遇见最美好的自己作文:农民工消费市场研究

加速解决农民工问题是扩大内需的最有效手段
中国体制改革研究会常务理事  张路雄
2010-06-20
tgyh@public3.bta.net.cn
内容摘要：本文把农民工的收入和消费水平与城市居民中的相似人群做了对比，得出农民工是最具提升消费潜力的社会群体，并提出了相应的政策建议，主要是完善立法，尤其是修改宪法，把公民的迁徙权重新写入宪法，另外要为扩大非正规就业创造政策环境。
关键词：农民工，收入消费水平，法律，非正规就业。
作者简介：张路雄现任中国经济体制改革研究会常务理事。曾在中央农村政策研究室和国家体改委农村司长期从事农村政策研究工作。近几年主要研究了：中国教育体制改革问题、政府收费问题、中国农用地制度问题、农民工问题、中国城市化道路问题等。
内需不足已经成为中国经济健康发展的最重要制约。本文将通过分析，论证农民工是最容易提升消费潜力的社会群体，并且对如何提升农民工的消费潜力提出根本性政策建议。
一、农民工是居民中最具提升消费潜力的群体
提高内需，必须要提高农民的内需，但前提是增加农民的收入。这可不是一件容易的事，因为中国对农业的补贴能力还很有限，同时农业耕地规模的扩大已经走进了死胡同。农民工是目前比较容易提升消费能力的庞大群体，而且其消费能力现在还没有完全实现。所以研究农民工的消费潜力，比较现实。收入水平决定消费水平，所以我们要先看一下农民工的收入情况。
（一）农民工的收入情况
笔者所找到具有权威性的资料，一个是国家统计局2004年对全国农村住户外出务工人员抽样调查资料 ；第二个是：2006年国家统计局的《城市农民工生活质量状况调查报告》（共四篇） 。按照这些调查的数据，2004年农民工的人均月收入是780元，2006年为966元，比2004年增加23.8%。按照农业部的数据，2007年农民工月平均工资为1060元，首次突破千元，比上年增长10.6% 。
在我们与农民工中的接触中，自2004年以后，农民工的工资有了明显的增长。农业部农研中心的调查数据证明了这种感觉 。据他们的调查，2003年至2006年农民工的月平均工资为：781元，802元，855元，953元。从下图可以看出增长速度在加快。
图1 农民工月平均工资变化2003-2006 (略)
但与城镇职工的工资相比，不论在工资水平还是在增长速度上都还有明显差距。2006年与2004年相比，农民工与城镇职工的工资增长速度相比，相差6.4个百分点。2006年与2004年相比，农民工的工资与城镇职工的工资差距继续扩大。2004年农民工工资相当于城镇职工工资的58.4%，2006年差距下降到55.6%，下降2.8个百分点。不过，把农民工的工资与城镇职工的工资比较，其中有不可比因素。农民工中几乎没有高收入者，而城镇职工中高收入者占一定比例，高收入者收入水平很高，他们人数不多，但对平均收入水平影响很大。城镇职工大部分人的收入都在平均收入线以下。按2006年城镇居民收入分组情况看，中等收入家庭的人均收入为10269.7元，比全部家庭的平均收入11759.45元低13%，按此估计，70%以上的家庭收入都低于平均收入。所以，农民工与城市普通劳动者的收入差距，要比城镇居民平均数小很多。
国家统计局的城镇单位在岗职工工资统计的范围包括：城镇国有单位、集体单位和股份合作、联营、有限责任公司、股份有限公司、外资和港澳台商投资单位。不包括私营单位、个体工商户和灵活就业人员。现有城镇各类就业人员约三亿人，统计的仅为一点三亿 。所以，统计年鉴上的职工工资水平并不能反映全部城镇职工的工资水平。近几年，由于公务员及国家机关工资连调几次，所以城镇职工工资统计数字会比实际上全部职工的平均工资水平高。
表1、农民工与城镇职工收入比较
2004年
2006年
增长%
农民工月平均收入
780元
966元
23.8
城镇职工月平均收入
1335元
1738元
30.2
表2、 2004年农民工收入与城镇居民分组比较[i]
项目
全国平均
最低收入户
低收入户
中等偏下户
中等收入户
中等偏上户
农民工
平均每人可支配收入
785.13
238.53
369.09
502.01
680.55
920.91
780.00
[i]城镇职工收入根据2005年统计年鉴计算。
2004年农民工平均月收入与全国居民的平均收入相当。分组比较，农民工收入高于最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户，比中等偏上户低。
把2006年农民工的平均月收入与全国城镇居民平均收入水平比较，农民工为966元，全国平均为980元。农民工平均月收入比城镇中最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户的每人每月可支配收入要高，但低于中等偏上收入户（月均1171元）。2006年农民工的收入与城镇分组收入比较，与2004年的情况基本没有变化。请看下表：
表3、2006农民工与城镇低收入者收入比较[i]
项  目
按收入等级分
农民工
最低收入户
低收入户
中等偏下户
中等收入户
(10%)
(10%)
(20%)
(20%)
平均每人可支配收入     (元)
297.39
461.73
629.51
855.81
966.00
[i] 城镇居民收入数据根据2007年统计年鉴计算。
按照上表的数据，可以说，按照收入比较，农民工的收入比城市中60%户的人均收入还高。当然，这其中有不可比的因素，就是农民工是按劳动力算的，不是按家庭计算，没有考虑赡养人口。但如果将农民工的权益落实好，使其与城镇职工同工同酬，那农民工的收入水平应该达到城镇中等偏下户或者中等收入户的收入水平。因为进城的农民工大多数年龄轻、负担少（此问题后面再作详细分析）。
（二）农民工的消费情况
据国家统计局的调查数据，2004年外出务工者月均生活消费支出为286元。其中，食品支出为162元，占消费支出的56.7%；衣着开支为35元，占12%；居住支出为29元，占10%；交通通讯支出为35元，占12%；医疗支出为10元，占3% 。2006年农民工每月个人的平均支出为463元。其中，用于住宿费用的平均支出为72元（占15.6%），用于食品费用的平均支出为235元（占50.8%），用于文化娱乐的支出平均为47元（占10.2%） 。2006年与2004年比较，比较明显的变化是：食品支出下降5.9个百分点，住宿支出上升5.6个百分点。这是何种原因造成的，后面再作分析。
