陶可道梁伊咬唇哪几:《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑讲义——征管司王剑

《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑讲义——征管司王剑

一、 修订过程

经国务院批准，财政部1993年12月23日颁布了《中华人民共和国发票管理办法》（以下称原办法）。原办法实施以来对加强税源监控、加强发票管理和财务监督、保证国家税收收入等方面发挥了积极作用。但随着社会和经济的发展，原办法在执行中出现了不少亟待解决的问题，如制售和使用假发票等违法行为花样翻新且日益严重，原办法规定的防控措施亟待相应完善；对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。
为解决这些问题，进一步完善社会主义市场经济体制，适应经济社会发展新形势的要求，遏制发票违法行为，税务总局、财政部起草了《中华人民共和国发票管理办法（修订送审稿）》（国税发[2003]148号）报国务院审批。收到此件后，国务院法制办征求了铁道部、银监会等18个部门，上海、辽宁等4个省级政府以及11家企业、协会、高校的意见，并与2007年8月份，通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见。2008年11月，国务院办公厅下发《关于印发全国打击发票违法犯罪活动工作方案的通知》（国办发{2008}124号），成立了全国打击发票违法犯罪活动工作协调小组，根据打击发票违法工作情况，协调小组要求尽快修改原发票管理办法，根据国办发{2008}124号文件和协调小组会议精神以及各方面意见，国务院法制办、税务总局和财政部对送审稿进行了反复研究修改，2010年2月份，经国务院法制办办务会议审核通过，后经税务总局、财政部等16个部门复核，各部门无不同意见，形成了《中华人民共和国发票管理办法》修订稿。2010年12月8日,国务院第136次会议审议通过了《国务院关于修改〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》，2010年12月20日温家宝总理签署国务院令第587号，自2011年2月1日起施行《中华人民共和国发票管理办法》。
实施细则的修订稿，经2009年全国征管科技会对发票实施细则讨论修改，于2010年7月份形成了新的修订稿（简称送审稿）送总局法规司进行审查，总局法规司于2010年10月正式启动规章审查程序并就送审稿在总局各司局范围内广泛征求意见。新《办法》正式颁布后，总局法规司于2010年12月27日至2011年1月6日将送审稿分别在政府法制信息网和税务总局网站上登载，向社会各界征求意见。2011年1月10日，总局征管司与法规司对网站上提出的意见逐条进行讨论，吸收了部分意见，对未采纳的意见说明了理由并形成了复核稿。法规司又将复核稿再次发各业务司局进行了复核，我司与法规司再次对反馈的意见逐条进行梳理，采纳了多数意见，并就文字再次进行了核对，最终形成了上报总局局务会审议的草案。草案中保留现行细则条款19条，文字修改条款8条，内容修改条款5条，新增条款6条，删除旧条款29条。
经2011年1月27日国家税务总局第1次局务会议审议通过，2月14日，国家税务总局局长肖捷签署第25号总局令，公布修订后的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》，自2011年2月1日起施行。

二、修订的原则

(一)适应市场经济发展统一规范的需要。
修订后的发票管理办法为适应市场经济及行政审批制度改革的要求，简并了发票行政许可，简化了发票办理审批、购买程序，确定防伪用品生产厂家改由国家税务总局依法招标确定，顺应了市场经济科学发展的要求。
同时，原办法规定，国有的金融、邮电、铁路、民用航空和水上运输等单位的专业发票（如客票、货票、机票等），经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由各行业主管部门自行管理。为适应市场经济统一、公平、发展的需要，加强行业发票的管理，促进相关行业的健康发展，建立起既有利于税务管理，又适应行业特点的管理模式，结合相关行业的实际，新的发票管理办法对行业发票的规定修订为国务院税务主管部门会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。这次修订打破了传统的国有垄断行业不使用税务机关发票的惯例，建立起市场经济条件下统一规范的发票管理体系，符合逐步完善发票管理及市场经济发展的趋势。
（二）税收工作信息化的发展方向
随着政府各项管理工作现代化、信息化的发展，税务部门也正在逐步推行税收信息化，应用信息技术，开发利用涉税信息资源，不断提高税务工作的征管质量和征收效率，实现为纳税人提供优质高效服务的征管目标。而税收信息化工作的依据和立足点就是严密的税收政策和管理制度，税收信息化工作的深入推行对发票管理提出了制度保障的要求，修订后的新发票管理办法对税控装置的使用、网络发票的推行、发票的查询都做出了具体的规定，新发票办法的修订正是满足了当前税收信息化对发票政策依据的需求。
（三）加大惩处发票违法行为力度
目前，发票管理存在的问题主要集中表现在一些单位和个人不按规定开具和使用发票，隐瞒收入，扩大成本，乱摊费用，偷逃税收的现象屡禁难止；一些不法分子制售假发票，非法代开发票，应开不开，虚开发票，利用发票骗取出口退税、走私贩私、侵吞国家财产的违法犯罪活动猖獗。发票违法行为不仅侵蚀国家税基，还为其他经济犯罪提供便利，成为经济活动的一个顽疾，严重干扰市场经济秩序。原《办法》对违法行为的处罚标准较低，难以达到有效惩治违法行为的目的，这就要求不仅在发票的印制、领购、填开等环节上作出比原《办法》更加严密的规定，尤其要提高发票违法行为的处罚标准，以此达到严惩发票违法行为。
修订后的发票办法提高了对单位和个人发票违法行为的处罚力度，完善了发票违法行为及其应承担的法律责任，同时对税务机关执法行为的约束更加严格，进一步加大了对印制发票单位、使用发票单位和个人合法权益的保护。发票管理办法的修订有利于健全税收征管法律体系，更好地发挥税收的监控职能，加大对发票违法行为的惩处力度，维护市场经济秩序，促进社会主义经济建设持续、快速、健康地发展。
（四）与刑法、征管法及其他法律相关条款相衔接
随着法制建设的不断推进，刑法进行多次修改，尤其是《中华人民共和国税收征收管理法》等有关法律、行政法规修订和制定以后，发票管理办法在执行中出现了一些新问题，主要是原办法的有些规定与新修订、制定的有关法律、行政法规无法衔接，针对此问题修订后的发票管理办法对发票的范围、发票的检查、界定发票违法行为、发票违法行为的处罚标准进行了明确，使之与征管法和刑法等法律条款相衔接，便于税务机关及使用发票单位、个人执行。

三、修订的重大变化

与原发票管理办法相比，新发票管理办法的重大变化，表现在以下方面：
(一)补充和完善了有关防控措施
针对目前发票违法行为的新动向，新办法对原办法规定的有关防控措施作了以下三个方面的补充和完善：
1、进一步严密防范和制止假发票的制作、扩散和使用
原办法已经明确禁止伪造、变造、转借、转让发票的行为，新办法针对目前假发票制作、扩散和使用的新特点，完善相关规定：禁止非法代开发票（新办法第十六条）；不得介绍他人转让发票（包括通过手机短信介绍买卖信息），不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输假发票（知道或者应当知道是假发票），不得以其他凭证代替发票使用，税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道（新办法第二十四条）。
2、进一步明确禁止虚开发票行为，并运用现代信息化手段予以有效防范
原办法仅规定应当“如实开具”，新办法增加禁止非法虚开发票规定：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票（新办法第二十二条）。目前比较常见的虚开行为就是在发票联多开（多报销）而在记账联和存根联上少开（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务总局依照税收征管法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关则借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果很好。因此，新办法规定：安装税控装置的单位和个人应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票。同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范（新办法第二十三条）。
3、简化程序，为纳税人合法使用发票提供方便，杜绝纳税人使用假发票
新办法取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关在5个工作日内发给发票领购簿（新办法第十五条）。需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票；税务机关也可以委托其他单位代开发票（新办法第十六条）。
（二）加大对发票违法行为的惩处力度
根据国办发[2008]124号文件和协调小组会议要求，新办法加大了对发票违法行为的惩处力度，主要体现在以下三方面：
1、补充规定了发票违法行为及其相应的法律责任
新办法规定：非法代开发票的，按照虚开行为追究法律责任（新办法第二十二条）。介绍他人转让发票的，以及存放、携带、邮寄或者运输假发票的，按照伪造、变造、转让发票的行为追究法律责任（新办法第二十四条）。
2、提高了现行办法已经规定的发票违法行为的罚款数额，同时区分轻重规定不同的罚款档次
对虚开发票行为，原办法规定处1万元以下罚款，新办法根据虚开金额的多少区分为5万元以下、5万元至50万元二档罚款（新办法第三十七条）；对私自印制、伪造、变造、买卖发票等违法行为，原办法规定处1万元以上5万元以下的罚款，新办法按情节轻重区分为1万元至5万元、5万元至50万元两档罚款（新办法第三十八条）。
3、增加了必要的行政措施
新办法规定，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位或者个人，税务机关可以向社会公告（新办法第四十条）。
（三）调整和完善发票管理行政许可制度
原办法中规定的行政许可，有的与后来实行的行政许可法的要求不一致，有的已经被国务院有关决定所取消。因此，新办法对此作了以下修订：
1、根据行政许可法的规定，明确了发票印制企业必须具备的条件：（1）取得印制经营许可证和营业执照；（2）设备、技术水平能满足印制发票的需要；（3）有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证（新办法第八条）。
2、根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）的规定，取消了税务机关“对生产发票防伪专用品的企业资格认定” （原办法第八条）。
3、根据《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号）的规定，取消了“发票领购资格审核” （原办法第十六条）；取消“使用计算机开具发票审批”，同时规定纳税人应将计算机的程序说明报主管税务机关备案” （原办法第二十四条）；将“拆本使用发票审批”调整为不得“拆本使用发票” （新办法第二十四条）；将“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批”调整为“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外”，不得跨区域携带、邮寄、运输发票（新办法第二十五条）。

