幻城小说百度云:《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑讲义

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《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑讲义
一、修订的重大变化与原发票管理办法相比，新发票管理办法的重大变化，表现在以下方面：(一)补充和完善了有关防控措施针对目前发票违法行为的新动向，新办法对原办法规定的有关防控措施作了以下三个方面的补充和完善：1、进一步严密防范和制止假发票的制作、扩散和使用原办法已经明确禁止伪造、变造、转借、转让发票的行为，新办法针对目前假发票制作、扩散和使用的新特点，完善相关规定：禁止非法代开发票（新办法第十六条）；不得介绍他人转让发票（包括通过手机短信介绍买卖信息），不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输假发票（知道或者应当知道是假发票），不得以其他凭证代替发票使用，税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道（新办法第二十四条）。2、进一步明确禁止虚开发票行为，并运用现代信息化手段予以有效防范原办法仅规定应当“如实开具”，新办法增加禁止非法虚开发票规定：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票（新办法第二十二条）。目前比较常见的虚开行为就是在发票联多开（多报销）而在记账联和存根联上少开（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务总局依照税收征管法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关则借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果很好。因此，新办法规定：安装税控装置的单位和个人应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票。同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范（新办法第二十三条）。3、简化程序，为纳税人合法使用发票提供方便，杜绝纳税人使用假发票新办法取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关在5个工作日内发给发票领购簿（新办法第十五条）。需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票；税务机关也可以委托其他单位代开发票（新办法第十六条）。（二）加大对发票违法行为的惩处力度根据国办发[2008]124号文件和协调小组会议要求，新办法加大了对发票违法行为的惩处力度，主要体现在以下三方面：1、补充规定了发票违法行为及其相应的法律责任新办法规定：非法代开发票的，按照虚开行为追究法律责任（新办法第二十二条）。介绍他人转让发票的，以及存放、携带、邮寄或者运输假发票的，按照伪造、变造、转让发票的行为追究法律责任（新办法第二十四条）。2、提高了现行办法已经规定的发票违法行为的罚款数额，同时区分轻重规定不同的罚款档次对虚开发票行为，原办法规定处1万元以下罚款，新办法根据虚开金额的多少区分为5万元以下、5万元至50万元二档罚款（新办法第三十七条）；对私自印制、伪造、变造、买卖发票等违法行为，原办法规定处1万元以上5万元以下的罚款，新办法按情节轻重区分为1万元至5万元、5万元至50万元两档罚款（新办法第三十八条）。3、增加了必要的行政措施新办法规定，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位或者个人，税务机关可以向社会公告（新办法第四十条）。（三）调整和完善发票管理行政许可制度原办法中规定的行政许可，有的与后来实行的行政许可法的要求不一致，有的已经被国务院有关决定所取消。因此，新办法对此作了以下修订：1、根据行政许可法的规定，明确了发票印制企业必须具备的条件：（1）取得印制经营许可证和营业执照；（2）设备、技术水平能满足印制发票的需要；（3）有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证（新办法第八条）。2、根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）的规定，取消了税务机关“对生产发票防伪专用品的企业资格认定” （原办法第八条）。3、根据《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号）的规定，取消了“发票领购资格审核” （原办法第十六条）；取消“使用计算机开具发票审批”（原办法第二十四条），同时规定纳税人应将计算机的程序说明报主管税务机关备案” （新办法第二十三条）；将“拆本使用发票审批”调整为不得“拆本使用发票” （新办法第二十四条）；将“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批”调整为“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外”，不得跨区域携带、邮寄、运输发票（新办法第二十五条）。 二、修订的主要内容 （一）总则修订的内容发票办法总则没有进行实质内容的修订。发票细则将发票联次、冠名发票审批由县（市）以上税务机关上收到省以上税务机关。1、发票联次、内容问题这次实施细则总则部分修订的最大变化是将原实施细则的第三条“根据需要县（市）以上税务机关可适当增减发票联次的规定”修改为“省以上税务机关可根据发票管理以及纳税人经营业务需要增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途”。实施细则第四条规定：发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。将原实施细则第七条的关于“印有本单位名称发票的审批权由县（市）以上税务机关”修改为“向省以上税务机关申请”。 2、简并发票票种、统一发票式样简并票种后，票种设置按照发票的填开方式，简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。发票名称为“××省××税务局通用机打发票”、“××省××税务局通用手工发票”、“××省××税务局通用定额发票”。