2006年农民工每人每月食品费用的平均支出为235元，而城镇居民每人平均的食品支出为259元。 笔者认为原因与农民工的居住形式有关。统计局调查2006年农民工的居住情况是：29.19%的农民工居住在集体宿舍里，20.14%的人居住在缺乏厨卫设施的房间里（这些人基本上是带家进城者），7.88%的人居住在工作地点，6.45%的人居住在临时搭建的工棚里，还有12.54%的农民工在城里没有住所，只能往返于城郊之间，或回农家居住 。按此调查，农民工中有43.47%的人住在单位，他们或者在单位食堂吃饭，或者自己在外面买饭。还有12.54%的在城里没有住所者，起码中午饭要在单位或者外面购买。在单位或者外面吃饭的开支肯定要大大高于在家自己做饭的支出。这是农民工食品支出比较高的基本原因（虽然一些单位提供免费餐，但平均食品支出依然会比较高）。
表4、2006农民工与城镇居民消费分组比较
项  目
总平均
最低收入户
低收入户
中等偏下户
中等收入户
农民工
(10%)
(10%)
(20%)
(20%)
消费性支出     (元)
724.71
285.25
397.13
509.03
658.78
436.00
食品
259.33
132.17
172.79
207.20
251.61
235.00
衣着
75.15
23.84
39.17
55.48
73.73
医疗保健
51.71
19.54
29.17
35.46
49.20
交通通信
95.60
21.48
35.93
50.84
71.66
教育文化娱乐服务
100.25
33.83
47.70
65.16
87.29
47.00
居住
75.35
35.60
44.17
54.63
66.61
72.00
与城镇居民中各类收入分组比较，农民工的消费性支出高于城镇中的最低收入户和低收入户；食品支出高于最低收入户、低收入户和中等偏下户；教育文化娱乐服务支出高于最低收入户，与低收入户基本持平；居住支出高于最低收入户、低收入户、中等偏下户和中等收入户。相比较而言，农民工的居住成本很高。因为城镇居民基本上都有自己的住房，居住支出主要是物业费等。而农民工居住条件极差，大部分是住在单位，20%左右租房住的农民工，所租房屋大都条件较差，“缺乏厨卫设施”。与城镇居民中的低收入阶层比，从总体上讲，农民工的居住条件更差，但居住成本甚至高过中等收入户，其原因就在于，他们既没有得到低价购买的公房和经济适用房，政府又没有给他们提供廉租房，所以他们居住成本很高、但居住条件很差。如果考虑到有相当多的农民工住在不花钱的工棚和集体宿舍中，农民工的居住成本更是高得出奇。
我们再比较一下2004年农民工与城市居民分组的消费数据。
表5、2004农民工与城镇分组消费比较[i]
项  目
总平均
最低收入户
低收入户
中等偏下户
中等收入户
农民工
消费性支出 （元）
598.51
237.93
328.52
424.68
541.53
286.00
食品
225.80
118.15
152.29
183.49
215.10
162.00
衣着
57.23
17.79
29.34
40.85
55.10
35.00
医疗保健
44.01
15.42
22.63
29.63
38.91
10.00
交通通信
70.30
16.48
27.48
39.95
58.03
35.00
教育文化娱乐服务
86.07
29.48
40.73
56.27
75.15
居住
61.13
26.92
34.45
42.89
53.57
29.00
[i]城镇居民支出数据根据2005年统计年鉴计算。
2004年农民工的消费性支出只比城镇的最低收入户高，低于城镇其他所有类型户；食品支出高于最低收入户和低收入户；衣着支出也是高于最低收入户和低收入户；医疗保健支出低于城镇所有分组户；交通通讯也是高于最低收入户和低收入户；居住支出只比最低收入户略高。总体上，2004年农民工的消费支出只比城镇的最低收入户高一些。
对比2006年和2004年农民工与城镇居民消费水平的比较。可以看到，2006年农民工的消费水平在相对提升。2004年农民工的消费性支出只是高于最低收入户组，而2006年农民工的消费性支出已经高于低收入户组，明显地上升了一个台阶。2004年农民工的所有消费项目都低于中等偏下组的消费水平，而2006年食品消费已经高于中等偏下组的消费水平，居住支出高于中等组的消费水平。这显示着一种趋势：随着各种保障农民工权益政策的落实，及农民工收入与城镇职工实现同工同酬，农民工的消费水平还会进一步提高。消费性支出水平有可能达到城镇居民中等偏下组的水平，甚至有可能超过中等偏下组的水平。
从统计资料看，农民工消费有三个突出特点：第一、农民工收入的相当部分都带回或寄回家中，他们在城市中的消费被压低到了最低水平。2004年农民工月均收入为780元，城镇居民家庭人均月可支配收入为785元，两者收入水平基本持平。但是农民工的消费支出却比城镇居民少52.2%，低312元。扣除生活成本后，2004年农民工月平均收支结余496元，占总收入63.4%。按照每年8.3月的打工时间计算，一年可以节余4125元，其中每人寄回老家3022元，其余的现金回家时带回 。
表6、农民工与城镇居民收入消费比
2004年
2006年
农民工月均收入
780元
966元
农民工月均消费
286元
436元
城镇居民月均收入
785元
980元
城镇居民月均消费
599元
725元
看上表，2004年和2006年农民工的平均月收入和城镇居民的平均月收入水平相当，但农民工的消费率很低。2004年农民工的消费收入比为：36.7%，城镇居民的消费收入比为：76.3%。农民工的消费率或者说是消费倾向不到城市居民的一半，只有48%。2006年，农民工的消费收入比为45.1%，城镇居民的消费收入比为：74%。农民工的消费率为城镇居民的61%。据2006年国家统计局调查的数据，2005年农民工平均寄（带）回家乡的钱为4485元，从农民工寄（带）回家的钱数占总收入的比重看，有一半的农民工把自己收入的一半寄（带）回了家乡 。农民工消费率或者说消费倾向低的原因在于，大多数农民工的赡养人口都在农村老家，所以他们在城市中节衣缩食，消费率很低。不过从2006年与2004年的变化看，农民工的消费率在上升，由36.7%上升到45.1%，增加了8.4个百分点。除了工资收入上升的原因外，很明显，农民工的消费倾向也在上升。
