基层治理形势新变

基层组织的“不出事”逻辑与谋利化，是基层治理困境的一体两面。资源本身就能够滋生出消耗资源的“利益集团”，形成了资源输入越多，分赃集体更加庞大，农民的治理需求越发无法得到满足，基层治理后果越差的恶性结构，导致基层治理的内卷化

    笔者近期的调研发现，税费改革之后，部分基层组织逐渐蜕变成为一个既超越乡村社会又相对脱离国家政权的独立利益实体。一方面，“不出事”逻辑导致基层组织不再回应农民的治理需求；另一方面，在面对自上而下的国家政策时，个别乡村干部与资本、灰黑势力等结成一个“利益集团”，造成了大量的治理资源被基层组织自身所消耗。基层组织风险最小化与利益最大化的生存策略，扭曲了基层治理目标，导致了基层治理呈现内卷化趋势。

    基层治理呈现内卷化趋势

    税改前，基层组织是国家向农民征税的工具，国家通过自上而下的体制性考核严格控制了基层组织，而乡村两级为了顺利地完成征税工作，就不得不回应农民的治理要求，“国家—基层组织—乡村社会”是一体化的。税改后，治理目标的调整，打破了之前的一体化局面，国家、基层组织、农民三者间的互动造成基层治理“不出事”的逻辑。

    国家。针对税改前激烈的“干群冲突”所造成的政权合法性流失，国家实施的基层体制规范化和法制化改革，严厉禁止基层组织侵犯农民权益的行为，加大对基层组织的农民上访考核力度。

    基层组织。税改前基层组织直接与农民发生冲突，体制性矛盾被简化为“都是乡村干部坏”的问题，基层组织既被农民所“憎恶”，也被中央所不“信任”，更被一些媒体所“丑化”。税改后基层组织顺理成章地成为被改革的对象。通过“精兵简政”和行政法制化改革，基层组织所具有的治理能力越来越小了，以至于湖北荆门的一位副乡长无奈地告诉笔者说“现在农民最不怕的就是（乡镇）政府”。

    农民。经过近些年的法制宣传活动，以及农民受教育程度的提高，农民的法律意识和权利意识越来越强了。农民对中央政策很了解，基层干部稍有违反政策的事情，就有可能引起农民的上访。笔者在河南某县调研，发现在税改后全县农民上访量是税改前的两倍以上。

    税改后，处在维稳考核与农民上访“夹缝”中的基层组织，理性地选择“不出事”的生存策略。基层工作必然是牵扯到各方面的利益，越是积极治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上访。因此，当前乡村两级没有动力去积极治理了，正如一些基层干部直言，“没有上访就是最大的政绩”。在“稳定压倒一切”的语境下，农民上访最终牵制了基层组织大量精力，并从根本上改变了基层组织的工作动力。对于基层组织而言，消极无为就不会直接与农民打交道，就有可能降低农民上访风险，如此一来，基层治理就陷入了“不作为”的怪圈。

    基层组织的谋利化危害基层治理

    在农田水利、公共品供给等不纳入直接考核的事务上，一些基层组织是“不作为”的，而在另外的层面上，它是积极地利用税改后国家与农民关系调整的机会，通过各种方式来侵蚀公共利益，来寻求利益最大化。

    税改后的国家资源输入，以及新农村建设、土地整理、农田整治、整村推进、土地流转等所带来的基层治理中的资源流量增加，为基层组织“寻租”谋利提供了极大的空间。笔者调研发现，一些国家投资的乡村道路、水利工程质量都不过关，个别基层组织与承包商在开发中进行利益分成；而一些农业综合开发、国土整治等项目，是在同一块土地上多次进行的，这样就节约了开发成本，套取了国家项目资金；另外，一些土地流转和农业投资等项目运作，多是为了套取国家农业补贴、退耕还林款等，而投资人多与基层干部有密切的关系。