四、修订的主要内容

（一）总则修订的内容
发票办法总则没有进行实质内容的修订。发票细则将发票联次、冠名发票审批由县（市）以上税务机关上收到省以上税务机关。
1、发票联次、内容问题
这次实施细则总则部分修订的最大变化是将原实施细则的第三条“根据需要县（市）以上税务机关可适当增减发票联次的规定”修改为“省以上税务机关可根据发票管理以及纳税人经营业务需要增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途”。
实施细则第四条规定：发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。
省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。
将原实施细则第七条的关于“印有本单位名称发票的审批权由县（市）以上税务机关”修改为“向省以上税务机关申请”。
2、简并发票票种、统一发票式样
近年来，各地税务机关按照税务总局简并票种统一式样的要求，做了大量的工作，取得了显著的成绩，但是目前各地普通发票仍然存在种类繁多、式样各异、规格不一、防伪措施各不相同的问题。这种票种繁多、各省各异的状况，不利于税务机关规范管理、不利于纳税人方便使用、不便于公众辨别真伪，不仅增加了纳税人的经营成本，而且降低了税务机关管理效率，已经成为当前实现税务系统普通发票管理信息化的主要瓶颈。因此，根据发票办法第五条关于发票的种类、联次、内容以及适用范围由国务院税务主管部门规定的有关规定，为加强和规范普通发票管理，适应税收信息化发展的要求，根据“简并票种、统一式样、建立平台、网络开具”的工作思路，国家税务总局开展了全国普通发票简并票种统一式样工作。
简并票种后，票种设置按照发票的填开方式，简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。发票名称为“××省××税务局通用机打发票”、“××省××税务局通用手工发票”、“××省××税务局通用定额发票”。各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本地实际情况，在通用发票中选择本地使用的票种和规格。
（1）通用机打发票
通用机打发票分为平推式发票和卷式发票。
平推式发票按规格分为：210mm×297mm；241 mm×177.8 mm；210 mm×139.7 mm；190 mm×101.6 mm； 82 mm×101.6 mm（过路过桥发票）共5种规格。卷式发票按规格分为： 发票宽度为57mm、76 mm、82 mm、44 mm（出租汽车发票）共4种，发票长度可根据需要确定（式样略）。发票印制内容（不包括机打号码、机器编号、税控码）、联次可参照税控卷式发票执行。税控卷式发票规格和打印内容不变。
（2）通用手工发票
手工发票分为千元版和百元版2种，规格为190mm×105 mm（式样见附件 ）。手工发票基本联次为三联，即存根联、发票联、记账联。
（3）通用定额发票
定额发票按人民币等值以元为单位，划分为壹元、贰元、伍元、拾元、贰拾元、伍拾元、壹佰元，共7种面额，规格为175mm×77mm。有奖发票规格为213 mm×77 mm（式样见附件）。定额发票联次为并列二联,即存根联和发票联；有奖发票为并列三联，即存根联、发票联、兑奖联。通用定额发票的用纸和底纹由各省税务机关确定。 （4）印有单位名称的发票
印有单位名称的发票可按两种方式处理：一是由用票单位选择一种通用机打发票，并通过软件程序控制打印单位名称（或标识），平推式发票打印在发票票头左侧，卷式发票打印在发票票头下方；二是选择一种通用机打发票，平推式发票可在发票票头左侧加印单位名称（或标识），卷式发票在发票票头下方加印单位名称（或标识）。
（5）暂时保留的票种
考虑到目前有些全国统一使用的票种暂不宜取消，决定保留“航空运输电子客票行程单”、“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”、”换票证”。
用发票无法涵盖的公园门票，可继续保留。因特殊原因，在一段时间内还需继续保留的发票，各省要严格控制，并报税务总局备案。
（二）发票印制管理修订的内容
发票印制管理是发票管理的基础环节，在整个发票管理过程中具有很重要的地位。《征管法》第二十一条规定“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定”。《征管法》对发票的印制管理作出具体规定，足以说明发票印制管理在整个发票管理中的关键作用和重要意义。因此，《新办法》及实施细则根据《征管法》的相关精神，进一步强化了对发票印制的管理：
1、明确了增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制。（新办法第七条）
《征管法》第二十二条也明确规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票”。此次修订将发票印制的相关管理规定与征管法及相关文件的条款规定予以了统一和衔接。
本次修订就发票的印制管理作出统一规定：一是明确发票的印制管理由税务机关负责，以实现对发票印制的集中统一管理。二是根据发票的不同类别，明确增值税专用发票，由国务院税务主管部门确定的企业印制，其他发票按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制，将增值税专用发票印制管理的权力集中到国务院税务主管部门。三是明确未经本条规定的税务机关指定，任何单位和个人都不得印制发票。四是发票印制企业应根据政府采购工作的相关流程予以确定。
2、依据行政许可法的规定，新办法明确了发票印制许可的条件即印制发票的企业应当具备的条件：取得印刷经营许可证和营业执照；设备、技术水平能满足印制发票的需要；有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。（新办法第八条）
本次修订的一个内容是税务机关应当以招标方式确定印制发票企业，第二个修订内容是明确了印制发票企业应当具备的条件。
做好发票管理工作首先要加强和规范普通发票的印制管理，提高发票的印制质量，保障发票用品的安全，落实集中印制制度，严格审查印制企业的资格，对确定的印制发票企业发放发票准印证，加强对印制企业的管理。《国家税务总局关于加强普通发票集中印制管理的通知》（国税函[2006]431号）指出要加强对印制发票企业的监督管理，严格控制印刷企业数量，尽快实现按省集中印制普通发票，合理控制发票印制成本，逐步减少印制发票的质量参差不齐，规章制度不健全，企业管理混乱，发票用品丢失、被盗现象的发生。这就要求发票管理办法相关条款明确印制企业的标准，使各级税务机关在加强发票印制企业管理的过程中，建立严格的管理制度、资格条件、审批程序，明确职权、落实责任，把发票印制企业管理纳入法制轨道。
如果对印制发票企业不加限制，印制企业过多，会造成印制水平差次不齐、印制问题较多，标准不够统一，加强对发票印制企业的标准化统一管理，严密控制发票源头上的流失尤其重要，因此，修订后的办法在原办法的基础上进一步强化了对发票印制企业的管理，完善了印制发票的企业应当具备的条件，同时根据行政许可法的要求，规定了税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。该条款的修订为加强和规范发票的印制管理，提高发票的印制质量，保障发票用品的安全，落实普通发票实行省级税务机关集中印制、完善发票印制管理制度、通过政府采购确立发票印制企业提供了法律依据和保障。税务机关应对印制发票企业实施监督管理，对不符合条件的，应取消其印制发票的资格。
对招标确定的发票印制企业，只有持有由国家税务总局统一监制、省税务机关核发的发票准印证才能进行发票印制工作的管理规定，是加强发票管理工作的有力保障。发票由于是国家进行经济监督和税收管理的重要工具，是不允许一般企业和个人印制的，只有经过税务机关的许可，才能从事发票印制活动。通过实行发票准印证制度，进一步强化了对发票印制企业的管理和监督。
3、印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品（新办法第九条）。
全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施，并向国家税务总局备案。发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁（新实施细则第七条）。