各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本地实际情况，在通用发票中选择本地使用的票种和规格。（1）通用机打发票（2）通用手工发票（3）通用定额发票 （4）印有单位名称的发票（5）暂时保留的票种考虑到目前有些全国统一使用的票种暂不宜取消，决定保留“航空运输电子客票行程单”、“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”、”换票证”。用发票无法涵盖的公园门票，可继续保留。因特殊原因，在一段时间内还需继续保留的发票，各省要严格控制，并报税务总局备案。（二）发票印制管理修订的内容发票印制管理是发票管理的基础环节，在整个发票管理过程中具有很重要的地位。《征管法》第二十一条规定“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定”。《征管法》对发票的印制管理作出具体规定，足以说明发票印制管理在整个发票管理中的关键作用和重要意义。因此，《新办法》及实施细则根据《征管法》的相关精神，进一步强化了对发票印制的管理：1、明确了增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制。（新办法第七条）《征管法》第二十二条也明确规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票”。此次修订将发票印制的相关管理规定与征管法及相关文件的条款规定予以了统一和衔接。本次修订就发票的印制管理作出统一规定：一是明确发票的印制管理由税务机关负责，以实现对发票印制的集中统一管理。二是根据发票的不同类别，明确增值税专用发票，由国务院税务主管部门确定的企业印制，其他发票按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制，将增值税专用发票印制管理的权力集中到国务院税务主管部门。三是明确未经本条规定的税务机关指定，任何单位和个人都不得印制发票。四是发票印制企业应根据政府采购工作的相关流程予以确定。2、依据行政许可法的规定，新办法明确了发票印制许可的条件即印制发票的企业应当具备的条件：取得印刷经营许可证和营业执照；设备、技术水平能满足印制发票的需要；有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。（新办法第八条）本次修订的一个内容是税务机关应当以招标方式确定印制发票企业，第二个修订内容是明确了印制发票企业应当具备的条件。 3、印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品（新办法第九条）。全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施，并向国家税务总局备案。发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁（新实施细则第七条）。 4、发票实行不定期换版制度，新的实施细则第九条对发票换版工作修订为：全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内的换版由省税务机关确定。发票换版时应当进行公告。 （三）发票领购管理修订的内容发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序。对发票领购程序的规范，有助于税务机关加强管理，满足税收信息化的需求，方便用票单位和个人领购发票，减少发票的流失。为此，《新办法》在原办法的基础上对发票领购程序作了完善和规范：1、对于单位和个人领购发票明确规定了以下领购程序及需要提供的证明资料：需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及购票方式，在5个工作日内发给发票领购簿。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。（新办法第十五条）该修订取消了原办法关于发票领购资格审核的相关内容，用票单位和个人凭税务登记证件、经办人身份证明及按税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模即可办理领购发票的手续。税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量和领购方式，在五个工作日内发给发票领购薄。本条第二款规定是新增加的内容，即单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验。实施细则第十二条至十八条明确规定：经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护以及其他能证明经办人身份的证件；规定发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章，发票专用章式样由国家税务总局确定；发票专用章.doc规定税务机关对领购发票单位和个人提供的发票专用章的印模应留存备查；购票方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式；发票领购簿的内容应包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容；税务机关在发售发票时，应按核准的收费标准收取工本管理费，并向购票单位和个人开具收据。工本管理费应专款专用，不得挪作他用，省税务机关应制定具体管理制度。发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序，对发票领购程序的简化和规范，有助于税务机关加强税收征收管理，优化纳税服务，同时方便用票单位和个人领购发票，正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票，减少发票违法行为的出现。新《办法》所规定的单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验，“发票使用情况”是指发票领用存情况及相关开票数据。纳税人在向税务机关申请查验已开具的发票时，应向主管税务机关提交已开具发票的存根联或电子数据，以及开具的作废发票、红字发票等，并申报发票领购、使用、结存情况和税款缴纳情况，主管税务机关对发票进行核对查验，检查有无发票违法行为，并在《发票领购薄》上进行登记。 