笔者认为农民工的消费倾向上升的一个重要原因是农民工中带家者的比重在上升。上面讲到2006年比2004年农民工食品消费的比重下降，而居住支出比重上升，笔者认为主要原因在于：带家后在家吃饭的数量增加，吃饭成本下降，食品支出比重下降；同时，带家后必须租房，所以住房支出比重上升。目前，笔者还找不到这种变化的数据依据。但是2004年以前，由于城市收容条例的存在，农民工在城市中随时有被遣返的可能。实际上，他们在城镇中没有人身自由。在城市收容条例被废除后，农民工进城后才有了人身自由，虽然还是二等公民，得不到许多市民可以享受的待遇，但农民工有了人身自由，这是对农民工的一次解放，其意义之大绝对不可低估。笔者在实际生活中可以看到，农民工带家属的数量在增加，但还没有看到这方面的统计。
农民工消费的第二个特点是：农民工的食品消费水平比较高，高于同等收入的市民。这在上面已经讲过。笔者认为，基本原因是农民工带家数量少，所以在外吃饭比重高，这是造成其食品消费比重较高的基本原因。
农民工消费的第三个特点是：农民工居住支出的比重较高。这主要是由于绝大部分城镇居民都享有低价购买的公房和经济适用房等，低收入者还可以得到廉租房（虽然这个政策的普及程度还不高，但在逐步增加）。而农民工只能按市场价格租房，所以居住支出比重高。
另外，农民工为子女教育支付资金要比市民高，但由于农民工带子女的比重低，所以整体上讲，农民工在教育方面的平均支出水平不太高。据国家统计局2006年的调查，农民工子女在城里读书一学年，学费平均支出2450元，占这些家庭总收入的19.78% 。
（三）农民工消费的潜力
从以上对农民工消费情况的分析中可以看出，农民工消费的主要制约因素是农民工是否带家。农民工带家后，因为其主要赡养人口已经进城，其消费率自然就会上升。
1、农民工带家的影响因素
进一步分析，农民工是否带家，与其工作的稳定性、收入水平以及居住成本有密切关系。这三个条件是农民工是否带家、是否在城市安家的主要决定因素，也是我们政策改进的方向。
农民工工作的稳定性。农民工工作的稳定性主要靠其工作企业的稳定性及企业执行劳动法的程度。但政府对农民工失业的保障程度，对进城农民工在城市中是否安家的影响巨大。在市场经济条件下，企业的倒闭是正常现象，在企业倒闭时，农民工可否得到失业保险及相关保障，对农民工继续留在城市关系重大。因为农民工在失业时如果可以得到失业保险及相关保障，就可以继续留在城市中生活，不然就只有回农村、去别的城市或者铤而走险。所以，失业保障对于农民工工作的稳定性来讲，是一个重要因素。这是农民工在城市中安家的一个重要条件。但是，截至2008年底，全国参加失业保险人数为12400万人，其中，参加失业保险的农民工人数为1549万人 。按照农民工总数1.4亿计算，参加失业保险的农民工才占农民工的11%。所以，完善农民工的失业保险制度，加快农民工参加失业保险的比重，对农民工在城市安家意义重大。
农民工的收入和农民工各项权益。前面已经讲了，农民工的收入水平虽然近几年有很大提高，但与城镇职工还有相当差距。虽然城镇职工工资的统计方法有问题。但农民工如果在带家属后，随其赡养人口的增加，其家庭人均收入水平也会相对降低。在这种情况下，农民工的平均收入水平也会低于城镇居民的平均收入水平。我们以2006年农民工平均月收入966元 为标准进行假设：男方收入966元，女方收入是男方的90%，为869元，双方有一个子女，家庭人口平均3人。这样，家庭人均收入为612元。2006年城镇居民家庭中的中等偏下户人均收入为630元，低收入户的人均收入为462元 ，农民工带家后的人均收入水平明显高于低收入户，而比中等偏下户的水平略低。目前，农民工的许多基本权益还未得到落实。落实农民工的这些基本权益，对于提高农民的收入水平潜力极大。可以预见随着农民工各项基本权益逐步落实，农民工会实现与城市职工同工同酬的目标。由于农民工整体年龄较轻，负担较轻，所以，农民工的平均收入可能会在城镇居民平均收入水平以上。可以预见，今后在带家的农民工家庭中，人均收入水平应该达到中等偏下户的水平。如果达到这个收入水平，就为农民工在城市安家提供了经济基础。
农民工居住成本。鉴于目前城市中房价奇高的情况，能够买房的农民工数量极少。就业地政府何时能将在本地就业的农民工纳入廉租房的保障范围，是农民工融入城市的关键措施。如果农民工、尤其是带家的农民工可以租到廉租房，必将大大降低其生活成本。这将会促进农民工带家进城的比例。据国家统计局2006年调查，有55.14%的农民工设想未来在城市发展、定居 。目前实际带家者比例远远低于这个愿望。在农民工得到平等的市民权力后，其带家比例肯定会大大提高。
2、农民工在城市安家对消费的促进作用
农民工在城市安家、尤其是得到廉租房后，会极大地促进农民工的消费。因为，在安家后，必须购买基本的家用电器和各种耐用消费品：电冰箱、洗衣机、电视机、空调等。安家的农民工在消费方式上会像城镇居民看齐。请看2007年城镇中等偏下户每百户拥有的耐用消费品数量与农村居民的比较。如果农民工家庭在城市安家就会逐步达到城市居民的这种水平。
表7、2007年城镇中低收入户和农民拥有耐用消费品情况
品  名
农村居民
城镇中等偏下居民
城镇/农村
洗衣机    (台)
45.94
95.36
2.08
电冰箱    (台)
26.12
93.13
3.57
空调机    (台)
8.54
66.21
7.75
抽油烟机  (台)
8.14
没有统计
自行车    (辆)
97.74
没有统计
摩托车    (辆)
48.52
26.46
0.55
电话机    (部)
68.36
86.71
1.27
移动电话  (部)
77.84
没有统计
黑白电视机 (台)
12.14
没有统计
彩色电视机 (台)
94.38
127.9
1.36
照相机    (台)
4.30
31.67
7.37
家用计算机 (台)
3.68
41.54
11.29
对比城镇中等偏下户与农民的耐用消费品拥有量，可以看出，除了摩托车农村高于城镇中等偏下户，彩色电视机和固定电话差别不大外，其余的耐用消费品拥有量差别都很大。可见，在城市安家对消费的促进作用。许多农民工整年不在农村家中居住，农村基础设施又不完备，所以他们不给农村家中购买耐用消费品。但这些人在城市中又没有家，也不能够买这些耐用消费品。这种消费需求实际上是有需求、有能力、但没有条件将其变为现实。在城市安家后就会将这种消费需求由可能变为现实。