对发票防伪措施的修订主要是由国家税务总局确定全国统一的发票防伪措施，并根据行政许可法的相关规定确定了印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。
发票防伪专用品是用于提高发票印制难度，防止伪造的专门产品。发票防伪专用品的使用，按照原办法规定实行资质管理，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）规定取消“对生产发票防伪专用品的企业资格认定”，根据行政许可法的相关规定这次将原办法中关于发票防伪专用品由国家税务总局指定的企业生产的相关规定，修订为印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。这是从印制发票的源头上加强控管，杜绝发票防伪品的流失，达到维持正常的税收秩序和加强发票管理的管理目的。
发票的印制防伪通常由三级防伪构成，第一级为大众防伪，采用公众识别性较高、较易的防伪手段，大众防伪由税务机关广泛宣传公告，便于使用者了解并进行简单鉴别；第二级为专业防伪，由税务机关内部掌握，用票人对发票真伪存疑时可到税务机关申请鉴别，税务机关据此判断发票真伪；第三级为核心防伪，由极少数负责发票印制管理和印刷企业的管理者掌握，用于对仿造程度很高的假发票进行鉴别。具备简单的发票鉴别知识是个人生活常识，企业入账所需的发票鉴别能力更是财会人员应知应会的。尽管拿到假发票会造成不便，但不能因此将发票防伪措施全部公布或者取消。
发票防伪专用品的确定，国务院税务主管部门将通过政府采购方式确定，这样有利于税务机关进行发票防伪专用品的管理，降低采购成本，提高采购效率，提高发票防伪专用品的防伪能力。发票防伪专用品如果制作成本太高，直接影响用票单位的经济效益，因此通过政府采购确定发票防伪专用品直接有利于保障用票者的利益。
4、发票实行不定期换版制度，新的实施细则第九条对发票换版工作修订为：全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内的换版由省税务机关确定。发票换版时应当进行公告。
对发票管理实行不定期换版制度主要是从以下几方面考虑的：
（1）科学技术飞速发展，发票违法行为仿制能力不断更新，换版的目的是为了杜绝伪造。任何一次防伪措施都不是永久的，随着科技的进步，其防伪方法会逐渐被人们掌握，发票防伪能力将逐渐消失，同时防伪技术的不断更新进步也为发票不定期换班提供了技术上的可能，因此为了杜绝假发票的出现，必须根据实际情况和发票管理的需要，不断采用新的防伪技术和加密措施，并相应调整发票监制章的式样和发票版面，达到发票管理的目的。
（2）对发票实行不定期换版制度，能够及时对发票进行清理，对发票违法行为进行整顿，加强督促发票管理工作。
（3）发票换版工作涉及面广，每次换版都会造成一定的损失，需要广大用票单位和个人的大力支持和密切配合，为了保障发票换版工作顺利进行，必须有法律依据作为保障，以利于每次换版工作都能顺利有序的开展。
（三）发票领购管理修订的内容
发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序。对发票领购程序的规范，有助于税务机关加强管理，满足税收信息化的需求，方便用票单位和个人领购发票，减少发票的流失。为此，《新办法》在原办法的基础上对发票领购程序作了完善和规范：
1、对于单位和个人领购发票明确规定了以下领购程序及需要提供的证明资料：需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及购票方式，在5个工作日内发给发票领购簿。
单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。（新办法第十五条）
该修订取消了原办法关于发票领购资格审核的相关内容，用票单位和个人凭税务登记证件、经办人身份证明及按税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模即可办理领购发票的手续。税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量和领购方式，在五个工作日内发给发票领购薄。
本条第二款规定是新增加的内容，即单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验。
《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）、《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》（国税发〔2008〕15号），规定将普通发票的 “发票领购资格审核” 行政许可事项予以取消，普通发票领购行政审批事项取消后，纳税人领购普通发票的审核将作为税务机关一项日常发票管理工作。纳税人办理了税务登记后，即具有领购普通发票的资格，不需办理行政审批事项，纳税人可根据经营需要向主管税务机关提出领购普通发票申请。主管税务机关接到申请后，应根据纳税人生产经营等情况，确认纳税人使用发票的种类、联次、版面金额，以及购票数量,确认期限为5个工作日，确认完毕，通知纳税人办理领购发票事宜。发票管理办法对发票领购程序按照行政许可法的调整进行修订，修订后的《发票管理办法》取消了发票领购环节的资格审核程序，即用票单位和个人持税务登记证件、经办人身份证明、发票专用章印模即可向主管税务机关办理发票领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿。同时明确规定单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定要求报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。
实施细则第十二条至十八条明确规定：经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护以及其他能证明经办人身份的证件；规定发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章，发票专用章式样由国家税务总局确定；规定税务机关对领购发票单位和个人提供的发票专用章的印模应留存备查；购票方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式；发票领购簿的内容应包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容；税务机关在发售发票时，应按核准的收费标准收取工本管理费，并向购票单位和个人开具收据。工本管理费应专款专用，不得挪作他用，省税务机关应制定具体管理制度。
发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序，对发票领购程序的简化和规范，有助于税务机关加强税收征收管理，优化纳税服务，同时方便用票单位和个人领购发票，正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票，减少发票违法行为的出现。
新《办法》所规定的单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验，“发票使用情况”是指发票领用存情况及相关开票数据。纳税人在向税务机关申请查验已开具的发票时，应向主管税务机关提交已开具发票的存根联或电子数据，以及开具的作废发票、红字发票等，并申报发票领购、使用、结存情况和税款缴纳情况，主管税务机关对发票进行核对查验，检查有无发票违法行为，并在《发票领购薄》上进行登记。
用票单位和个人报告发票使用情况是发票管理的最关键的一道程序，在很大程度上对发票的保管、领发和使用情况起着综合反映的作用。搞好这一环节的监督控制，对于加强发票管理工作有着重要的作用。对于发票的管理应严格执行验旧购新制度。税务机关定期核验发票使用情况，并将纳税人使用发票的开具情况、经营情况与纳税情况进行分析比对，发现问题及时处理并相应调整供票量。对重点纳税人要实施当期"验旧购新"和"票表比对"，有条件的地区可对重点纳税人或重点行业的纳税人开票信息进行数据采集和认证，进行相关数据的比对、分析，及时发现异常情况并采取措施纠正，涉嫌偷逃骗税的移送稽查部门查处。
2、明确了代开的税务机关及代开发票的有关证明资料：需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。（新办法第十六条）
代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。对代开发票的修订，完善了临时代开发票的条件，明确了所需要的书面证明及代开发票的程序，同时明确应当先征收税款再开具发票。并增加了禁止非法代开发票条款。
《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函〔2004〕1024号）要求加强和规范税务机关代开普通发票的管理，强化税源监控，更好地维护市场经济秩序。要求申请代开发票的单位和个人应当凭有关证明材料，向税务机关申请代开普通发票。税务机关应当对要求代开发票单位和个人的申请资料进行核对，核对一致的，方可予以代开。代开发票在开票和征税之间要相互制约。对申请代开发票的单位和个人，应当按照税收法律、法规的有关规定征收税款和收取发票工本费。代开的普通发票上要注明完税凭证号码；同时代征税款的完税凭证上要注明代开的普通发票号码。原发票管理办法没有规定如何进行发票代开，这就需要发票管理办法修订完善发票代开的程序和相关要求。
此条款的修订满足了临时使用发票的单位和个人的需要，其可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。临时使用发票的单位和个人一般都不从事生产经营活动，只是临时有经营活动，对发票的需求也是临时的，甚至是一次性的。如果对这些单位和个人也按生产、经营单位和个人对待，允许其正常领购发票，势必造成发票的流失，不利于税务机关的统一管理和监督。因此规定这些单位和个人如果需要临时使用发票，可以直接向税务机关申请开具，是比较合理的。在向税务机关申请开具发票时，应当向税务机关提供发生购销业务，提供或接受服务或者其他经营活动的书面证明。实施细则对 “书面证明”进行了明确，书面证明是指有关业务合同、协议或税务机关认可的其他资料。税务机关应当对其提供的书面证明严格审核把关，并依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。
此次对代开发票的修订对代开发票的程序和证明资料等进行了明确规定，不仅规范了代开发票行为，明确了代开发票程序，即解决了某些单位和个人需要临时使用发票的问题，为纳税人使用发票提供了便利，优化了纳税服务，还正面引导纳税人合法使用发票，防止了发票的流失，杜绝发票违法行为的出现，有利于税务机关对发票进行管理，规范发票的使用和开具。