2、明确了代开的税务机关及代开发票的有关证明资料：需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。（新办法第十六条）代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。对代开发票的修订，完善了临时代开发票的条件，明确了所需要的书面证明及代开发票的程序，同时明确应当先征收税款再开具发票。并增加了禁止非法代开发票条款。实施细则对 “书面证明”进行了明确，书面证明是指有关业务合同、协议或税务机关认可的其他资料。税务机关应当对其提供的书面证明严格审核把关，并依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。 3、新办法明确提出了税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。（新办法第十六条）实施细则第二十条规定：税务机关应当与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。 4、新办法明确规定：禁止非法代开发票。（新办法第十六条）新办法关于代开发票的规定为临时使用发票的单位和个人带来便捷，临时使用发票的单位和个人可以通过正规的渠道代开发票，新办法明确禁止非法代开发票有利于遏制发票违法行为和进一步完善发票管理。 （四）发票开具和保管修订的内容发票的开具和保管是发票管理中至关重要的两个环节，它们与企业单位的财务管理和税务机关的稽查监督密切相关。同时应用税控装置是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施，因此《新办法》对发票的开具和保管这两个环节中的虚开行为和使用防伪税控装置作了具体的规定：1、新办法对发票虚开行为进行了明确：为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。（新办法第二十二条）刑法第二百零五条明确规定：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的”。原发票管理办法没有对虚开发票行为进行明确的认定，原办法仅规定应当“如实开具”发票，在税收管理过程中如何界定发票虚开行为缺乏准确的依据，这次修订将虚开发票行为予以了明确的界定。这次修订对发票的虚开行为按照刑法等法律法规的相关规定对虚开发票行为进行了明确和细化。目前比较常见的虚开行为是为他人、为自己、介绍他人开具与实际业务情况不符的发票，修订后的发票管理办法对虚开发票的行为进一步具体化，便于税收执法过程中对虚开发票违法行为的界定，增强了税收检查和处罚的可操作性，同时也与刑法等相关法律相衔接，能够有效遏止虚开发票行为的蔓延，维护国家正常的经济秩序。2、新办法第二十二条将原办法开具发票应当加盖单位财务印章或者发票专用章修订为开具发票应加盖发票专用章。实施细则第二十八条也明确规定开具发票应在发票联和抵扣联加盖发票专用章。发票专用章是发票开具方加盖在发票上的信用证明。统一加盖发票专用章目的是为了规范发票管理，提高税务机关管理效率，同时便于纳税人及用票单位正确使用发票及方便公众辨别发票。但鉴于机动车销售发票和货运发票管理的特殊性，这两种发票的抵扣联是不允许加盖发票专用章的。《国家税务总局关于使用新版机动车销售统一发票有关问题的通知》（国税函[2006]479号）规定凡从事机动车零售业务的单位和个人，从2006年8月1日起，在销售机动车（不包括销售旧机动车）收取款项时，必须开具税务机关统一印制的新版《机动车销售统一发票》，抵扣联和报税联不得加盖发票专用章。《国家税务总局关于使用新版公路、内河货物运输业统一发票有关问题的通知》（国税发[2006]67号）规定为了加强公路、内河货物运输行业的税收管理，适应使用税控器具开具发票的需要，从2006年8月1日起，统一使用新版《公路、内河货物运输业统一发票》，开具《货运发票》时抵扣联一律不加盖印章。3、新办法明确规定对使用安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。国家积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。（新办法第二十三条） 4、新办法明确规定任何单位和个人应当依照发票管理规定使用发票，严禁存在下列行为：转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的；拆本使用发票的；扩大发票使用范围的；以其他凭证代替发票使用的。（新办法第二十四条）本次修订主要做了以下修改：一是，增加了强调任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定。二是，增加规定了不得转借发票监制章或者发票防伪专用品的禁止性内容。三是，增加规定了任何单位和个人不得介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的禁止性内容。四是，增加规定了受让、开具、存放、携带、邮寄、运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票的行为，属于违法行为。五是，取消了原办法关于经税务机关批准可以拆本使用发票的规定，明确规定任何拆本使用发票的行为都属于违法行为。六是，将“不得自行扩大专业发票使用范围”扩大为“不得自行扩大发票使用范围”，即取消原办法规定中“专业发票”的限制。七是，增加规定了不得“以其他凭证代替发票使用”的禁止性内容。 5、为方便纳税人及其他单位查询发票的真伪，优化纳税服务，维护正常的税收秩序，促进社会诚信建设，新办法规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。（新办法第二十四条）假发票的现象屡禁不止，其中很重要一个原因就是缺少验证发票真伪的便捷渠道。由于发票种类多、专业性强，且现在制作假发票的水平也越来越高，普通大众往往缺少直接甄别发票真伪的能力。所以，为了进一步加大打击假发票的力度，维护正常的经济社会秩序，本条增加规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道的义务。 6、为满足税收征管工作及纳税人的需求，使发票管理更加人性化。新办法规定了除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。（新办法第二十五、二十六条）本次修改规定了例外情形。