单纯美好的友谊作文:行政管理型事业单位及其改革

2008年2月27日，中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“推进事业单位分类改革”的任务。行政管理型事业单位是事业单位中极其重要的一类，在我国社会政治生活中扮演着重要角色。加强对行政管理型事业单位的研究，探讨其改革方向和可能路径，具有重要的理论意义和实践价值。
一、  行政管理型事业单位及其特征
现有事业单位按照职能不同可以分为主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位(即公益型事业单位)、依法具有公共事务管理职能的事业单位(即行政管理型事业单位)和主要承担技能操作维护、服务保障等职责的事业单位(即服务型事业单位)。
行政管理型事业单位，是指依照法律、法规的规定，具有公共事务管理职能的事业单位。虽然行政管理型事业单位与公益型事业单位均使用事业编制，但两者具有不同的特点。
1。主要职能不同。公益型事业单位，主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织，利用科技文化知识为社会提供服务是其主要职能；行政管理型事业单位虽然不是国家行政机关，但依法承担政府监管、社会管理和公共服务等任务。
2。获取法人资格的注册程序不完全相同。法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或法律、行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理机关备案(县级以上各级人民政府设立的直属事业单位直接向登记管理机关备案)；公益型事业单位，一般要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序。
3.产出不同。公益型事业单位的产出，主要是精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为；行政管理型事业单位的产出，主要是方针政策、规章和各种行政行为。
4。资金来源不同。公益型事业单位的经费来源主要有三种情况：全部由财政定额或定项补助，部分由财政定额或定项补助，定额或定项补助为零；行政管理型事业单位的经费来源应当全部由财政拨款，由国家财政负担其工作人员工资福利和执法经费。
5。工作人员是否参照《公务员法》管理不同。行政管理型事业单位中的工作人员，经批准参照《公务员法》进行管理，其管理岗位占主体(一般应占单位岗位总量的一半以上)；公益型事业单位，不参照《公务员法》管理，其专业技术岗位占主体(一般不低于单位岗位总量的70%)。
二、  行政管理型事业单位的管理依据与形式
(一)行政管理型事业单位的管理依据
与公益型事业单位的民事主体地位不同，行政管理型事业单位主要是对公共事务进行管理。作为“准行政主体”、“类行政组织”，它们经法律、法规授权，有的具有行政主体资格。行政管理型事业单位的管理依据主要有：(1)法律、法规授权，如根据《保险法》的相关规定，中国保监会作为保险监督管理机构，依照法律和国务院规定的职责，遵循依法、公开、公正的原则，对保险业实施监督管理；(2)行政机关委托，如全国社会保障基金理事会受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。
(二)行政管理型事业单位的管理形式
行政管理型事业单位对公共事务的管理，包括但不限于下列形式：
1。制定规章和规范性文件。这一般是政府及其机构的职能和权限，但行政管理型事业单位经法律、法规授权也可为之。如中国证券监督管理委员会是国务院直属事业单位，但经《证券法》第179条授权，可以依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则。
2。行政许可。根据《行政许可法》第23条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，可以自己的名义实施行政许可。
3。监督检查。如根据《动物防疫法》第8条的规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依法负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。
4。行政处罚。根据《行政处罚法》的有关规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚；行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托依法成立的管理公共事务的事业单位实施行政处罚。
5。认证认可。如根据2003年11月1日实施的《认证认可条例》，国家认证认可监督管理委员会作为国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院认证认可监督管理部门，履行统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作等职能。
6。行政征收。例如，社会保险经办机构(社会保险基金管理中心等)一般是事业单位。根据1999年1月22日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》第6条的规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由人力资源和社会保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。
7。办理登记。如根据2001年11月29日国务院发布的《农药管理条例》第8条的规定，国务院农业行政主管部门所属的事业单位——农药检定机构负责全国的农药具体登记工作，省、自治区、直辖市政府农业行政主管部门所属的事业单位农药检定机构协助做好本行政区域内的农药具体登记工作。
8。审查、监测、检验。如根据《食品安全法》第57条的规定，食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，可从事食品检验活动。
9。行政处理措施。如水利部派驻的流域机构长江水利委员会等，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能，为具有行政职能的事业单位，根据《防洪法》第64条的授权，可以决定采取除第60条规定以外的责令限期拆除、责令停止违法行为、责令限期改正、责令恢复原状、责令排除妨碍或者责令采取补救措施等措施。
三、  行政管理型事业单位的法律地位
(一)具有行政主体资格的行政管理型事业单位
按照行政主体具有行政职权、能够对外实施行政行为并独立承担法律责任的观点，下列事业单位具有行政主体资格：
1。国务院直属事业单位，即中国银监会、中国证监会、中国保监会、国家电监会等。如根据《电力监管条例》第5条，国家电监会依照该条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能。