3、新办法明确提出了税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。（新办法第十六条）
实施细则第二十条规定：税务机关应当与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。
税务机关也可以根据发票管理的需要，按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票，但是禁止非法代开发票的行为。实施细则规定税务机关应与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。税务机关应严格管理代开发票单位的代开发票行为。一般都是委托代征税款和委托代开发票。
关于银行业代收费业务使用发票的问题，《关于银行代收费业务使用税务发票有关问题的通知》（国税发〔2007〕108号）规定为方便单位和个人取得发票，国家税务总局决定统一《银行代收费业务专用发票》（以下简称《专用发票》）。《专用发票》启用后，银行接受收费单位委托办理代收费业务时应开具《专用发票》。《专用发票》的使用范围（一）代收水、电、气、暖和报刊等费用。（二）代收通讯费、有线电视收视费、上网费和寻呼费等。货运发票可以委托税务代理机构代开。
4、新办法明确规定：禁止非法代开发票。（新办法第十六条）
新办法关于代开发票的规定为临时使用发票的单位和个人带来便捷，临时使用发票的单位和个人可以通过正规的渠道代开发票，新办法明确禁止非法代开发票有利于遏制发票违法行为和进一步完善发票管理。
（四）发票开具和保管修订的内容
发票的开具和保管是发票管理中至关重要的两个环节，它们与企业单位的财务管理和税务机关的稽查监督密切相关。同时应用税控装置是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施，因此《新办法》对发票的开具和保管这两个环节中的虚开行为和使用防伪税控装置作了具体的规定：
1、新办法对发票虚开行为进行了明确：为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。（新办法第二十二条）
刑法第二百零五条明确规定：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的”。原发票管理办法没有对虚开发票行为进行明确的认定，原办法仅规定应当“如实开具”发票，在税收管理过程中如何界定发票虚开行为缺乏准确的依据，这次修订将虚开发票行为予以了明确的界定。
这次修订对发票的虚开行为按照刑法等法律法规的相关规定对虚开发票行为进行了明确和细化。目前比较常见的虚开行为是为他人、为自己、介绍他人开具与实际业务情况不符的发票，修订后的发票管理办法对虚开发票的行为进一步具体化，便于税收执法过程中对虚开发票违法行为的界定，增强了税收检查和处罚的可操作性，同时也与刑法等相关法律相衔接，能够有效遏止虚开发票行为的蔓延，维护国家正常的经济秩序。
2、新办法第二十二条将原办法开具发票应当加盖单位财务印章或者发票专用章修订为开具发票应加盖发票专用章。
实施细则第二十八条也明确规定开具发票应在发票联和抵扣联加盖发票专用章。
发票专用章是发票开具方加盖在发票上的信用证明。统一加盖发票专用章目的是为了规范发票管理，提高税务机关管理效率，同时便于纳税人及用票单位正确使用发票及方便公众辨别发票。
但鉴于机动车销售发票和货运发票管理的特殊性，这两种发票的抵扣联是不允许加盖发票专用章的。《国家税务总局关于使用新版机动车销售统一发票有关问题的通知》（国税函[2006]479号）规定凡从事机动车零售业务的单位和个人，从2006年8月1日起，在销售机动车（不包括销售旧机动车）收取款项时，必须开具税务机关统一印制的新版《机动车销售统一发票》，抵扣联和报税联不得加盖发票专用章。《国家税务总局关于使用新版公路、内河货物运输业统一发票有关问题的通知 》（国税发[2006]67号）规定为了加强公路、内河货物运输行业的税收管理，适应使用税控器具开具发票的需要，从2006年8月1日起，统一使用新版《公路、内河货物运输业统一发票》，开具《货运发票》时抵扣联一律不加盖印章。
3、新办法明确规定对使用安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。
使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。
国家积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。（新办法第二十三条）
随着经济社会的发展，发票管理在执行中出现了不少亟待解决的问题，制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为日益严重，原有的税收管理方式已不能完全适应对现代化经营管理方式实行监管的需要，发票管理规定的防伪措施有待相应完善。为了尽快提升我国税收监控水平，更好地实现税收的源泉控制，吸收国外许多国家加强税收征管的经验，推广使用税控装置，这不仅有利于堵塞税收漏洞，增加税收透明度和公正性，还可以大大降低税收征收管理成本，加大税收征收管理力度，保护消费者权益，打击偷逃税行为，对防止税收征管中的舞弊行为也有重要作用。
税收征管的关键在于完整、准确、及时、可靠地采集和应用数据，税控收款机的应用正是满足了税收征管的需求，推广应用税控收款机开具发票是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施。《关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知》（国税发[2004]44号）要求针对当前纳税意识淡薄，偷税逃税现象比较严重，对财务核算不健全的纳税人，税务机关难以实施有效监控，导致国家税收大量流失的现状，为进一步加强税源监控，堵塞税收漏洞，减少税收流失，在适用的行业推行使用税控收款机。同时《征管法》第二十三条明确规定国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。推行使用税控装置是加强税收监控和发票管理的必要手段，具备条件的纳税人应积极使用税控装置，原发票管理办法没有对使用税控装置后发票数据的报送及利用做出严格规定，随着税控装置的推广使用为了使推广使用税控装置有法可依，有章可循，要求发票管理办法修订完善使用税控装置后发票数据的保存、利用、传送等管理规定。
为适应经济和现代信息技术不断发展的客观需要，修订后的办法相关条款对如何使用税控收款装置、如何报送发票数据细化了要求，通过完善税控装置使用的相关规定，充分发挥发票在“保护税基，监控税源”中的积极作用。按照发票管理办法的相关规定纳税人不按照规定安装、使用税控装置，或者损毁，或者擅自改动税控装置的，由税务机关依法予以查处。
新办法规定推广使用的网络发票管理系统是以税收征管信息系统为依托，对纳税人发票的领购、开具、查询和数据应用等环节进行实时监控，实现发票数据采集的实时性、唯一性和真实性，具有“在线开票、数字防伪、全面监控、查验便捷”的特点。对本条款关于推广使用网络发票管理系统的规定，是针对当前发票管理存在的问题，按照“信息管税”的思路，结合“税控”手段和技术，并利用网络的普及，以解决发票数据不能及时采集、利用的问题，使税务机关能够及时掌握纳税人的发票领用存情况、生产经营情况，起到强化税源监控的作用，为纳税评估等环节提供真实可靠的数据。推广使用网络发票管理系统不仅能够满足税收信息化的要求，还能够保证发票的规范管理，提高税务机关的管理效率，加强税源监控，堵塞税收漏洞，完善发票管理，减少发票违法行为。此规定不仅满足了税收信息化的要求，还保证了发票的规范管理，提高了税务机关的管理效率。（关于网络发票项目的具体情况见附件）
4、新办法明确规定任何单位和个人应当依照发票管理规定使用发票，严禁存在下列行为：转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的；拆本使用发票的；扩大发票使用范围的；以其他凭证代替发票使用的。（新办法第二十四条）
本次修订主要做了以下修改：一是，增加了强调任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定。二是，增加规定了不得转借发票监制章或者发票防伪专用品的禁止性内容。三是，增加规定了任何单位和个人不得介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的禁止性内容。四是，增加规定了受让、开具、存放、携带、邮寄、运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票的行为，属于违法行为。五是，取消了原办法关于经税务机关批准可以拆本使用发票的规定，明确规定任何拆本使用发票的行为都属于违法行为。六是，将“不得自行扩大专业发票使用范围”扩大为“不得自行扩大发票使用范围”，即取消原办法规定中“专业发票”的限制。七是，增加规定了不得“以其他凭证代替发票使用”的禁止性内容。
（1）任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票。
发票的开具使用，有范围、用途、方式、期限等特定要求，除了新《办法》有关发票使用方面的管理规定外，其他法律法规、部门规章和其他政府规范性文件等也会有关于发票使用方面的规定，有些规定甚至可能更加具体和详细，单位和个人也必须遵守。所以本条增加了强调任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定，这样修改，从立法语言表述上也更加完善和严谨。
（2）任何单位和个人不得转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品。
发票、发票监制章和发票防伪专用品由税务主管部门统一监制或者印制，都有专门的用途、使用主体和使用条件等限制，不得随意变更，否则将会对税收管理秩序和经济社会生活秩序产生严重的负面影响。所以，本条规定，转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的行为属于违法行为。需要注意的是，只要转借、转让或者介绍他人转让发票、发票监制章、发票防伪专用品之中的一项，就构成了违法行为，而不需要同时具备三项，即只要有转借、转让或者介绍他人转让行为中的一种，就构成违法行为；转借、转让或者介绍他人转让发票、发票监制章、发票防伪专用品三物品中的一种，就构成违法行为。本项又可以细分为以下几种禁止性行为：
一是转借发票、发票监制章和发票防伪专用品。
原办法第二十五条第一款只规定禁止转借发票，没有规定转借发票监制章和发票防伪专用品的行为也属于违法行为，这是不完善的，因为发票监制章和发票防伪专用品也有特定的使用范围、主体和条件等方面的限制，不得随意变更。所以本条增加规定了任何单位和个人不得转借发票监制章和发票防伪专用品的内容。所谓转借，就是无偿或者有偿地将自己所有或者掌管的发票、发票监制章和发票防伪专用品暂时让他人使用的情形。虽然转借不一定以获取非法利益为目的，但是其造成的实际后果也是很严重的，危害性很大，也应予以禁止。
二是转让发票、发票监制章和发票防伪专用品。
原办法第二十五条第一款规定任何单位和个人不得转让发票，第二款规定禁止倒买倒卖发票。考虑到“倒买倒卖”的意思可以被“转让”所含括，且“倒买倒卖”的说法也不很符合立法语言的规范性和严谨性，所以本条对此做了文字调整，删除了“倒买倒卖”，统一用“转让”代替。与转借的意思所不同的是，转让是无偿或者有偿地让与自己所有或者掌管的发票、发票监制章和发票防伪专用品，即转让发票、发票监制章或者发票防伪专用品的所有权或者实际控制权，包括以获取非法利益为目的的买卖等有偿转让行为，也包括赠与等无偿转让行为。
三是介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品。
这是新《办法》增加规定的禁止性行为。由于原办法缺少有关对于中介从事发票违法行为的禁止性规定，导致社会上很多不法分子通过电话、手机短信、因特网、纸质小广告等形式，从中促成违法发票交易的活动十分猖獗，得不到有效禁止，严重扰乱了发票管理秩序，损害国家利益、社会利益和他人利益，进而可能影响整个经济社会秩序的稳定，有必要予以严厉惩处，所以新《办法》通过本条增加规定了任何单位和个人介绍他人转让发票、发票监制章或者发票防伪专用品的，属于违法行为，应当承担法律责任，这也是本次修订《办法》的重要原因之一。本条规定的“介绍他人转让”是指在发票转让过程中起中介作用，在违法交易双方相互之间不了解的前提下，通过从中进行信息传递等辅助行为，促成发票违法交易的完成。这里需要强调的是，单位和个人从事介绍他人转让发票、发票监制章或者发票防伪专用品的行为时，一般以牟取非法经济利益为目的，也可能不以牟取非法经济利益为目的，但这并不影响其违法属性，都属于违法行为。
（3）任何单位和个人不得受让、开具、存放、携带、邮寄、运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。
原办法第七条规定，禁止私自印制、伪造、变造发票。这主要是针对发票非法制造单位和个人的禁止性规定，而对于那些主观存在恶意或者明显疏忽大意的非法发票的受让方、开具方等使用者，以及存放方、携带方、运输方等违法行为辅助者，则没有相应的禁止性规定，也就是没有从追究“买方”和“从犯”责任来进一步限制发票违法行为的发生，这是不完善的。另外，对于非法取得或者废止的发票，虽然其本身是真实的发票，但由于其来源的违法性或者已经过了使用期限，不得继续使用或者流通，对于此类发票主观存在恶意或者明显疏忽大意的有关受让方、开具方、存放方、携带方、运输方等，也应追究其法律责任。所以，本条对此做了补充规定。本规定中的“知道”是指行为人客观上了解发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的事实；“应当知道”是指行为人虽然客观上不知晓发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的，但是通过交易对象、交易条件、交易环境、发票的外观等等，只要其履行正常的注意义务，就能知道发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的，只是因疏于注意而没有认识到，这时候法律就推定行为人“知道”，行为人因此要承担不利的法律后果，这也是很多其他法律法规的普遍性规定。本项规定的禁止性行为又可以细分为以下几种：
一是受让知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。
受让是指取得发票的所有权。这里的“受让”不以是否支付对价物为必要条件，既可以是有偿受让也可以是无偿受让（如接受赠与），只要有“受让”的事实，就属于违法行为。因为当受让人知道或者应当知道所受让的发票属于违法的或者不可再用的，而仍然受让时，其主观存在恶意或者明显的疏忽大意，想借此牟取不正当利益，扰乱了正常的发票管理秩序，理应承担不利的法律后果。
二是开具知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。
当单位和个人知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票，而仍然对外开具使用的，其主观上具有明显的恶意或者有明显的疏忽大意，损害国家和他人利益，因此应当承担不利的法律后果，属于本条规定的禁止性行为。
三是存放知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。
当单位和个人知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票，而仍然将其藏匿或者为其提供藏匿场所的，其主观上具有明显的恶意或者有明显的疏忽大意，因此应当承担不利的法律后果，属于本条规定的禁止性行为。
四是携带知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。
这主要是针对随身或者通过随身物品等方式转移知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票的单位和个人。这种行为促成了违法发票使用行为的发生，本身也具有危害性，属于本条规定的禁止性行为。

