现代社会(后工业社会)三个阶段。与此相对应，人类社会的政府类型也经历统治型政府、管理(管制)型政府和服务型政府的更替。在前现代化社会即农业社会，政府的主要职能是阶级统治，统治阶级通过暴力、控制和镇压等手段来获取维护自身根本利益的社会秩序，把被统治阶级束缚在既定的统治秩序之内，统治阶级与被统治阶级之间是强制与服从关系。在传统中国，政治与行政合一，治道代替了政道。“中国二千年来的政治，实是由以皇帝为中心的官僚系统所独占，整个官僚系统并不是与君主平立或对立的，而根本是臣属于君主的。”①从农业社会向工业社会转型，政府的管制职能逐渐与政治统治职能相分离，并获得了相对独立性。这种分离契合了现代化对效率的追求。同时，韦伯的理性官僚制理论、泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理原则在政府行政领域的采用，再加上功利主义的推波助澜，导致工业化进程中的人们陷入了“效率崇拜”②，并产生了“异化”现象。异化是“一种体验方式，在这种体验中，个人感到自己是陌生人。或者说，个人在这种体验中变得使自己疏远起来。他感觉不到自己就是他个人世界的中心，是自己行动的创造者———他只是觉得自己的行动及其结果成了他的主人，他只能服从甚而崇拜它们”③。20世纪70年代，随着西方发达国家基本完成现代化，进入后工业社会，人们开始对管理(管制)型政府模式表示不满，要求政府职能位移，建立服务型政府，坚持以人为本，重新树立人的主体地位和人的价值与尊严，彻底扭转人在社会机器和社会链条中的螺丝钉地位。可见，现代化进程与政府类型变迁密切相关，服务型政府是与后工业社会分不开的，它集中体现了人们对后工业社会治理模式的要求。我们作出这个判断，是基于以下几点原因：
　　第一，在后工业社会，现代化已经实现，生产力的发展积累了大量社会资源，从而为服务型政府建设奠定了扎实的物质基础。在社会资源总量有限的情况下，统治阶级通常以强制的方式在资源分配中占据优势地位，这必然激起被统治阶级的不满，使得阶级对立时常很激烈。在这种情况下，政府的政治统治职能不可能退居次要地位。在后工业社会，社会资源总量大幅度增加，使得每个阶级都可以增加可供支配的分配份额;由此，阶级之间的紧张关系趋向缓和，从而为政府服务职能的提升创造了条件。另一方面，在社会资源匮乏的情况下，政府的效率倾向是不可避免的，政府必须承担启动和推动现代化的重任。此时，社会需要的是管理(管制)型政府模式。
　　现代性带来稳定，而现代化却容易滋生动乱。处于现代化进程中的国家，必须建立一个韦伯式的强有力的政府，来进行社会管理，维持社会秩序。麦迪逊等说：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”④当政府不能管理被统治者，缺乏权威时，“政府面对心怀离异的知识分子、粗暴蛮横的军人和放纵不拘的学生，深感束手无策、无力驾驭局势”⑤，更不用提推动现代化进程，推动经济增长了。从时间上看，西方国家是在20世纪70年代后，即在后工业社会来临时，提出了政府转型的问题。在相当长的时期里，在新教伦理和资本主义精神的驱动下，新教国家的经济取得了高速增长。但是，随着这些国家率先实现了现代化，它们开始提倡非物质主义的价值观和后唯物主义的价值观，关注非物质的需要。于是，在理论上，罗尔斯提出了“作为公平的正义”，新公共行政学派要求更加注重社会公平。结果，处于现代化进程中的天主教国家的经济增长反而超过了新教国家⑥。这也从一个侧面反映了服务型政府是后工业社会的治理模式。