2。地方人民政府直属事业单位，即气象局、地震局、知识产权局等。它们不仅具有行政管理权，能够对外实施行政行为，还能独立承担责任，具有行政主体资格。如地方气象局一般是本级人民政府的直属事业单位，而根据《气象法》，对违反法律规定，侵占、损毁或未经批准擅自移动气象设施，在气象探测环境保护范围内从事危害气象探测环境活动的，由有关气象主管机构按照权限责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施，可以并处5万元以下的罚款。
3。国务院行政机关所属事业单位。通常情况是，国务院行政机关设置的所属事业单位，在法律、法规明确授权的情况下，能够对外实施行政行为。例如，(1)国家知识产权局直属事业单位国家知识产权局专利局、专利复审委员会，根据《专利法》，分别承担专利注册与管理等行政职能和承担处理专利争议事宜等行政职能，具有行政主体资格；(2)国家工商行政管理总局直属事业单位商标局、商标评审委员会，根据《商标法》，分别承担商标注册与管理等行政职能和承担处理商标争议事宜等行政职能，具有行政主体资格；(3)国家质量监督检验检疫总局直属事业单位国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会，根据《认证认可条例》和《标准化法》及国务院授权，分别统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作和统一管理全国标准化工作。
4。地方各级人民政府行政机关所属事业单位。一般而言，地方各级人民政府行政机关设置的所属事业单位，在法律、法规明确授权的情况下，以自己的名义实施行政行为。如根据《公路法》第82条，由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依法由公路管理机构(事业单位)行使。
(二)行政管理型事业单位在行政复议与行政诉讼中的法律地位
根据《行政复议法》规定，如果事业单位属于法律、法规授权的组织，对其具体行政行为不服的，可以向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或国务院部门申请行政复议。在这种情况下，国务院部门、地方人民政府、地方人民政府工作部门设置的所属事业单位具有行政主体资格，能够成为行政复议中的被申请人。另外，《行政复议法》规定对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该行为的国务院部门申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依法作出最终裁决。但《行政复议法》没有关于国务院直属事业单位作为被申请人地位的规定，在实践中，一般参照对国务院部门的规定，可以作为被申请人。
根据《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，如果事业单位在法律、法规或规章的明确授权范围内以自己的名义行使职权时，当事人对其作出的具体行政行为不服提起诉讼的，应以作出该行为的事业单位为被告；超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的事业单位为被告。这种情况下，事业单位在法律、法规或规章的明确授权范围内或超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，都以该事业单位为被告。
另外，国务院及其部门、地方人民政府及其工作部门在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其所属事业单位行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以上述机关或机构为被告。
四、  行政管理型事业单位的重新定位与规范
(一)行政管理型事业单位的重新定位
与西方国家法定机构或独立管制机构相类似，我国行政管理型事业单位的法律地位和职权，通常也由专门法律规定。例如，根据相关法律，国务院主管银行业、证券、保险、电力等领域的直属事业单位依照法律、行政法规，可以制定并发布有关银行业、证券、保险、电力等领域监管的规章，并有权采取相关监管措施。此类行政管理型事业单位，学理上通常称为“政府监管机构”。
但是，按照事业单位分类改革的要求，对行政管理型事业单位特别是其中的政府监管机构，不应再将其定位为事业单位，理由如下：第一，行政管理型事业单位不符合《事业单位登记管理暂行条例》的定义。依该暂行条例的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。而行政管理型事业单位，行使公共事务管理职能，将其定位为事业单位，从精简机构、缩减行政编制的视角无可厚非，但从法理上讲十分牵强。第二，行政管理型事业单位，在宪法和相关政府组织、机构设置和编制管理立法上，缺乏直接而充分的依据。
按政事分开原则，可将事业单位按是否管理公共事务进行分类：保留事业单位以专业技术提供社会公益服务的属性，逐步将行政管理型事业单位特别是其中的政府监管机构，转为行政机构，但这类行政机构至少要符合如下要求：一是要符合法律保留原则，由单行法律规定其设置；二是依法具有制定规章、采取强制措施等权力；三是具有相对独立性；四是这类机构的工作人员参照《公务员法》管理；五是在名称上，将这类行政管理型事业单位更名为一类新的机构，以区别于公益型事业单位。
(二)行政管理型事业单位的进一步规范
实践中，各级政府现有的直属事业单位，由各级人民政府根据各级人大审议批准的机构改革方案设置，并按《事业单位登记管理暂行条例》的规定，直接向事业单位登记管理局备案。
在国外，类似于我国行政管理型事业单位的机构特别是其中的政府监管机构，有的是公法人，如在银行业、证券、保险监管方面，英国的金融服务局(FSA)、法国的金融监管局(AMF)和德国的联邦金融监管局(BaFin)，是依法设置的公法人；香港特别行政区的证券及期货事务监察委员会(SFC)是独立于政府公务员架构外的法定组织；有的是政府机构，如日本的金融厅直属于内阁府，美国的证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)是独立管制机构。但它们无论是作为法定机构、独立管制机构或公法人，还是作为政府机构，都必须是先有法律，然后才依法成立的。
而在中国，行政管理型事业单位虽然主要根据相关法律产生，但由于相关法律没有直接规定其性质，而规定其设置、性质的机构改革方案虽然经过各级人大批准，但“批准”的程序与立法程序毕竟不完全相同，这使得这类事业单位的设立、撤销或合并，缺乏立法过程所要求的公开性、民主性，也使其调整可能带有一定的应时性。另外，我国目前的行政体制主要是为行使行政管理职能的行政机关或机构设计的，作为事业单位，要行使某些行政管理权力，可能会面临法律上的障碍。
因此，应依法对事业单位进行规范，并修改、完善《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律规定，使机构调整与法律能够同步，逐步实现机构设置的法定化、制度化。
(作者系国家行政学院法学教研部教授)（责任编辑：年巍）