五是邮寄知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。很多非法发票是通过邮寄的方式来完成交易或者促成使用的，有过错的邮寄方当然也要承担相应的法律责任。
六是运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。
这种行为中，运输方对违法行为的发生起了辅助作用，其本身也具有危害性，也应承担相应的法律责任。运输的方式和载体有很多种，如汽车、火车，路上、水上、航空等等。需要说明的是，本项规定的三种转移发票的方式：携带、邮寄、运输，绝大多数情况下可以明显区分，也可能存在模糊地带，但这三种方式的危害性没有差别，通过这三种方式的笼统概括可以含括所有帮助私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票进行地理位置转移的违法行为。
（4）任何单位和个人不得拆本使用发票。
原办法规定，“未经税务机关批准，不得拆本使用发票。”即，经过税务机关批准，开具发票的单位和个人是可以拆本使用发票的。原办法之所以这么规定，当时是考虑到手工发票比较普遍，为了方便批发企业等开具发票的单位和个人在特殊情形下提高工作效率。实践中，根据开具发票的单位和个人的实际经营情况，如果需要在向付款方开具发票前，将手工发票的全部联次同时从整本发票中拆出使用的，可以向税务机关提出申请，经税务机关批准后可以拆本使用发票。这是符合当时的发票管理现状，也方便了开具发票的单位和个人。随着发票管理技术和水平的提高，手工发票越来越少，实践中也很少有人申请拆本使用发票，且拆本使用发票容易造成发票丢失，不利于发票的稽查和缴销等方面的管理，所以《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号）取消了拆本使用发票的审批制度，原来通过拆本使用发票解决的问题，可以通过重新购买发票等来补救。因此，新《办法》取消了拆本使用发票的规定，规定发票一律不得拆本使用，税务机关也无权批准开具发票的单位和个人拆本使用发票，拆本使用发票的行为属于绝对禁止行为，将依法承担法律责任。
（5）任何单位和个人不得扩大发票使用范围。
原办法规定，任何单位和个人“不得自行扩大专业发票使用范围”。专业发票是指由税务主管部门之外的其他政府主管部门自行管理，不套印税务机关的统一发票监制章，适用于特殊行业的发票，当时有国有金融、保险企业的存货、汇兑、转账凭证，保险凭证；国有邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据；国有铁路和交通部门、国有公路、水上运输企业的客票、货票等。专业发票的种类越多、使用范围越广，就越将冲击当时逐步建立起来的发票统一监管秩序，对于发票的监管和税收的征管等不利。所以，原办法明确将“不得自行扩大使用范围”限于专业发票，这是出于当时尽量控制专业发票的使用范围，维护发票监管的统一性角度出发的，有着当时的立法背景。但是客观上来说，将“不得自行扩大使用范围”局限于专业发票，也存在一定漏洞，即对于扩大非专业发票使用范围的行为，无法依法予以惩处，一定程度上将扰乱发票管理秩序，所以有必要对此予以修改和完善。在现行体制下，在发票尚未全部统一的情况下，开具发票的单位和个人必须严格遵守规定的发票使用范围，不得逾越，否则就属于本条规定的禁止性行为，将依法承担不利法律后果。
（6）任何单位和个人不得以其他凭证代替发票使用。
这是新《办法》增加规定的禁止性行为。发票是在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。即发票属于收付款凭证的一种，但收付款凭证却远远不限于发票。如各种形式的收条等，虽然不像发票那样由专门企业在税务机关的监督下统一印制，套印统一的发票监制章、防伪专用品，有着统一的编码、式样、基本联次和内容等，但在法律上也属于收付款凭证，也具有法律效力，可是不具有发票的法律效力，无法实现有些发票所具有的税收监控、机关企业财务监控等功能，所以必须严厉禁止单位和个人以其他凭证代替发票使用。针对目前社会上存在的以其他凭证代替发票使用，逃避税收履行等义务的现象，本条规定，任何单位和个人必须依照法律法规的规定，在应当为对方开具发票时，必须使用税务机关统一监制的发票，不得以其他凭证代替发票使用，否则就属于本条规定的禁止性行为，将依法承担法律责任。
5、为方便纳税人及其他单位查询发票的真伪，优化纳税服务，维护正常的税收秩序，促进社会诚信建设，新办法规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。（新办法第二十四条）
假发票的现象屡禁不止，其中很重要一个原因就是缺少验证发票真伪的便捷渠道。由于发票种类多、专业性强，且现在制作假发票的水平也越来越高，普通大众往往缺少直接甄别发票真伪的能力。所以，为了进一步加大打击假发票的力度，维护正常的经济社会秩序，本条增加规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道的义务。实践中已有很多税务机关通过因特网、电话、现场甄别等各种形式为公民、法人和其他组织提供了查询发票真伪的便捷渠道，通过本条的规定使之上升为税务机关的法定义务，各级税务机关必须建立方便快捷的渠道，为公民、法人和其他组织提供查询发票真伪的服务。考虑到查询发票真伪的具体方式种类多样，且需要根据发票管理技术和水平的提高而变化，不同级别和不同地区的税务机关情况也各异，不宜统一规定查询发票真伪的具体渠道，所以本次修订只是对税务机关作了原则性的义务规定。
6、为满足税收征管工作及纳税人的需求，使发票管理更加人性化。新办法规定了除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。（新办法第二十五、二十六条）