即，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形时，发票可以由领购单位和个人在其所在省、自治区、直辖市之外的其他省、自治区、直辖市开具，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。绝大多数情况下，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。但是受发票管理水平的提高以及财税管理体制的变化等因素的影响，可能不能完全排除跨省使用发票的情形的出现。所以，本条规定，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形下，领购发票的单位和个人可以在其所在省、自治区、直辖市之外开具发票。这就为今后发票使用管理上的变化预留了法律空间，国务院税务主管部门可以根据发票管理的实际需要，规定跨省使用发票的具体情形。目前实践中较为普遍和典型的跨省使用发票的情形就是铁路餐车发票，可在其铁路局客运列车上跨省使用。 7、实施细则第二十七条规定：开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。开具发票后，如发生销售折让的，必须在收回原发票并注明“作废”字样后重新开具销售发票或取得对方有效证明后开具红字发票。8、实施细则第三十一条规定：“使用发票的单位和个人应当妥善保管发票。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日书面报告税务机关，并登报声明作废”。对于丢失已开具的发票处理问题，近年来，用票人反映丢失发票联如何处理问题很强烈，由于是否丢失无法认定，税务总局没有做出规定。但为了解决车主办理机动车登记丢失发票的问题，税务总局于2006年发出《关于消费者丢失机动车销售发票处理问题的批复》（国税函[2006]227号），文件规定鉴于车主申报缴纳车辆购置税时需要报送《机动车销售统一发票》（报税联），办理机动车登记时需要报送《机动车销售统一发票》（注册登记联），经税务机关审核后，可以重新补开机动车销售发票。因此，当消费者丢失机动车销售发票后，可采取重新补开机动车销售发票的方法解决。具体程序为：（1）丢失机动车销售发票的消费者到机动车销售单位取得销售统一发票存根联复印件（加盖销售单位发票专用章或财务专用章）;（2）到机动车销售方所在地主管税务机关盖章确认并登记备案;（3）由机动车销售单位重新开具与原销售发票存根联内容一致的机动车销售发票。消费者凭重新开具的机动车销售发票办理相关手续。根据财政部发布的《会计基础工作规范》（1996年6月17日财政部财会字19号）第五十五条有关规定：“从外单位取得的原始凭证如有遗失，应当取得原开出单位盖有公章的证明，并注明原来凭证的号码、金额和内容等，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，才能代作原始凭证。如果确实无法取得证明的，如火车、轮船、飞机票等凭证，由当事人写出详细情况，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，代作原始凭证。”为了与上述规定相衔接，我们认为：“付款方（受票方）发生发票联丢失的，在传播媒介上公告并接受主管税务机关处理以后，持加盖收款方（开票方）发票专用章的发票存根联复印件，经收款方主管税务机关确认，可作为发票联使用。税控发票发生丢失的，税控发票的电子存根经收款方主管税务机关确认后，可作为发票联使用。”（五）发票的罚则修订的内容发票违法行为是违反发票管理制度应受法律制裁的行为。发票违法行为已经对社会和经济秩序造成严重的危害，为加强发票的管理，建立发票的管理的长效机制，有效遏制发票违法行为的蔓延，维护税法的尊严，《征管法》第七十一条规定“非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《征管法实施细则》根据这一规定明确了为纳税人、扣缴义务人提供发票，导致未缴、少缴税款或者骗取出口退税款的，“税务机关除没收非法所得外，并可以处未缴、少缴或者骗取的税款一倍以下的罚款”。《新办法》在《征管法》及《征管法实施细则》的基础上，进一步具体规定了对发票违法行为的处罚并在原办法的基础上加大了发票违法行为的惩处力度：1、新办法第三十五条，是对应开不开发票等社会危害性较小的发票违法行为的处罚，补充完善了违反发票管理办法的行为，并明确了相应的处罚。具体规定为具有下列情形之一的，由税务机关责令改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款：应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，并加盖发票专用章的；使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；拆本使用发票的；扩大发票使用范围的；以其他凭证代替发票使用的；跨规定区域开具发票的；未按照规定缴销发票的；未按照规定存放保管发票的。本条与原办法第三十六条相比修改较大，修改的部分有：(1)对原办法中“未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的”行为，在新办法中放在第三十八条处以较重罚款，不再放在本条处以较轻罚款；(2)删除了原办法中“未按规定领购发票的”行为，不再单独对“未按照规定领购发票的”行为进行处罚，如没有按规定领购，在其使用阶段进行处罚，即，按“跨规定区域开具发票”的行为处罚；(3)对原办法中“未按照规定开具发票的”行为进行了细分，将其中的“应当开具而未开具发票”、“未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票”、“跨规定区域开具发票的”在本条作了规定；(4)增加了“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”和“使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的”行为；(5)对发票使用环节中的“拆本使用发票”、“扩大发票使用范围”、“以其他凭证代替发票使用”的行为在本条作了规定；(6)增加了“未按照规定缴销发票的”行为；(7)增加了“未按照规定存放发票”的行为；(8)删除“未按照规定接受税关机关检查”的行为，对该违法行为按《征管法》进行处罚。第一项对“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的”进行处罚。