nginx缓存释放:2009年土地政策评述及其走向预测

2009年的土地政策，可以主要概括为两个方面，一方面是继续贯彻落实党的十七届三中全会精神，围绕最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，出台具体的管理政策；另一方面落实党中央、国务院的重大决定，为应对国际金融危机，扩大内需促进经济平稳较快发展，更好地履行部门职责而出台了一些围绕保持经济较快发展，保障扩内需、调结构、促民生的用地政策。

2010年的土地政策，将与国家大的发展方向保持一致，延续2009年的方向，在服务经济发展的大局、促进城乡统筹、破解三农问题、缩小城乡差距、保障民生、扩大内需、保持社会基本稳定的政策走向的同时，还将服从于中央转变经济增长方式的要求，注重节约集约用地、加大批后土地利用的监管、加大保障性住房用地的供给，并将注重与其他调控手段的综合配套。

2009年主要土地政策盘点

★落实耕地保护责任制度

按照《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发〔2005〕52号）的要求，国土资源部每年都与农业部、国家统计局共同对省级耕地保护责任目标履行情况进行抽查。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）进一步明确，国土资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。今后将协同审计、监察等部门，建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。

★划定基本农田实行永久保护

《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）要求，落实基本农田永久保护措施，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，真正落实保护责任，永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。积极探索建立基本农田经济补偿机制，研究建立约束和激励并行的基本农田保护新机制；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设。

★土地整治是促进城乡统筹发展的平台

《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）明确提出，土地整治是促进城乡统筹发展的平台。整合各类土地整治活动和资金，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施整治，增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税费，所得收入严格用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，促进城乡统筹发展。

★明确增减挂钩项目适合开展的区域

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》提出挂钩项目适合开展的区域为，建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；当地政府重视，群众积极性较高；经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强的制度创新和探索能力。要求通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

★深化集体建设用地使用制度改革

2009年国土资源管理部门按照党的十七届三中全会《决定》总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。充分依托已有国有土地市场加快城乡统一土地市场建设，促进集体建设用地进场交易规范流转。

制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。要求各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。

★完善农村宅基地制度严格宅基地管理

政策的主要关注点就是落实党的十七届三中全会精神，“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。

《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）重申了各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再增加新增宅基地规模。

   ★完善第二次土地调查中耕地增加或减少有关政策

《国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》（国土资厅发〔2009〕70号），对第二次土地调查中涉及的耕地和建设用地数量变更问题作出了宽大规定：如实申报，既往不咎。对于第二次土地调查确认耕地增加或减少的省份，不调整《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》确定的本省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标。对第二次土地调查确认耕地增加并符合一定条件的，经申请确认可用于耕地占补平衡。对第二次全国土地调查确认耕地减少并符合一定条件的，仍可按耕地管理，纳入耕地目标考核；纳入后仍有缺口的，须在新一轮规划期内，通过补充耕地面积或减少对耕地占用等措施确保实现耕地保有量的目标。

★加大对批而未用土地的监管

《关于严格建设用地管理 促进批而未用土地利用的通知》要求省级国土资源管理部门加强对地方的指导，督促各地加快征地实施工作进度，确保已批准的城市建设用地能够及时形成供地条件，保障扩内需、保增长、调结构用地供应。《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》，在全面清理、摸清底数的基础上，及时制定批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的处理意见和整改方案。《关于开展第二次全国土地调查中“批而未用”土地核实工作的通知》对“批而未用”土地展开核实。核定各地建设用地区位与面积、掌握各地真实土地基础数据,为科学规划、客观决策等提供真实土地基础数据。

★严格供地政策，限制囤地

为贯彻落实《国务院关于批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）精神，进一步增强土地政策参与宏观调控的自觉性和主动性，严格土地供应政策，国土资源部关于印发《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》的通知，明确了商品住宅用地的宗地出让面积上限,小城市(镇)不超过7公顷,中等城市不超过14公顷,大城市不能超过20公顷。《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》规定,调查内容包括建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况等，调查目标直指囤地问题。

★工业用地地价下调

对《全国工业用地出让最低价标准》（以下简称《标准》）实施政策进行适当调整。对各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的70%执行。以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的70%执行。对中西部地区确需使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的国有未利用地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的15%执行。使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的国有未利用地，可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的50%执行。

2009年土地政策特征

——注重服务经济增长。在积极应对国际金融危机、全力保增长扩内需的大背景下，国土资源系统全面落实党中央、国务院相关政策措施，以开展“保增长、保红线”行动为契机，积极主动服务和严格规范管理两手并举，推进职能转变和土地政策改革调整，努力破解扩内需项目用地难题，通过扩增量、放流量、挤存量，为经济社会平稳较快发展提供了有力支撑。2009年建设用地指标调整为630万亩，增加了50万亩的指标；在流转方面放了30万亩的流量；对闲置用地、空闲地、批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地加大挖潜力度。加快审批速度，通过缩短审批时间、简化审批程序、允许先行用地来保证扩内需项目及时落地。