本次修改规定了例外情形。即，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形时，发票可以由领购单位和个人在其所在省、自治区、直辖市之外的其他省、自治区、直辖市开具，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。绝大多数情况下，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。但是受发票管理水平的提高以及财税管理体制的变化等因素的影响，可能不能完全排除跨省使用发票的情形的出现。所以，本条规定，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形下，领购发票的单位和个人可以在其所在省、自治区、直辖市之外开具发票。这就为今后发票使用管理上的变化预留了法律空间，国务院税务主管部门可以根据发票管理的实际需要，规定跨省使用发票的具体情形。目前实践中较为普遍和典型的跨省使用发票的情形就是铁路餐车发票，可在其铁路局客运列车上跨省使用。
任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，但是也不能排除一定情形下跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的特殊需要。所以，给国务院税务主管部门以授权，即国务院税务主管部门可以根据发票管理的实际需要，规定特殊情形下，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。实践中，对于经国家税务总局确定可以跨省使用的发票，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。如根据《办法》等有关法律法规的规定，有些发票可以依法在外省印制，对于在外省印制的空白发票，准许其可以通过安全的运输方式送到规定的使用区域。需要明确的是，此类跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的情形，不属于行政许可项目，不需要经过税务机关的事先审批。
7、实施细则第二十七条规定：开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。
开具发票后，如发生销售折让的，必须在收回原发票并注明“作废”字样后重新开具销售发票或取得对方有效证明后开具红字发票。
8、实施细则第三十一条规定：“使用发票的单位和个人应当妥善保管发票。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日书面报告税务机关，并登报声明作废”。
对于丢失已开具的发票处理问题，近年来，用票人反映丢失发票联如何处理问题很强烈，由于是否丢失无法认定，税务总局没有做出规定。但为了解决车主办理机动车登记丢失发票的问题，税务总局于2006年发出《关于消费者丢失机动车销售发票处理问题的批复》（国税函[2006]227号），文件规定鉴于车主申报缴纳车辆购置税时需要报送《机动车销售统一发票》（报税联），办理机动车登记时需要报送《机动车销售统一发票》（注册登记联），经税务机关审核后，可以重新补开机动车销售发票。因此，当消费者丢失机动车销售发票后，可采取重新补开机动车销售发票的方法解决。具体程序为：（1）丢失机动车销售发票的消费者到机动车销售单位取得销售统一发票存根联复印件（加盖销售单位发票专用章或财务专用章）;（2）到机动车销售方所在地主管税务机关盖章确认并登记备案;（3）由机动车销售单位重新开具与原销售发票存根联内容一致的机动车销售发票。消费者凭重新开具的机动车销售发票办理相关手续。
根据财政部发布的《会计基础工作规范》（1996年6月17日财政部财会字19号）第五十五条有关规定：“从外单位取得的原始凭证如有遗失，应当取得原开出单位盖有公章的证明，并注明原来凭证的号码、金额和内容等，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，才能代作原始凭证。如果确实无法取得证明的，如火车、轮船、飞机票等凭证，由当事人写出详细情况，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，代作原始凭证。”
为了与上述规定相衔接，我们认为：“付款方（受票方）发生发票联丢失的，在传播媒介上公告并接受主管税务机关处理以后，持加盖收款方（开票方）发票专用章的发票存根联复印件，经收款方主管税务机关确认，可作为发票联使用。税控发票发生丢失的，税控发票的电子存根经收款方主管税务机关确认后，可作为发票联使用。”
（五）发票的罚则修订的内容
发票违法行为是违反发票管理制度应受法律制裁的行为。发票违法行为已经对社会和经济秩序造成严重的危害，为加强发票的管理，建立发票的管理的长效机制，有效遏制发票违法行为的蔓延，维护税法的尊严，《征管法》第七十一条规定“非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《征管法实施细则》根据这一规定明确了为纳税人、扣缴义务人提供发票，导致未缴、少缴税款或者骗取出口退税款的，“税务机关除没收非法所得外，并可以处未缴、少缴或者骗取的税款一倍以下的罚款”。《新办法》在《征管法》及《征管法实施细则》的基础上，进一步具体规定了对发票违法行为的处罚并在原办法的基础上加大了发票违法行为的惩处力度：
1、新办法第三十五条，是对应开不开发票等社会危害性较小的发票违法行为的处罚，补充完善了违反发票管理办法的行为，并明确了相应的处罚。
具体规定为具有下列情形之一的，由税务机关责令改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款：应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，并加盖发票专用章的；使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；拆本使用发票的；扩大发票使用范围的；以其他凭证代替发票使用的；跨规定区域开具发票的；未按照规定缴销发票的；未按照规定存放保管发票的。
本条与原办法第三十六条相比修改较大，修改的部分有：(1)对原办法中“未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的”行为，在新办法中放在第三十八条处以较重罚款，不再放在本条处以较轻罚款；(2)删除了原办法中“未按规定领购发票的”行为，不再单独对“未按照规定领购发票的”行为进行处罚，如没有按规定领购，在其使用阶段进行处罚，即，按“跨规定区域开具发票”的行为处罚；(3)对原办法中“未按照规定开具发票的”行为进行了细分，将其中的“应当开具而未开具发票”、“未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票”、“跨规定区域开具发票的”在本条作了规定；(4)增加了“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”和“使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的”行为；(5)对发票使用环节中的“拆本使用发票”、“扩大发票使用范围”、“以其他凭证代替发票使用”的行为在本条作了规定；(6)增加了“未按照规定缴销发票的”行为；(7)增加了“未按照规定存放发票”的行为；(8)删除“未按照规定接受税关机关检查”的行为，对该违法行为按《征管法》进行处罚。
第一项对“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的”进行处罚。需要指出的是，本款规定了三种行为，第一种违法行为是应当开具而未开具发票，第二种违法行为是未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，第三种违法行为是未加盖发票专用章的行为。有这三种行为之一的，就应当按照本条规定进行处罚。如果有三种行为的两种或三种，仍应按照本条规定进行处罚，而不应数种行为合并处罚。作出这样规定的理由是，这三种行为社会危害性相对较小，如果每一行为都单独处以罚款，将在一定程度上有失公允。对第二种违法行为，即未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票的行为，也应是这一处理原则。如果某纳税人未按照规定的时限开具发票，应当进行处罚。如果同时还有未按照规定的顺序、栏目开具发票，以及没有全部联次一次性开具发票，那么也应视同为同一违法行为，进行一次性处罚，不能分别处罚。
第二项对“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”处罚。需要指出的是，对未按照规定使用税控装置的处罚，《征管法》已经作出规定，应当按照《征管法》的规定处罚。《征管法》第六十条第一款第（五）项规定，“未按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的”，“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上五千元以下的罚款。”