需要指出的是，本款规定了三种行为，第一种违法行为是应当开具而未开具发票，第二种违法行为是未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，第三种违法行为是未加盖发票专用章的行为。有这三种行为之一的，就应当按照本条规定进行处罚。如果有三种行为的两种或三种，仍应按照本条规定进行处罚，而不应数种行为合并处罚。作出这样规定的理由是，这三种行为社会危害性相对较小，如果每一行为都单独处以罚款，将在一定程度上有失公允。对第二种违法行为，即未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票的行为，也应是这一处理原则。如果某纳税人未按照规定的时限开具发票，应当进行处罚。如果同时还有未按照规定的顺序、栏目开具发票，以及没有全部联次一次性开具发票，那么也应视同为同一违法行为，进行一次性处罚，不能分别处罚。第二项对“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”处罚。需要指出的是，对未按照规定使用税控装置的处罚，《征管法》已经作出规定，应当按照《征管法》的规定处罚。《征管法》第六十条第一款第（五）项规定，“未按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的”，“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上五千元以下的罚款。”第三项至第九项的规定，都是社会危害性不大的行为。需要指出的是，第九项规定了“未按照规定存放和保管发票的”行为，而第三十六条第二款规定“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为。二者的关系是什么样的呢？从范围来讲，“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为应当属于“未按照规定存放和保管发票的”行为。但考虑到“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为，其社会危害性大于一般的、普通的“未按照规定存放和保管发票的”行为，如保管不慎将发票遭水泡，因此，第三十六条将“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为单列，单独进行处罚。而本项所指“未按照规定存放和保管发票的”行为，是指“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为以外、狭义的“未按照规定存放和保管发票的”行为。2、新办法第三十六条规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款；情节严重的，并处1万元以上3万元以下的罚款：跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的。丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。本条规定的发票违法行为的社会危害性比新办法第三十五条规定行为的社会危害性大一些，但是与虚开、伪造发票等行为的社会危害性相比小一些，因此，把本条涉及违法行为单独放在一起。对本条违法行为的处罚中，由税务机关责令改正、没收违法所得是原办法就规定的，改动较大的是罚款数额。新办法规定，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，可以处1万元以下的罚款；而情节严重的，则处1万元以上3万元以下的罚款。情节不严重的，对于税务机关来讲，罚款是选择性权力，可以处罚也可以不处罚；而如果情节严重的，则必须处以罚款。本条将丢失发票或者擅自损毁发票的行为单独列出来进行处罚，且放在第二款。理由是：1、丢失发票或者擅自损毁发票的行为，比新办法第三十五条规定的违法行为的社会危害性要高。丢失的发票很容易流散到社会上，成为假发票的源头。有一部分纳税人，将发票卖给他人谋利后，也会称发票已丢失。而一些纳税人，为了造假，有时会损毁发票。这些行为对税务机关控制税源都有相当的危害。2、如将丢失发票或者擅自损毁发票的行为放在第一款表述，将会产生对丢失发票的行为由税务机关责令改正的情形，而丢失发票时无法由税务机关责令改正。放在第二款表述，则不会产生这一问题，即可以由税务机关依照第一款的规定进行处罚。3、新办法第三十七条明确规定了对虚开发票行为的处罚，同时区分轻重规定不同的罚款档次，即虚开发票行为涉及不同的金额即面临不同的处罚规定，具体规定为对虚开发票的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。明确规定非法代开发票的，依照虚开发票行为规定处罚。新办法为了适应目前社会发展需要，从实际出发，在第二十二条明确指明不得“虚开发票”，并参照刑法第二百零五条第四款的规定，将“不得虚开发票”的行为具体细化为：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。在“罚则”部分，原办法把“虚开发票”行为列入第三十六条“未按照规定开具发票”进行处罚，最高罚款额为1万元。新办法考虑到虚开发票较为普遍，且危害性较大，因此，在“罚则”中单独列明，同时，大幅提高处罚力度，即：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。刑法修正案（八）主要内容：一是取消虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪的死刑，二是将虚开普通发票的行为列为犯罪，三是明知是伪造的发票而持有列为犯罪。（刑法修正案（八）已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2011年2月25日通过，自2011年5月1日起施行。） 4、新办法第三十八条规定，有私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节较重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任，以上所规定处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。与原办法相比，本条改动较大。