　　第二，在后工业社会，中产阶级地位上升，社会结构呈菱型，从而为服务型政府建设奠定了阶级阶层基础。后工业社会的到来，使以大量下层阶级为基础的金字塔型社会阶层结构，转变为中产阶级为主体的菱型结构，中产阶级人数增多，政治影响力上升。中产阶级政治观点温和、中庸，对于各种极端主义思潮不感兴趣。中产阶级还能在穷人阶层和富人阶层之间起着沟通作用，减少在贫富严重分化社会中必然出现的政策“极化”现象。这些都有利于社会政治稳定。事实上，早在古希腊时期，亚里士多德就看到了中产阶级与政治稳定之间的紧密联系。他指出：“中产阶级(小康之家)比任何其它阶级都较为稳定。他们既不像穷人那样希图他人的财物，他们的资产也不像富人那么多得足以引起穷人的觊觎。既不对别人抱有任何阴谋，也不会自相残害，他们过着无所忧惧的平安生活。”①社会的政治稳定，使得政府在行政过程中减少对军事镇压机关的依赖，进而使政府的政治统治职能退隐到服务职能之后。
　　第三，在后工业社会，公民社会已经走向了成熟和完善，国家与社会之间建立了合作互动关系，从而为服务型政府建设奠定了社会基础。市场经济的充分发展催生了大量的公民社会组织，使公民社会内部的自由平等契约关系进一步规范化、理性化。但是，后工业时代的公民社会发展已不再走社会与国家二元对立制衡的老路，而是相互渗透、相互包容。从传统社会向现代社会转型时，人们十分警惕政府权力对公民个人权利和自由的侵犯，要求政府和社会严守各自的功能边界。在后工业社会，政治国家与公民社会形成了一体化的包容关系，政府通过还政于民，通过向公民社会下放权能，扩大了社会自身的自律能力，拓宽了社会自身的自治领域。这样，国家与社会形成了合作共治的良性互动关系，结成了相互依赖关系。国家与社会之间的对立关系的大大缓解，意味着政府的统治职能、管理职能在整个政府职能体系中的地位才有可能下降，这使提供服务成为公民社会和政治国家共同关心的中心和焦点成为可能。
　　可见，通过科学的历史的研究，我们知道，那种认为只要努力一到两个五年计划就能建成“服务型政府”，或认为“服务型政府”只是一种遥远的理想目标，甚至认为是一种根本不可能实现的理想目标的说法，都是不科学的。一般而言，“服务型政府”需要现代化基本完成这一必要条件。对于发展中国家来说，目前可以也有必要朝着“服务型政府”方向努力，从而加速“服务型政府”的建设进程;但要真正建成比较成熟的“服务型政府”，恐怕至少还需要几十年，甚至上百年的努力。所以，对“服务型政府”的理论和实践的来龙去脉进行科学研究，正确定位，有利于我们更加清醒地认识“服务型政府”建设的长期性、复杂性和艰巨性;从而使我们的工作既有长期努力的明确方向，又有近期奋斗的思想和物质准备。显然，这样对我们更好更快更扎实地推进中国的现代化进程是有益的。
　　(责任编辑：李　申)
　　评审意见：该文对“服务型政府”这一新范畴作了比较全面准确的界定，论述了服务型政府的理论基础，特别是后工业社会理论、政府职能结构重心位移理论和科学发展理论，强调了服务型政府作为后工业社会治理模式的重大意义。
　　论文提出，“政府职能结构重心位移理论”在中国明确提出，是20世纪90年代初中国部分学者在全面考察了人类历史特别是发达国家和部分先发发展中国家的现代化进程与政府职能的相互关系规律后提出的。《中国行政管理》1994年第2期上发表的《论政府职能的结构与特性》一文认为，传统社会的政府职能结构以政治统治职能为中心，现代社会的政府职能结构以社会管理职能为中心，后现代社会政府职能结构以社会服务职能为中心，因而三种社会形态与三种政府形态之间具有高度的相关性。这一观点后来被学界广为接受和引证，为21世纪初服务型政府理论的全面提出和从中央到地方的服务型政府建设的展开提供了理论和概念基础。这符合实际。
　　论文对建设服务型政府的历史与现实条件的分析也是中肯的。文中指出：生产力的发展积累了大量社会资源，为服务型政府建设奠定了扎实的物质基础;社会结构呈菱型，为服务型政府建设奠定了阶层基础;公民社会走向成熟和完善，政府与社会之间建立了合作互动关系，为服务型政府建设奠定了社会基础。归纳比较全面。这一研究对我国政府改革具有一定的理论引领作用。
　　评审专家：高小平，中国行政管理学会副会长、秘书长，《中国行政管理》杂志社社长、主编、研究员。