——注重批后监管。2009年，国土资源部下发了三个加强批后监管的文件，《关于严格建设用地管理 促进批而未用土地利用的通知》、《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》以及《关于开展第二次全国土地调查中“批而未用”土地核实工作的通知》，要求地方清理批而未用土地，加强批后监管，这样的力度是从未有过的。这表明政策已从重审批向重监管转变，批出的土地闲置浪费、低效利用将被禁止。

——注重推进城乡统筹。统筹城乡发展，需要推进一些基础性制度变革，尤其是要改革土地管理制度，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权。2009年出台的土地政策很好地体现了这一点。耕地保护政策注重使用经济手段，采取经济激励机制；城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治及农村宅基地管理方面的政策，都强调保护农民利益，尊重农民意愿，保障农民的用益物权，实现农民的土地财产权利。城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治、集体建设用地流转产生的收益主要用于农村，节约的建设用地也首先保证农村集体建设用地的需要。这些政策在推进城乡统筹发展方面起到了很好的作用。

——注重政策的区域性。近年来，国土资源部与多个省份签署了合作备忘录，旨在针对不同省份资源禀赋、经济发展状况，从不同的角度探索土地制度政策创新的介入点和平台，在现行法律法规框架内，从规划计划管理、征地制度改革、集体建设用地流转、城乡统筹等方面开展了适合当地需求的政策尝试，为今后在全国范围内的铺开及实行区域性的土地政策作好积累。

——注重前瞻性、战略性研究。2009年，在对苗头性、倾向性的热点难点问题敏锐反应，及时研究、出台政策的同时，还对事关全局性、战略性、前瞻性的重大问题加强了研究。为期三年的土地资源战略研究已经启动，从时空、区位等多角度研究耕地资源的配置，从宏观、长远谋划土地管理战略，同时注重借助外部力量，如国务院发展研究中心、中科院等共同推进事业发展。同时还开展了“十二五”规划、城镇化战略、土地利用战略等方面的研究，为未来的土地政策制定打好了基础。

2010年土地政策走向预测

2009年中央经济工作会议提出，2010年经济增长重点是“要真正把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来，在发展中促转变，在转变中谋发展”。从转变发展方式的重点来看，扩内需和保民生成为2010年经济政策的支持重点。我国将继续增加对三农、科技、教育、卫生、社保和保障性住房等民生领域的投入。

2010年的土地政策，将与国家大的发展方向保持一致，延续2009年的方向，在服务经济发展的大局、促进城乡统筹、破解三农问题、缩小城乡差距、保民生、扩大内需、保持社会基本稳定的政策走向的同时，还将服从于中央转变经济增长方式的要求，注重节约集约用地、加大批后土地利用的监管、加大保障性住房用地的供给，并将注重与其他调控手段的综合配套。

在耕地保护方面，将更加注重使用经济手段，鼓励探索设立耕地保护基金，调动地方政府和农民保护耕地的积极性。征地制度改革将更加偏重于农民长远的生活保障，让农民能有长久的收入来源，比如提倡使用实践中取得较好效果的留用地政策、注重对农民住房及宅基地的补偿，保障农民的居住权利。

在集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩政策中，偏重于将产生的收益及建设用地指标主要用于农村建设和农民发展，更加尊重农民意愿。

在对房地产市场的调控中，要从供给、需求以及交易程序三方面进行管理，将严厉打击土地被囤积、炒作，促进房地产市场的健康发展，要提高土地供应量，要对土地市场的资金进行管制及对土地拍卖方式进行一些改革，要加大经济适用房和廉租房等保障性住房的用地需求。

今后的土地政策将会引导全社会共同关注土地问题，建立土地管理的共同责任机制，上下联动、左右互动推进土地管理制度改革。我国目前的一些重大经济问题、社会问题，相当一部分直接或间接与土地管理制度有关，现行土地管理制度逐渐逼近了重大变革的临界点，需要统筹考虑加快推进。土地政策该如何更加有效地参与宏观调控，如何设计参与宏观调控的目标、调控工具、传导机制、配套政策，土地调控如何与国家的财政政策、货币政策、产业政策、区域发展政策配套协调，真正通过土地供应的总量、布局、结构、时序，对经济结构调整、固定资产投资规模和社会事业建设进行调节，这一系列问题都需要进一步研究探索。(唐健)