长大后52分钟插曲:香港的民主发展: 过去、现在与将来

在英国逾百年的统治下，香港一直维持韦伯式(Weberian)的官僚政治体系，统治者容许公众参与管治，仅限于委任卓越的人士加入行政局、立法局及政府的咨询组织和委员会网络。自第二次世界大战以来，英国政府曾两度放弃在香港推行民主的机会：第一次是在二战之后，港督杨慕琦爵士曾提出改革立法局，不过，改革建议未能付诸实行；第二次是在1966年及1967年暴动后，政府经检讨后决定与其吸纳市民入政府，倒不如推行「民政主任计划」，让政府更为接近市民。

行政立法结构畸形

面对1997年便要把香港拱手交还中国的命运，英国决定为香港民主化再加把劲，并于1980年代初期首次实行区议会直选。可是，由于未能就香港民主发展的步伐和民主体制的形式取得中方同意，英国在撤退前只能促成立法局民主化。经英国西敏寺式国会至尊无上的统治传统洗礼的港督彭定康，采取戏剧性的步骤，把立法局变为一个独立自主的机构，更指令行政机关向其问责。在这个过程中，他褫夺了行政机关长久以来在架构上对立法局的控制，同时又掏空了统治者素来自诩的「行政主导政府」的信念。虽然香港特别行政区政府（特区政府）继续奉「行政主导政府」为金科玉律，事实上，在香港主权移交之际，香港已进入半民主状态，拥有一个独立、自主、敢言而又须向选民问责的立法会，以及一个以委任为主的行政班子。后者在选民心目中的认受性远较前者为低，而他们在立法会中甚至连取得一张票的把握也没有。

1995年，所有官守议员退出立法局，标志著行政和立法机关完成分家。行政和立法机关当时的一分为二，成为日后困扰香港管治众多原因之中最重要的结构性因素。《基本法》并没有为这问题提供任何明显的答案，因为它只分别提及立法会选举和行政长官的产生办法，两者之间并无任何有机连系。除非这结构上的畸形现象获得解决，否则香港特区政府在推行政策时将继续举步维艰，无从「行政主导」。

政党执政漫漫长路

不论一个民主国家是实行议会制，抑或是立法机关及行政首长分开进行选举的总统制，政党往往会充当一个核心角色，为行政和立法机关提供主要联系。在外国，自恃在立法机关占有大多数议席的政府强行通过争议性议程的例子屡见不鲜；也有政府藉著政党在立法机关给予其强大支持而安然度过政治风波，这其中还包括由仅占众数选民选出来的政府。因此，只有在立法机关拥有强大政党支持的政府，才最有希望成为一个强而有力的「行政主导」政府。在建立民主政体的过程中，政党担当著多项重要功能，其中包括招聘菁英、集结市民的意见及予以反映、促使市民在政治事务中扮演适当的角色，以至成立执政政府及维持政府继续执政(Diamond 2001*)。香港的政党仍未完全成熟，这从它们偏低的会员数字、参与的人才匮乏、累赘和封闭的程序，以及缺乏政策研究和公共管理能力等多方面都可见一斑。在目前的制度下，这些政党还要经历漫长的道路，才可肩负起成立执政政府及维持政府继续执政的重任。

发展民主先建架构

近年民主辩论的焦点大多集中在推行直选的时间表。毫无疑问，直选立法机关及行政长官，是香港全面迈向民主的重要里程碑。可是，正如多位研究民主的著名学者曾经强调，选举的落实只是符合民主最基本和形式上的要求。放眼世界，以选举而产生的民主政府，其本质是非民主或不能保障基本人权自由的，又或未能达致良好政府广义标准的例子比比皆是。香港若要成功地进化为一个运作良好和高质素的民主政体，就要更深入地考虑如何建立一个民主政体不可或缺的架构。民主基建的关键元素包括：1)较为成熟的政党；2)培养政治人才；3)推动民主政治文化；4)公民社会的进一步发展；以及同样重要的5)重整制度以解决目前行政及立法机关的割裂，以及为立法机关全面直选而设计一套选举制度，而该制度必须符合《基本法》所有关于民主发展的基本原则。

有关政党的成熟程度和培养更多的政治人才，特区政府在多方面都可从旁协助─包括提高立法会议员的酬金和实报实销的津贴，以增加他们的财政资源，并为他们设立退休金制度；多拨资源给立法会秘书处，让立法会议员在人手、行政及法律范畴上获得更大的支持。监于香港最优秀的人才传统上都集中在工商贸易或收入可观的专业界别，政府要鼓励他们从政或参与公共政策的制定，大可适当地提高财政及其它方面的诱因，例如对他们表示认同及在资源上提供更多支持等，以增加参政作为一种职业的吸引力。