第三项至第九项的规定，都是社会危害性不大的行为。需要指出的是，第九项规定了“未按照规定存放和保管发票的”行为，而第三十六条第二款规定“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为。二者的关系是什么样的呢？从范围来讲，“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为应当属于“未按照规定存放和保管发票的”行为。但考虑到“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为，其社会危害性大于一般的、普通的“未按照规定存放和保管发票的”行为，如保管不慎将发票遭水泡，因此，第三十六条将“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为单列，单独进行处罚。而本项所指“未按照规定存放和保管发票的”行为，是指“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为以外、狭义的“未按照规定存放和保管发票的”行为。
2、新办法第三十六条规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款；情节严重的，并处1万元以上3万元以下的罚款：跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的。
丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。
本条规定的发票违法行为的社会危害性比新办法第三十五条规定行为的社会危害性大一些，但是与虚开、伪造发票等行为的社会危害性相比小一些，因此，把本条涉及违法行为单独放在一起。
对本条违法行为的处罚中，由税务机关责令改正、没收违法所得是原办法就规定的，改动较大的是罚款数额。新办法规定，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，可以处1万元以下的罚款；而情节严重的，则处1万元以上3万元以下的罚款。情节不严重的，对于税务机关来讲，罚款是选择性权力，可以处罚也可以不处罚；而如果情节严重的，则必须处以罚款。
本条将丢失发票或者擅自损毁发票的行为单独列出来进行处罚，且放在第二款。理由是：1、丢失发票或者擅自损毁发票的行为，比新办法第三十五条规定的违法行为的社会危害性要高。丢失的发票很容易流散到社会上，成为假发票的源头。有一部分纳税人，将发票卖给他人谋利后，也会称发票已丢失。而一些纳税人，为了造假，有时会损毁发票。这些行为对税务机关控制税源都有相当的危害。2、如将丢失发票或者擅自损毁发票的行为放在第一款表述，将会产生对丢失发票的行为由税务机关责令改正的情形，而丢失发票时无法由税务机关责令改正。放在第二款表述，则不会产生这一问题，即可以由税务机关依照第一款的规定进行处罚。
3、新办法第三十七条明确规定了对虚开发票行为的处罚，同时区分轻重规定不同的罚款档次，即虚开发票行为涉及不同的金额即面临不同的处罚规定，具体规定为对虚开发票的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
明确规定非法代开发票的，依照虚开发票行为规定处罚。
新办法为了适应目前社会发展需要，从实际出发，在第二十二条明确指明不得“虚开发票”，并参照刑法第二百零五条第四款的规定，将“不得虚开发票”的行为具体细化为：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。在“罚则”部分，原办法把“虚开发票”行为列入第三十六条“未按照规定开具发票”进行处罚，最高罚款额为1万元。新办法考虑到虚开发票较为普遍，且危害性较大，因此，在“罚则”中单独列明，同时，大幅提高处罚力度，即：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
刑法修正案（八）主要内容：一是取消虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪的死刑，二是将虚开普通发票的行为列为犯罪，三是明知是伪造的发票而持有列为犯罪。（刑法修正案（八）已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2011年2月25日通过，自2011年5月1日起施行。）
4、新办法第三十八条规定，有私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节较重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任，以上所规定处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。
与原办法相比，本条改动较大。改动之处主要有：
（1）将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在第三十八条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在第三十九条。
（2）罚款大幅提高。原办法对私自印制、伪造变造发票及私自制作发票监制章、发票防伪专用品等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对这些违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。
（3）对一般违法者，规定由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品；对印制发票的企业,规定可以并处吊销发票准印证。印制发票的企业有本条违法行为时，有时违法行为情节轻，有时违法行为情节轻。是否要吊销发票准印证，要由税务机关依据当时的情况具体确定。
值得注意的是本条第二款的规定，即：“前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。”这主要是考虑与《中华人民共和国税收征收管理法》的衔接。《税收征收管理法》第七十一条规定：“违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十二条规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。”对未经税务机关指定，非法印制发票的，应按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。《中华人民共和国税收征收管理法》是本办法的上位法，本办法是《中华人民共和国税收征收管理法》的下位法，下位法不应违反上位法。由于《中华人民共和国税收征收管理法》正在计划修改，主管部门将在《中华人民共和国税收征收管理法》修改时，将具体处罚措施统一起来。
5、新办法第三十九条规定有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。
与原办法相比，本条修改较大。主要修改之处有：
（1）将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在上一条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在本条。
（2）罚款大幅提高。原办法对倒买倒卖发票等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对本条列明的违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。
（3）对有违法所得的予以没收。