国家统计局2006年调查，有17.21%的农民工外出务工经商带子女随行并在当地城里就学，有20.14%是租房住 ，按此推算，带家的农民工应该在20%以上。如果在未来若干年内，带家的农民工达到50%，那么，对中国的消费市场将会有极大地推动。
表8、2006年与2007年城镇收入消费分组比较
项  目
全   国
按收入等级分
最低收入户
低收入户
中等偏下户
中等收入户
(10%)
(10%)
(20%)
(20%)
2006平均每人消费性支出   (元)
725
286
397
509
659
2007平均每人消费性支出   (元)
883
336
470
594
758
增加   %
21.8
17.5
18.4
16.7
15
前面计算，一个三口之家的农民工2006年的人均收入为612元，如果假设农民工按照2006年城镇中等偏下户的消费收入比80%来消费，其人均消费额为490元，当年城镇中等偏下户人均消费额为509元，带家农民工的消费额与城镇中等偏下户的消费额基本相当。带家农民工的人均支出比农民工平均消费额436元高12.4%。按照上表所显示的中等偏下户2007年比2006年消费增长速度估计农民工的消费增长速度，假设2007年带家农民工的消费支出也增加16.7%，那就是达到人均572元。如果未来十年，农民工带家比例达 到50%，在城市定居的农民工家庭达到8000万户，其人口总数将达到2.4亿。如果农民工的各项权益得到很好落实，农民工的收入实现与城镇职工同工同酬，那带家农民工的消费水平起码要与城镇中等偏下户持平，甚至会超过城镇中等偏下户。那么人均年消费额将达12000元以上，单单这些人的消费金额就将达到28800万亿元，接近3万亿元。
实际上农民工不可能都在就业地安家。按照国家统计局2006年调查的农民工职业分布情况是：在制造业，建筑业，居民服务和其他服务业中工作的农民工分别占19.53%、15.12%和14.84%；在住宿和餐饮业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业中工作的农民工分别占13.88%、9.75%、8.22%和1.26%；其他农民工在租赁和商务服务业，房地产业，水利、环境和公共设施管理业，采矿业，科学研究、技术服务和地质勘查业，金融业中工作 。据笔者调查了解，在建筑业中从业的农民工除了一些技术员和勤杂人员有带家属的，其他人很少带家属。建筑业职工流动性较大，而且一般工人都是集中住在工地的集体宿舍，很难带家属。由于流动性大，这些人也很难在就业地安家，但他们有可能在家乡的中小城市安家。而其他行业工作者只要收入水平达到一定程度，原则上都有可能在就业地安家。所以，笔者估计，在农民工中有可能在就业地安家的人在80%左右。个体经营者是农民工中收入比较高的群体，这些人在就业地城市中安家的可能性最大。
实际上，即使是将来就业地政府为本地就业的农民工提供廉租房，有相当一部分农民工也不愿意在就业地安家。其中不少人是在大城市就业，但把家安在小城市。除了生活成本的原因，安家和长期居住的一个前提条件是亲戚、朋友及熟人圈的形成。所以，大城市虽然就业机会多，但生活成本高、而且许多农民工在没有形成亲戚、朋友及熟人圈的时候是不会在此安家的。
与东部地区的珠三角、长三角地区中小城市就业的农民工相比，在北京、上海等特大型城市中就业的农民工生活成本比较高。所以，如果在都市圈形成后，他们有可能成为坐通勤车的上班族，每天或每周来往于大都市和周围的小城市之间。
不论是在大城市安家、还是在小城市安家，或者在都市圈中的小城市安家，我们追求的目标应该是：使绝大部分农民工进入城市，在城市安家，变成完全的城市居民。这应该是我们的基本政策目标。那种把农民工进城当成是单纯的就业手段，让他们常年在城乡间奔波、在东西部之间奔波的政策必须改变。中国必须鼓励农民大量转移，变为市民。不能鼓励那些离农的农民去与务农者争地，而是要鼓励其放弃耕地，变为完全的城市人。长期以来，我们的政策是维护城市人的利益，让农民为耕地互相斗争，这种政策是犯了方向性的错误。农民工变为市民，一方面可以增加农民工的收入和消费，另一方面可以提高务农农民的经营规模，使务农者增加收入。坚持城市化的方针，大力促进农民工在城市安家，变为真正的市民，是实现这个目标的最重要手段。
综上所述，农民工融入城市的标准是在城市安家，而普遍融入城市的最重要条件是使农民工享有与市民同等的公民权。所以，加快农民工融入城市的最重要政策是全面提升农民工的权益，尽快使农民工成为与市民平等的公民。
二、加快提升农民工消费潜力的政策建议
要提高农民工的消费潜力，关键是让农民工安居乐业，是农民工尽快融入城市。就政策方面讲，一方面必须尽快使农民工成为城市的主人，获得与城市市民平等的基本权利；另一方面，要增加农民工在城市中的就业机会。
（一）加快立法过程，提高农民工的权益保护水平
1、单靠政策无法解决，必须依靠立法
农民工目前所面临的问题包括：就业机会不平等、工资待遇低、工作时间长、合同签订率低、就业不稳定；以及参加各种社会保险的比率低；子女义务教育权利在所居住城市得不到保障；在城市中居住条件差，没有住廉租房的权利；还有许多城市市民的待遇农民工不能享受。所有这些问题，归根结底是农民工的基本公民权得不到承认，目前他们在城市中还是二等公民。要从根本上解决这个问题，只靠一些政策规定是难于实现的，必须要用立法的手段，通过法律赋予农民工各种基本的公民权。
2006年国务院5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，从政策上明确了要保障农民工各项权益的指导思想。这个文件为解决农民工的平等待遇做出了开创性的贡献。
在2006年国务院关于农民工的政策文件之前，有一个重要决策必须在这里讲一讲，这就是废止了收容条例。2003年6月国务院通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》，同时废止了1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。1982年制定的收容遣送制度旨在“救济、 教育和安置城市流浪乞讨人员， 以维护城市社会秩序和安定团结”。但是在1991年国务院发布的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的对象扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员。这样，自90年代以后，农民工进城后随时有被抓和被遣送的可能。加上收容机构要自己创收养活自己，所以抓农民工劳改就成了他们创收的一个基本手段。在这种条件下，农民工进城后等于失去了基本的公民权，连二等公民也算不上。由于“非典”后政治风向的调整，在张治钢事件后收容条例得以废除。此条例的废除使农民工获得了极大解放。农民工在进城后虽然还是得不到与本地市民一样的待遇，但是他们有了人身自由，他们提升为二等公民。这是一个巨大的进步。