改动之处主要有：（1）将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在第三十八条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在第三十九条。（2）罚款大幅提高。原办法对私自印制、伪造变造发票及私自制作发票监制章、发票防伪专用品等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对这些违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。（3）对一般违法者，规定由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品；对印制发票的企业,规定可以并处吊销发票准印证。印制发票的企业有本条违法行为时，有时违法行为情节轻，有时违法行为情节轻。是否要吊销发票准印证，要由税务机关依据当时的情况具体确定。值得注意的是本条第二款的规定，即：“前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。”这主要是考虑与《中华人民共和国税收征收管理法》的衔接。《税收征收管理法》第七十一条规定：“违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十二条规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。”对未经税务机关指定，非法印制发票的，应按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。《中华人民共和国税收征收管理法》是本办法的上位法，本办法是《中华人民共和国税收征收管理法》的下位法，下位法不应违反上位法。由于《中华人民共和国税收征收管理法》正在计划修改，主管部门将在《中华人民共和国税收征收管理法》修改时，将具体处罚措施统一起来。5、新办法第三十九条规定有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。与原办法相比，本条修改较大。主要修改之处有：（1）将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在上一条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在本条。（2）罚款大幅提高。原办法对倒买倒卖发票等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对本条列明的违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。（3）对有违法所得的予以没收。6、新办法第四十条规定：对违反发票管理规定2次以上或情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。该条款的修订不仅增加了发票管理行政措施，还将发票违法行为与其信用等级挂钩，达到利用社会舆论惩治发票违法行为的目的。向社会公告，即由税务机关对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，对其行为通过在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况，公告的内容包括：公告名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况，让广大群众周知，以使其受到社会舆论的谴责，使其名誉受到损害。若干年管理实践证明，对发票违法行为人，仅由税务机关责令改正、没收违法所得或者罚款，有时惩处效果好，有时惩处效果并不好。而违法者往往害怕将其违法行为让社会周知，也即，向社会公告其发票违法行为的惩处效果有时好于行政处罚。因此，本办法补充了这一行政管理措施。7、实施细则第三十四条规定：“对违反发票管理办法法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000以下的，可由税务所决定。”征管法第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定”，这次修订是将税务所对违反发票管理法规的罚款额或没收违法所得额的决定权由原来的1000元提升到2000元，主要是与征管法相关条款相衔接，同时便于税务机关对发票违法行为予以处罚。（六）发票附则修订的内容新办法第四十四条规定：国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。专业发票是指国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证、保险凭证，邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据，国有铁路、民用航空企业和交通部门国有公路、水上运输企业的客票、货票等。原办法对国有的金融、邮电、铁路、民用航空等单位的专业发票，经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由主管部门自行管理。为适应市场经济发展的要求，使发票管理和行业管理有机结合，修订后的发票管理办法第四十四条规定：“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”。与原办法相比，本条修改较大。一是不再具体规定“国有的金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票”的内容，而是以“有关行业替代”。二是不再由部门自行管理，管理办法由国务院税务主管部门会同有关主管部门制定，部分行业发票将由国家税务总局予以监督管理。《中华人民共和国发票管理办法》是我国发票管理的基本法规，是维护社会主义市场经济秩序和税收秩序的重要法律武器。《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则的修订是适应社会主义市场经济发展要求的一项行政法规，它的修订，标志着我国发票管理工作在规范化、法制化方面迈上了一个新台阶。《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则不仅强化了税务机关的发票管理职能，还规范了发票管理程序，对于维护税收征管秩序，有效遏制发票违法行为，推动社会经济发展具有深远意义。

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