或需修法重整制度

关于重整制度，特区政府及北京中央政府必须实事求是，承认目前行政和立法机关两者割裂有不足之处。这制度上的问题，不仅削弱特区政府的功效和能力，更使政府无法有效地处理较长期的结构性经济和社会问题(Linz 1978**)。我们甚至需要考虑修改《基本法》，以恢复行政及立法会两者的有机连系，就像昔日殖民地时代，或是一个羽翼已丰的代议民主体制的情形一样。 至于选举制度方面，幸好香港已改为采纳较讲求共识的比例代表制。事实上，越来越多国家采用此制度。香港在迈向直选之前，有必要先设计一个符合《基本法》内的所有基本原则的选举制度，即是：1)按照实际情况而发展；2)按部就班和循序渐进；3)均衡的代表性；以及4)有利资本主义经济的发展。上述的原则极具远见，可谓无懈可击，制定这些原则的主要目标，就是确保香港在蜕变成为民主政体的过程中，能够保持稳定和繁荣。

两院制纳功能组别

曾有人提出多项符合上述原则的建议以方便实行直选。锺逸杰爵士则建议成立两院制，以便提供另一个议院来容纳所有功能组别成员。建议的目标是既符合均衡参与，又符合香港资本主义经济发展这两大原则。锺爵士的努力是值得嘉许的，因为功能组别的立法会议员是香港多个行业和专业界别的代表，一旦他们成功选入议会，他们在立法会及行政机关议政，贡献其专业经验、专长知识和广濶视野，实在是绰绰有余。翻开香港的历史，我们的菁英、工商界的领袖、白手兴家的企业家和备受尊崇的专业人士，其中不少曾透过参与公共事务来服务香港。倘若香港要过渡的民主政体，在架构上未有安排这些人士继续扮演举足轻重的角色，便会平白浪费了他们的才能，也有违贤达之士参与公共服务这优良传统。

相比锺爵士的方案，特区政府最近提出扩大区议会权力的建议─即加强区议员的职权、酬金和支持服务─相信原意是为了1)吸引更多政治人才参与地区服务；2)开辟途径，利用区议会组别让更多直选议员更大程度参与立法机关（这是港英政府自1985年推行立法局民主化时已开始采用的机制）。

给区议会扩权，让它们在管理香港这范畴扮演一个更重要的政治角色─且不谈这建议是否符合《基本法》第97条；我们先行分析一下，来自各个小选区的地区直选议员，他们在讨论公共事务时的关注范围无可避免比较狭窄，而且往往以地区利益为著眼点。因此，透过在架构上容纳地区直选议员参与立法机关来增加立法会的直选成分，这建议本身实在难以符合均衡代表和有利香港资本主义经济发展这两大原则。我们应寻求更好的方法，协助立法会演进成一个全面直选机构。

2012普选审慎乐观

在现阶段，为了建设一个功能性和可持续的民主政体，必会产生林林总总的问题，要为所有问题提供答案是不可能的。然而，我有理由为2012年实行普选的行政长官和全体立法会议员持审慎乐观态度。虽然香港人以政治冷淡闻名，但也有令人可喜的迹象显示香港的菁英正逐渐醒觉，他们认为有需要进一步参与香港公民和政治生活。多个正式和非正式的智囊组织相继出现，及其致力研究与香港的政治、社会及经济发展有密切关系的课题，便是好例子。此外，政党纷纷成立，为香港市民提供了更多的选择。基本上，市民在政治上的取态可分为三大类─我行我素(parochial)、顺从政府(subject)和积极参与(participant)。加强教育市民关于这三种政治文化，将有助他们以更有意义和均衡的方式，参与香港的公民和政治生活(Almond and Verba 1965***)。去年秋天，由行政长官提出的政改方案，只差一点点便获得立法会通过。只要能够为立法机关设计出一个选举制度，而此制度既符合《基本法》内所有明示或暗示的原则，又取得立法会共识，以此为未来路向，则我们没有道理不在2012年以普选形式选出第五届立法会。无论如何，我们必需找出方法，把《基本法》内的两套选举制度─即立法会及行政长官的选举─接轨，以及保持两者之间的有机连系。 香港将来的民主发展就掌握在香港人手中。推动民主牵涉大量重要的工作，不光是喊喊口号或者组织群众示威活动那么简单。它需要本港所有爱思考、关心香港未来和有志为香港建立一个成功和实用的民主政体之社会贤达，细心思量有关的建制和基建需求，然后按照他们自身的抱负和不同岗位，贡献他们的力量。香港人必须团结起来，以容忍、互让互谅、灵活、务实的新精神追求民主，并同时恪守《基本法》颁布的原则。我们掌握著自己的未来，让我们香港人及时抓紧这个民主机遇。

【作者为香港特区政府保安局前局长，二零零三年辞职。本文乃作者在史丹福大学攻读硕士之毕业论文撮要，论文题目为《Hong Kong: Case Study in Democratic Development in　Transitional Societies》。本文小标题为编者所加】

*Larry Diamond及Richard Gunther在2001年发表的著作Political Parties and Democracy (Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, 2001)。Larry Diamond乃美国研究比较民主政治学大师，也是作者的硕士论文导师。

　**Linz在1978年发表的著作The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration (Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1978)。

　***Almond and Verba在1965年发表的著作The Civic Culture (Boston and Toronto: Little, Brown and Company, 1965)。