2、近几年有关法律的立法进程
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》本质上是要改变农民工二等公民的地位。但是该文件只能提出一些政策方向，要变为现实必须依靠有关法律的制定和修改。在此后，国家出台了一系列有助于保障农民工权益的法律：2006年国家修改了《义务教育法》，2007年出台了《劳动合同法》和《就业促进法》。
《义务教育法》在2006年作了重大修改，主要是贯彻了义务教育要均衡发展的指导思想。其中也对农民工子女受教育的权利作了规定。“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。由于法律规定“具体办法由省、自治区、直辖市规定”，所以，现在许多省市还没有具体规定的情况下，农民工子女受义务教育的权利还是不能很好落实。比如：截至2007年9月，上海市共计38万名外来流动人员子女接受义务教育，其中在公办中小学及委托民办中小学就读的21.7万人，占57.10%（2009年今年还有望超过65% ）；在农民工子女学校就读的16.3万人，占42.90%。多数农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列入财政预算，只是靠向农民工收费维持运转 。许多大城市与上海的情况都差不多。相当一批农民工子女在城乡结合部的农民工子弟小学上学。政府的政策是要把他们转入民办和公办学校，并关闭这些农民工子弟小学。但在农民工子弟小学上学李嘉瑾、学费较低，所以关闭也引起了一些社会矛盾，以至海外的报纸都有报道。当然，有了法律规定就会促进地方政府加快解决问题。
《就业促进法》 明确规定了：“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”并对建立统一的劳动力市场和就业培训制度作了相关规定。当然，这个法律的落实要有一个过程，但法律给了农民工平等参与就业的权利，并且等于宣布了各城市自己制定的限制农民工进入某些行业的规定是非法的。
《劳动合同法》的颁布引起了轩然大波。许多企业及一些地方政府官员、甚至一些学者纷纷对《劳动合同法》提出质疑和反对。甚至把因经济危机引起的经济下滑归结为劳动合同法所致。
《劳动合同法》中对企业职工的权力给了比较完善的维护，尤其是关于“无固定期限劳动合同”的有关规定，对工人的劳动权给予了基本保障。这个法的制定，对于一个名义上是社会主义国家，实际上普通劳动者的权益远远比不上资本主义国家工人的情况是一种极大的进步。因为我国的社会早已分化成不同的阶层和利益集团。那些在数量上占少数的企业主在社会各个方面的影响大大超过数量占多数的普通职工的影响。对于主要是维护劳动者利益的《劳动合同法》的颁布，在舆论上引起强烈反响是必然的。但这绝不能说明劳动合同法是错误。应该说劳动合同法的制定是中国社会的一个重大进步。
劳动合同法刚刚开始执行，世界经济危机就开始了，所以，这个法到目前为止还难于全面落实。《就业促进法》和《劳动合同法》真正变为社会的普遍行为还要相当长的一个过程。
目前《社会保险法》已经通过了人大常委的两次审定。由于社会保险法包括了养老、医疗、失业等各项保险，而且要统一全国的保险制度，这就使得其要解决的问题众多，并且难产。但无论如何，现在已经可以看到其出台的希望了。从目前的草案中可以看到该法规定了强制单位交保、实行省级统筹、可以转移等内容。这些规定对农民工的保障水平大幅度提高。可以预见在社会保险法出台后，农民工的医疗、养老、失业等社会保险在法律的保护下，必将得到极大的发展。
另外，在农民工居住问题上，有关部门已经开始了行动。2007年12月建设部等五部委制定了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，基本精神是由用工单位负责解决农民工居住问题，或给予住房补贴。其中还提出：“各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划”，但这只是提倡。这个政策中对政府的责任规定很少，这是文件的不足之处。当然，农民工的住房问题靠这个政策文件是得不到根本性解决的。到目前为止，大多数省市还没有制定各地区的有关政策，就是一个证明，解决这个问题还需要制定有关法律规定。
3、釜底抽薪之策是在宪法中加入迁徙自由
笔者认为，为了加快有关法律的立法进程，有必要修改宪法，恢复公民的迁徙权。我国1954年第一部宪法中规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。在文化大革命中制定的两部宪法中删除了这个规定。在1982年宪法（即现行宪法）中也没有加进这个内容。
迁徙权确实是公民的基本权利之一，尤其是我国各地区差别太大，允许自由迁徙既可以促进经济发展，而且是逐步缩小各地区居民收入差距的最有效途径。
世行的研究证明：“无论是根据经典框架或是近期的内生增长模型所述，在人们可以自由流动的地方，他们的流动消弭了不同地区的工资差异 。”“根据家庭调查结果进行的比较显示出，劳动力流动和经济成长存在正相关关系 ”。对发达国家和发展中国家的实证研究得到的共识是：国内移民赋予社会经济增长和福利水平趋同的机会千真万确、不容忽视 。世行还批评了中国限制移民的政策，“中国限制劳动力移动，限制了城市规模，从而阻碍了增长 。”由于劳动力的持续流动，美国在20世纪的大部分时间内州际人均收入呈趋同态势 。日本地区间收入趋同也应归功于劳动力流动 。总之，经济因素驱动的劳动力流动促使人们向具有选择机会的地区集中，其产生的集聚效益超过其带来的拥挤成本 。
世界上有些国家将迁徙自由写入宪法，作为公民的基本权利之一。当然有些国家虽然宪法上没有此规定，但公民是有这个权力的。我国刚解放时，宪法上规定了公民的迁徙权，后来在限制公民迁徙自由后，取消了宪法中关于公民迁徙权的规定。目前，我国由于宪法没有写入这个规定，就使得一些地方政府可以把农民工当做二等公民，不给其与本地市民一样的权利。这也是许多既得利益者反对外来人口的法律基础，并且是一些维护农民工权益政策和法规制定难的原因之一。为此，笔者在这里郑重建议：要在宪法的公民一章中加入“公民有迁徙的自由”。具体方案，是单独列一条，还是把其与公民的其他权利并列在一起都可以考虑。