    大量的资源流量，还导致灰黑势力被吸引介入到乡村治理领域。上世纪80、90年代乡村社会中以打架斗殴为“乐趣”的小混混，在国家“严打”的压力和市场大潮的裹胁下，个别成功地转变为乡村经济精英，他们依靠自身的黑灰势力背景，垄断基层市场中最能谋利的经济机会，比如开酒店、搞工程承包、开发房地产等。当前，这些人又以开发商的身份参与各种基层治理工作。此前感叹“老百姓最不怕政府”的那位副乡长还说了一句话，“老百姓最怕的是黑社会”。实际上，乡村干部也乐意这些人参与治理，因为占地、拆迁等一些事务，基层组织是没有办法完成的，或者完成的成本很高。而这些具有灰黑背景的开发商，借助于其自身的暴力威慑，能够比较有效地对付基层治理中的“钉子户”，解决基层组织无法以合法途径解决的问题。

    税改后，一些基层组织自下而上地脱离了乡村社会，自上而下地扭曲了国家治理目标，蜕变成为了一个相对独立利益实体。当前很多地方轰轰烈烈的城镇化建设，都是基层组织强制推动，其根本的动力不是改善农民生活，也不是通过“形象工程”而树立政绩。基层组织是变相地利用国家新农村建设政策、土地置换政策，通过基础设施建设、房地产开发、土地流转等，将农村社会的资源存量变成资源流量，从而收取“定额租”。

    基层组织蜕变成为利益实体之后，从三个方面直接危害了基层治理。首先，消耗基层治理的物质资源。大量的国家治理资源，以及乡村社会资源，在短期内被变现、套取和侵蚀。其次，消耗了基层治理的合法性资源。当农民看到基层组织与灰黑势力勾结侵蚀公共利益后，降低对基层组织的信任和信心，而基层组织自身合法性的丧失会进一步影响到农民对于国家政权合法性认同。再次，国家的各项政策最终要通过基层组织来实施，当基层组织性质发生蜕变后，政策实践结果必然要偏离预期的目标。

    如何走出基层治理困境

    在国家输入的资源越多，乡村社会资源流量越大的地方，基层组织演变成为利益实体的可能性就越大。在这种地方，个别乡村干部、资本、灰黑势力等各种势力都被利益激活了，积极地介入基层治理来“分得一杯羹”，基层组织就有可能与这些势力结盟，逐步变成了一个庞大、稳固以及利益关系刚性化的地方性“利益集团”。如此一来，基层治理就会被“利益集团”所绑架，基层组织的谋利化发展，必然进一步导致农民的治理需求就被忽视了。

    基层组织的“不出事”逻辑与谋利化，是基层治理困境的一体两面。资源本身就能够滋生出消耗资源的“利益集团”，形成了资源输入越多，分赃集体更加庞大，农民的治理需求越发无法得到满足，基层治理后果越差的恶性结构，导致基层治理的内卷化。

    要走出当前基层治理困境，就是要使得基层组织回归正常的轨道，积极地回应乡村治理需求，有效地利用国家政策，从提高农民生活水平的角度真正实现国家对农村的治理目标。（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）

    延伸阅读

    遏制基层治理的劣质化

    最近发生的若干事件，让人们不能不对基层社会的治理状况担心：

    江西宜黄县组织强制拆迁，导致民众自焚死亡。然而，面对民众的非正常死亡，该县官员丝毫没有心理上的不安，相反匿名在媒体撰文，为大规模强制性拆迁辩护，并提出了“没有强拆就没有新中国”的口号。

    同样与拆迁有关，江西万载县委书记在接待于建嵘教授的时候说：“我们县委书记不拆迁，你们知识分子吃什么？”该书记还曾公开提出：今后凡是到北京非正常上访的，第一次训诫谈话并罚款；第二次拘留；第三次劳教。

    正因为缺乏县域内的自治机制，高度流动的部分县官就可以出于其机会主义的短期成本收益计算，而采取一些短期内可以迅速产生政绩、但长期看必然损害本地公共利益的行径，而阻止他们的力量却很微弱。

    当代中国重塑治理秩序的关键何在。对于民众的权益和幸福而言，至关重要的是基层的治理。而优良的基层治理必然以社会自治为基础。这也就指示了体制变革的方向：应当从各个方向推进乡镇、县市自治，重构基层治理架构，引入更多民众自治的元素。自治推进一步，则县官们的嚣张就可以收敛一分，将权力关进牢笼。（文/秋风）