由于宪法是基本法，写入“公民有迁徙的自由”对促进农民工及流动人口的合法权益会有根本性促进。当然，要落实迁徙自由的权力还要有许多具体的法律规定。但也正因为如此，修改宪法不会马上造成对城市政府的冲击，而一定会加快相关立法的进度。从长远看，修改宪法，赋予公民自由迁徙的权利，无疑会大大促进农民工权益的全面保障。而且会是提高农民工权益保障的釜底抽薪之举。
（二）发展非正规就业扩大就业机会
1、关于非正规就业的定义
非正规就业是90年代以后 从国际上引进的概念，目前，国内官方还没有正式的定义，不同的人有不同的定义，十分混乱。为了弄清这个概念的含义，本文回顾一下这个概念的提出者-国际劳工组织对此定义的发展过程。
1972年国际劳工组织正式提出了“非正规部门”这一概念，第一次正式命名了“非正规部门”，来形容“有工作的穷人”的边缘性就业。1991年，国际劳工组织修正、完善了非正规部门的定义，提出非正规部门指的是“规模非常小的生产和分配商品和服务的单位，由发展中国家城市地区独立的就业者、卖主、被雇用的生产者构成”，“他们绝大多数没有被注册或登记在官方的统计数据中，几乎没有或根本没有渠道接触有组织的市场、信贷机构、公共服务和社会保障，不被政府承认和支持” 。
后来国际劳工组织在有关研究资料中，把发展中国家的非正规部门就业纳入非正规就业的统计，因为它所包括的自营就业、家庭就业、微型企业就业、工时就业等，也都是不同于传统典型的就业形式。同时，非正规就业还包括在发达国家和正规部门里存在的各种形式的非全日制就业、临时就业、劳务派遣就业等 。
在国际劳工组织2002年的报告中进一步指出，非正规就业是指所有的非正规职业，而不管他是否存在于正规企业或者是非正规企业，或者是家庭式的，或者是多功能的微型经济组织。它不仅在发展中国家存在，在发达国家中也存在 。
联合国的其他组织也用了劳工组织的定义，请看联合国人居署《全球人类住区报告2003》的定义：在经济发展迅速的城市里，提供了人们日常需要的大量产品和服务，通常是小型行业和商业行为，没有登记注册的企业，叫做“非正规部门 ”。
从以上列举的不同时段的国际劳工组织关于非正规就业的定义中我们可以看到，非正规就业来源于非正规部门。所谓非正规就业关键之处是：没有注册登记、不被政府承认。一开始国际劳工组织主要注意发展中国家的情况，后来开始注意发达国家中没有被政府登记的就业现象。所以，把定义扩大为：第一类是没有登记注册的非正规企业及其在其中的就业者；第二类是在登记企业中没有登记的非正规就业者。
目前在我国关于非正规就业的定义一般比较宽泛。最宽泛者把统计年鉴中除国有单位、集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台商投资单位和外商投资单位以外企业的就业者都算做非正规就业。国际著名学者黄宗智把国际劳工组织关于非正规就业的定义理解为：“缺乏就业保障、福利和法律保护的劳工 ”。这样，所有的农民工都被计算在内。
笔者以为，非正规就业概念的核心是没有注册登记，不被政府承认，所以称其为“非正规。”非正规企业中的被雇佣者肯定是没有社会保障的，但那些自雇用者（按中国的称呼就是自己经营的个体户：不雇工）由于没有注册登记，其权利也会无法保障。但是，不能从其“缺乏就业保障、福利和法律保护”的角度来作定义，那么所包含的范围就会发生变化。笔者比较同意国内学者杨宜勇等人概括的外延性定义：“非正规部门的雇用劳动者、小业主等自营劳动者(包括自我雇佣和自由职业者)和正规部门中的非正规雇用者是构成中国非正规就业群体的三个基本类型 ”。
在下面的分析中我们可以看到，被许多人视为非正规就业的人员其实不应算作非正规就业者。
2、目前中国非正规就业的分类
在中国，非正规就业者实际上是两极分化的。有的学者称之为：非正规就业内部最显著的分化就是主动进入非正规就业者行列的高收入非正规就业者和被动进入非正规就业的低收入非正规就业者之间的分化 。从行业上看，一些家庭小作坊、个体商业和生活服务业，本身属于传统行业，工作不稳定，收入也很低。从事这些行业的基本上都是下岗无业者或者进城农民工中无法进入企业、又无能力当个体户者。这些人是非正规就业中的低端，但所占比例较大。应该看到，随着城市中下岗人员社会保险、尤其是养老保险政策的落实，在低端的非正规就业中城镇居民正在减少，未来农民工比重会越来越高。
在低端的非正规就业中还有一类，是在企事业单位中工作的非正式工。目前，许多企事业单位（不管是国有企事业还是民营企事业）中都大量存在许多没有签合同的非正式工。其中有相当一部分是企业生产线的工人，或者是单位的业务人员。这类人其实是应该纳入企事业单位的正式员工，但单位为了降低成本，不将其纳入正式员工体系。这部分人，按照法律都应算作正式就业，在落实和执行法律的过程中，这部分人的非正式身份可以转正。第二类是单位中的清洁、保安、食堂等后勤人员。这些人属于单位的非业务范畴，目前大部分单位都把此业务包给保安公司、清洁公司、餐饮公司，也有一部分还是用临时工。这部分人中进入保安公司、清洁公司、餐饮公司的也不能算非正式就业，他们应该是这些公司的正式雇员。除去这两类以外的临时工才是真正的非正规就业者。所以，不能把目前单位中的临时工都称为非正规就业者。从笔者的以上分析可以看出，目前正规企业中的临时工中大部分不应列入非正规就业。
另一类是非正规就业中的高端人士。其中一种是从事自由职业的知识分子，他们从事律师、新闻等行业，但没有注册，并且有经营活动或者是劳务收入。另一种是随着网络发展而新兴的网店等，通过网络从事商务活动，有些是商业，也有咨询和服务业。由于这是随网络兴起而发展起来的经营形式，目前对其如何注册和管理还是一个新的问题。没有注册的网店，有的是个体经营的自雇用型，也有的已形成较大规模，雇用不少员工。这类非正规企业的雇员因为文化水平较高、收入水平也还较高。
在非正规就业中，后一类高端就业确实显示着一种发展趋势，当然，其中以网络为依托的经营形式会逐步找到注册和管理办法，并逐步走向正规就业范畴。那些不需要注册的自由职业者在非正规就业中将长期保持少数。
对于低端的非正规就业者来说，即使是政府允许其存在，对其提高收入有所帮助，但这些人依然会是低收入阶层，笔者不同意那种认为“非正规就业的总体收入水平还是非常有竞争力的”，“非正规就业收入较高”的判断 。小地摊、临时劳务、沿街叫卖、家庭小作坊等非正规就业与个体户相比，收入难于达到或超过个体户。
3、非正规就业的合法性问题
非正规就业因为是没有登记的，所以对其合法性问题有必要进行专门讨论。从中国的情况看，没有登记注册的非正规就业者中有一类其经营内容就是非法的，如专门生产不合格产品或专门提供不良服务的没有注册的小企业或者个体经营者。但还有一类虽然没有注册，但其经营的内容不涉及非法（没有生产不合格产品，没有提供法律不允许的服务等）。另外，经常与城关发生纠纷的占马路经营者，其经营的内容可能并不违法，只是经营场所是法律所不允许的。对经营内容不违法的非正规就业应该是我们关注的重点。这类就业形式，虽然没有登记，但是它有助于给从业者带来收入，对社会是有益的，是市场创造的一种就业形式。由于我国人口众多，而且正处于城市化高峰的过程中，就业压力很大，完全靠正规就业难于满足巨大的就业需求。政府应该正视这种非正规就业，提出引导其健康发展的政策。
当前最值得关注的是，《个体工商户条例（征求意见稿）》已经向社会公布征求意见，其中最重要的修改是“无固定经营场所的摊贩，可以申请登记为个体工商户”。“个体工商户可以从事法律、行政法规未规定禁止其进入的行业”。这些规定对于已经存在的一些非正规就业，是一个积极的鼓励政策。其中既包括了那些低端的地摊类就业者，也包括了网店等高端就业形式。遗憾的是条例草案没有对收入较少的经营者如何减免税收做出规定。其实上海在2007年就出台了《城市设摊导则》，规定从当年下半年起，上海市政府将不再全面封杀马路摊点，部分市区路段经市民同意，便可设置部分便民类摊点，政府将为他们颁发临时许可证。正如上海市容局环卫处长孙芝兴所解释的那样，小摊贩“光靠堵是行不通的，有些摊点确实便利了居民生活 。”
目前一些地方政府已经显示出积极支持经营内容合法的非正规就业形式的态度。如河北省委政策研究部门认为：广泛存在于城乡接合部、单位家属院、社区街道和住宅小区里的小地摊、临时劳务、沿街叫卖、家庭小作坊等非正规就业，日渐成为一种不可小觑的就业渠道，如果通过政策引导，充分发挥我省非正规就业功能，未来3年，可为我省创造高达650万的就业岗位 。
杭州市政府对网店等给予了大力支持。据报道阿里巴巴淘宝网目前在全国已有有效网店177万家，其中杭州有10.3万家，占5.8%；杭州的网店就业人数，按比例测算有4万多人 。为此，杭州市政府专门发出《关于进一步利用电子商务保就业拓市场促转型的若干意见》。
从修改《个体工商户条例》以及各地政府的行动中，可以看出，政府正在将许多非正规就业纳入法律许可及有政府管理的轨道中。当然这并不能消灭非正规就业，只要有就业需求、有供求市场，不论是低端的非正规就业，还是高端的非正规就业都会存在和发展。所以政府还应该给合法经营的非正规就业，如小地摊、临时劳务、沿街叫卖、家庭小作坊等留有不进行注册的政策空间。《个体工商户条例》中应该规定出可以不进行注册的经营行为。
对非正规就业如何管理是各国政府都遇到的一个两难问题。管理太严，以至取缔，有碍就业，效果也不见得好；但放任自由发展，也会有极大的问题。在20世纪七八十年代，美国一些城市曾制定了许多认为摆摊是非法活动的法律条文。比如1976年新奥尔良市查处了持续经营时间少于8年的所有摊贩；爱达荷州1986年的法律完全禁止在人行道上摆摊设点；佛罗里达州于1987年颁布条例禁止在以前曾经划为许可经营范围内分地方摆摊设点；Hixon州于1975年认为街头商业是非法的 。但是打击的收效并不好，后来消费者事务部申明了若干对于摊贩的管制规定：提高许可证违约金；管制城市公园的摊贩；要求摊贩在允许设摊的区域保持清洁，这才使得情况改善 。发展中国家墨西哥的墨西哥城经过几年频繁的取缔摊贩活动以后，城市和摊贩在1999年6月底共同讨论并提议一个新的市政制度，改变原有的一味取缔的态度，而倾向于允许摊贩合法化存在。这个制度是在街头摊贩同城市官员的长期斗争中出台的，也是最近几年才开始推行的。它限制商贩在一定的时间和地点经营，并且要符合一定的健康标准 。
从其他国家和我国的实践中看，笔者认为基本原则应是：严格管理，允许合法经营，但税收要优惠。对生产和提供非法产品及服务者必须禁止，但对于低收入的非正规就业者和个体户一定要给予税收的优惠。
4、破除不合理规定，增加就业渠道
非正规就业是增加就业的一个重要渠道，由于标准的不同，对非正规就业可增加的就业数量估计差别很大。根据劳动和社会保障部2002年12月全国城市劳动力就业和社会保障随机抽样调查推算，全国城镇非正规就业(灵活就业)人数约为1.5亿人，占全国总就业人数的20.34% 。另有学者用比较窄的口径统计2003年我国城镇非正规就业人员约为4700万人，按此数字我国非正规就业人员占城镇从业人员的比重在1/5左右 。大部分研究者都认为非正规就业的数量是不断增加的，“除2001年外，1996年至2005年我国城镇非正规就业人员的比例是逐年递增的 ”。但无论怎么估计，非正规就业都是就业大军中一支不可忽视的力量，而且用运得当，对增加就业可以起到极大的作用。世界上一些发达国家，非正规就业也成为就业的重要渠道。如荷兰的非正规就业1999年比1985年上升28%，非全日制就业和临时就业人数占全体雇佣劳动者的50.4%，其失业率也由1994年的7.5%降至2008年初的2.7% 。
但是，无论是正规就业还是非正规就业，都要有就业机会和就业市场。而我国许多的制度却成了增加就业的阻力。其中最明显的是对个体户的政策。个体户其实是处于正规就业和非正规就业之间的一个群体。
表10、90年代以来个体户数量变化
年份
个体户数量
1990年
1328万户
1991
1417
1992
1534
1993
1767
1994
2187
1995
2528
1996
2704
1997
2896
1998
3120
1999
3160
2000
2571
2001
2433
2002
2377
2003
2353
2004
2350
2005
2464
2006
2576
2008
2917
上表是我国个体工商户从1990年至今的发展情况。从中可以看出：上世纪90年代，个体户一直在增长，1999年达到历史最高峰3160万户，从2000年以后直线下降，最低为2004年2350万户，2005年以后有所回升，2008年开始较大幅度增长，达2917万户。
从经济波动周期来看，个体户的发展与经济周期的波动无关，所以主要是政策因素影响了个体户的发展。上世纪90年代个体户的发展与当时的政策有关。一是鼓励发展的政策。1992年开始的向市场经济的转变，首先表现为在各地建立市场。各个城市一开始就在马路上建了很多市场，市场经济一时非常火热。而且当时各城市允许街道办事处办市场，这些市场就是在街道办事处的管辖和保护下兴办的（因为街道办事处可以收管理费），二是低税费政策，对个体户不但实行定额税，而且管理也不严格。这使得个体户得到较快发展。90年代个体户平均增长率为11.3%。
90年代末期开始，街道办事处不再允许经办市场和其他企业，同时各城市开始整顿市容，关闭了几乎所用的马路市场。请看2001年人民日报的一篇评论反映了那时的情况：“现在，许多城市都在加紧城市建设和整治工作，不少街头市场因“还路于民”而被整顿、拆迁，居民区附近的一些服务摊点也在环境治理中被取缔。城市整洁了，小商摊却越来越少 。”
1999年国家工商局体制进行了改革，省以下实行垂直管理，垂直管理有利于加强对个体户的管理。从2001年，工商局系统开始加强管理。2001年朱鎔基总理视察国家工商局时指示：“坚决取缔不符合国家法律法规要求的各类企业；打击无照经营，从源头上遏制扰乱市场经济秩序行为的发生。”为了贯彻朱鎔基总理的指示精神，国家工商局随即开展了清理无照经营和治理“三无”企业的专项行动，一年共清理取缔各类无照经营近100万户。2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》开始实施，仅2003年1－10月，工商部门就出动执法人员159万人次，查处无照经营211万户次，补办营业执照87万户 。
随着管理的加强，税费水平也大幅度上升。浙江省工商联2001年在某市调查发现，政府向企业征收的各项税费和基金多达375种（其中只有21种比较规范），还不包括各种摊派、赞助、各种协会收费、有偿宣传费、部门下达的报刊杂志费和非生产性招待费；此外，还需要缴纳市级小两金、企业管理费、基本养老金、教育附加费、中下学集资、有线电视视听费、义务兵役费、卫生发展调节基金等。浙江省工商联特别发现，几乎所有个体私营企业都十分害怕订阅报刊杂志，每年征订时间，人员纷至沓来，订单雪片般飞来，哪个“菩萨”也不敢得罪。有家企业有3500个员工，每年的订阅费高达100多万元 。北京市每个摊位的市场管理费一般为每年3000元,个体工商户管理费为每年600元至700元。广州市人大代表谢汉才告诉记者，根据他的调查，广州市个体工商户每年交纳的个体工商户管理费和市场管理费（以下简称“两费”）达3亿元之多 。
2003年我国通过了《行政许可法》，并要求在2004年后半年开始施行。因工商局所收的个体工商户管理费和市场管理费可能面临取消，一些地方开始带头取消两费。这使个体工商户数量从2005年开始回升。2008年个体工商户管理费和市场管理费正式取消。实际上，除了税收和两费外，其他的乱收费不少都是由工商局代收的，两费取消后，其他的乱收费项目也大为减少，个体户的负担有所减轻。这是个体户数量较快上升的最主要因素。
从现在的情况看，一个是城市的各种清洁美化活动，一个是税费过高，是影响个体户发展的主要因素。据本人的不完全统计，现在由中央有关部门组织的全国性评比检查就有：国家园林城市、绿化城市、文明城市、卫生城市等，分别由建设部、绿化委、爱卫会、中央文明委等部门组织。这些评比检查给地方政府造成了极大压力。本来许多新城区和新小区个体户及摊贩的生存空间就已经很小，为了评比检查，更是不断清理，个体户和摊贩的生存空间不断被挤压。这是自新世纪以来，中国城市中个体户不断下降、难于发展的一个最重要因素，目前这个问题依然严重。发达市场经济国家也有评比，但都市民间组织自己举办的，而我国由政府部门举办，兴师动众、劳民伤财。以上几种评比检查实际上已经成为经济发展的阻力。
2009年3月中央电视台对河南焦作在卫生城市检查评比中扰民事件进行曝光，其中还提到：“比如说渭南市曾经在创建卫生城市的时候，关闭全市所有的小吃店，连广州在创建卫生城市的时候，都把白云区一个文化广场周边上百家的大排档关掉 ”。其实不只是卫生城市评比，其他几项评比给老百姓带来的不便和伤害也都是一样的。
为了解决这个问题2005年国务院办公厅就发出了《关于报送要求地方开展评比和达标活动有关情况的通知》，2008年中共中央办公厅又发出了《关于进一步清理规范党委、人大、政协和法院、检察院系统评比达标表彰活动的通知》。但以上列举的四项评比依然在火热展开。建设部2005年发出文件，规定：除明示的12项外，原则上不再设立新的评比、达标、表彰项目，个别行业确需开展的，移交社团开展 。我国的社团基本上是挂靠在政府部门的，都是官办的，比起政府部门直接举办要低一个层次，但还是带有官办色彩。
除了这些检查评比、现在的城市新区和新建社区中都缺乏为居民提供服务设施的建设。这些地方都是高楼大厦，缺乏简易的商业用房，所以无法设立一些服务居民的小饭馆、理发店、小卖部、小商店等等，许多个体户也无法进入，除非是设立马路摊点。笔者看到的一些新建居民小区，因为没有卖水果蔬菜的设施，只好在小区内马路上设立摊位。
我国是一个人口大国，就业压力极大。有人预计到2020年前后，我国城乡劳动力将达到9.4亿人，每年需要就业的城镇劳动力超过2,400万人；同时，农村还有超过1.5亿富余劳动力需要向非农产业转移就业 ，如果加上农民工的因素，就业压力会更大。现在大城市中新出生的人口中一半以上是没有本地户口的外来人口所生 。按照上海市2005年1%人口抽样调查数据，本是户籍人口的自然增长率为-1.46%，而常住人口自然增长率为0.96%，人口的自然增长全靠外来人口 。估计各大城市都是这种情况。十几年以后，这些外来人口的子女就将成为该城市年轻人口中的多数，而如果到那时户籍改革还未到位，那将会产生极大的社会问题。要知道中国的社会民主化过程即使是很慢，到那时中国的民主程度也将比现在有巨大进步。在一个更加民主的社会中，巨大的公民身份差距会引起多么大的社会矛盾，现在的领导人对此确实缺乏足够的估计。加上就业环境如果还是像现在一样恶劣，那种情况将是不可想象的。
所以，广开就业门路，扩大就业渠道，不管是正规就业和非正规就业，都应给列入政府的关注，在加强管理的同时，给与必要的支持。由于农民工将士未来城市新增人口的主力军，所以，这些政策最大的受益者是进城的农民。许多新进城者连当个体户的实力和经验都没有，他们要从摆摊开始其城市生活。所以，对非正规就业必须给予政策关注，允许其存在。(本文是笔者为中国经济体制改革研究会所做课题的一部分。)