6、新办法第四十条规定：对违反发票管理规定2次以上或情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。
该条款的修订不仅增加了发票管理行政措施，还将发票违法行为与其信用等级挂钩，达到利用社会舆论惩治发票违法行为的目的。
向社会公告，即由税务机关对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，对其行为通过在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况，公告的内容包括：公告名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况，让广大群众周知，以使其受到社会舆论的谴责，使其名誉受到损害。若干年管理实践证明，对发票违法行为人，仅由税务机关责令改正、没收违法所得或者罚款，有时惩处效果好，有时惩处效果并不好。而违法者往往害怕将其违法行为让社会周知，也即，向社会公告其发票违法行为的惩处效果有时好于行政处罚。因此，本办法补充了这一行政管理措施。
7、实施细则第三十四条规定：“对违反发票管理办法法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000以下的，可由税务所决定。”
征管法第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定”， 这次修订是将税务所对违反发票管理法规的罚款额或没收违法所得额的决定权由原来的1000元提升到2000元，主要是与征管法相关条款相衔接，同时便于税务机关对发票违法行为予以处罚。
（六）发票附则修订的内容
新办法第四十四条规定：国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。
专业发票是指国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证、保险凭证，邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据，国有铁路、民用航空企业和交通部门国有公路、水上运输企业的客票、货票等。原办法对国有的金融、邮电、铁路、民用航空等单位的专业发票，经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由主管部门自行管理。为适应市场经济发展的要求，使发票管理和行业管理有机结合，修订后的发票管理办法第四十四条规定：“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”。
与原办法相比，本条修改较大。一是不再具体规定“国有的金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票”的内容，而是以“有关行业替代”。二是不再由部门自行管理，管理办法由国务院税务主管部门会同有关主管部门制定，部分行业发票将由国家税务总局予以监督管理。专业发票管理方式的修改是本次修订中重要的内容之一，也是这次修改的重点和难点问题，打破传统的国有垄断行业不使用税务机关发票的惯例，建立市场经济条件下统一规范的发票管理体系，是发票管理的重大进步同时也符合发票管理逐步完善的趋势。
我国从1986年财政部发布《全国发票管理暂行办法》起，就结束了我国发票长期由各地分管的局面，不断加强税务机关对发票的统一、规范管理，一是为了便于税务机关从税源上控制应纳税额，并为税务稽查提供便利条件；二是为了对加强财务管理，促进企业加强财经法纪观念，制止弄虚作假，防止乱挤成本，防止截留国家财政收入；三是为了便于把发票管理与税务管理结合起来，同时维护社会主义市场经济秩序。将上述各单位自行管理的发票归由税务机关统一管理，同时，考虑到金融、邮电、铁路、民用航空、交通等行业有着特殊的经营方式和业务需求，这些行业的专业发票的管理、使用等环节同非专业发票有很多不同，因此，办法规定了在统一管理的前提下，对特殊行业的专业发票授权国家税务总局会同国务院有关主管部门根据行业情况制定该专业发票的管理办法。
在实际执行中，公路内河货运、电信、保险等单位的专业发票已全部归由税务部门统一管理，民用航空、金融等单位的专业发票也正在逐步向税务机关统一主管过渡。为了加强民用航空运输电子客票行程单的管理，建立起既有利于税务管理，又适应行业特点的管理模式，根据《中华人民共和国发票管理办法》和《国家税务总局、中国民用航空总局关于试行民航电子客票报销凭证有关问题的通知》（国税发[2006]39号）的有关规定，国家税务总局、中国民用航空局制定了《航空运输电子客票行程单管理办法（暂行）》（国税发〔2008〕54号），将《航空运输电子客票行程单》纳入发票管理范围，由国家税务总局负责统一管理，套印国家税务总局发票监制章，经国家税务总局授权，中国民用航空局负责全国《行程单》的日常管理工作。
《中华人民共和国发票管理办法》是我国发票管理的基本法规，是维护社会主义市场经济秩序和税收秩序的重要法律武器。《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则的修订是适应社会主义市场经济发展要求的一项行政法规，它的修订，标志着我国发票管理工作在规范化、法制化方面迈上了一个新台阶。《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则不仅强化了税务机关的发票管理职能，还规范了发票管理程序，对于维护税收征管秩序，有效遏制发票违法行为，推动社会经济发展具有深远意义。各级税务机关要认真组织税务人员学好、用好《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则，同时，要向社会广为宣传，以取得各方面的理解和支持，使《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则在保障国家税收收入，规范发票管理，建立发票管理长效机制方面发挥应有的作用。

网 络 发 票 项 目

根据局务会的决定，总局征管科技司和工程办大力推进网络发票的制度建设和项目建设。目前国务院公布的新修订的发票管理办法已为网络发票提供了法规依据，为推进网络发票项目建设提供了制度保障。与此同时，按照规范管理、优化为纳税人服务的工作要求，网络发票项目建设确定了五项工作原则：一是税务机关主要是获取发票信息；二是要提供面向税务机关和消费者联网查验发票信息的功能；三是不能增加纳税人负担；四是要保证网络发票的唯一性；五是要保证网络发票信息的安全。基于以上原则，目前，已初步完成了网络发票项目招标采购前期准备工作。
（一）建设内容及建设方式
网络发票项目是指纳税人依托网络，办理发票实时开具和发票查询业务，并实现纳税人发票开具信息实时传输采集到税务局，在此基础上，提供向社会公众开放的发票信息实时查询。网络发票项目着力于统一规范全国普通发票开具，并通过信息实时交互，促进普通发票全程控管的闭环管理。从而实现“信息管税”，优化纳税服务，提高征管水平和堵塞征管漏洞，并推动净化市场经济行为。
按照实际工作需要及用户对象的不同，网络发票项目建设内容包括税务局端系统和纳税人端软件两个部分。税务局端系统是指网络发票管理和查验系统，部署在税务局端，实现税务机关网络发票管理和提供纳税人联网查验发票开具信息两大部分功能业务，具体包括网络发票资格确认、通用机打发票行业分类确认、发票补录、发票开具信息接收、发票清分、发票查询预警和发票查验等业务功能。纳税人端软件是指网络发票开具软件，在纳税人端使用，实现纳税人通过网络开具发票的基本功能，具体包括发票填开、发票补打、发票作废、空白发票异常报告、查询与统计和系统维护等功能。
发票关系纳税人生产经营行为，为此，稳定可用的网络发票应用系统、完备高效的后期运维力量非常重要。按照总局确定的不增加纳税人负担的原则，并考虑到庞大的开票纳税人户数，以及对开具发票的高时效性要求，根据部分试点单位的经验，网络发票项目建设可选取目前国内三大基础电信运营商（中国移动、电信、联通）作为合作方，从而实现资源的合理配置和互补。在此基础上，税务局端系统由总局统筹负责建设，公开向社会招标，由专业的软件开发商开发完成。纳税人端软件由基础电信运营商按照总局制定的业务技术标准负责开发，并免费提供给纳税人使用并承担软件的运维工作。
（二）项目关键点描述
在网络发票项目建设进展中存在若干关键问题，将影响项目整体部署，做以下重点描述。
1、发票开具生产数据落地
发票开具产生的第一笔生产数据在何处存放，有两种方案：
方案一：开票信息第一笔生产数据落地在税务机关。
税务机关部署网络发票生产数据库。纳税人开具发票时，受税务机关网络发票库的纳税人基本信息和发票信息监控，开票明细信息直接保存到税务机关网络发票数据库。
此方案纳税人基础信息和发票领购、开具信息全在税务机关，税务机关对发票管理的可控性和纳税人信息安全度较高，但对税务机关服务器稳定性要求较高。
方案二：开票信息第一笔生产数据落地在电信运营商。
运营商部署网络发票生产数据库。税务局将纳税人基本信息及发票信息实时复制给运营商；纳税人开具发票时，受运营商网络发票数据库的纳税人基本信息和发票信息监控，开票明细信息直接保存在运营商数据库，再由运营商将发票明细信息复制给税务机关数据库。
此方案开票信息第一落地在运营商数据库，纳税人开票稳定性和及时性转移由运营商负责，运营商可独立完成发票开具相关工作。
2、数据集中程度
考虑到发票作用及使用的特殊性，从管理职能、个性化需求、业务量等方面综合评估，网络发票系统拟采取总局、省级两级部署结合的方式设计。各省负责本省网络发票信息的采集，总局部署一个全国网络发票明细数据库，实现网络发票明细数据的汇集和保存，同时作为向各省国、地税清分数据的数据准备区。
3、系统可靠和安全保障
网络发票的安全可靠是整体工作的基础，为此，项目从以下几方面考虑进行保证：
（1）数据及线路安全
系统设计支持使用总局统一部署的身份证书认证系统。同时，要求提供数据安全传输机制，确保数据及时、准确、安全的传输，从而确保网络发票信息的真实性、完整性、安全性和不可抵赖性。
（2）赋码
网络发票采用赋码管理，以此保证每张发票的唯一性，赋码内容包含国地税、行业、地域等信息。在现阶段仍以纸质监制发票管理的情况下，赋码规则为纸质监制发票的发票代码和发票号码组合作为发票赋码。未来支持采取灵活的独立赋码规则来进行替换，实现去监制，演进为真正的电子发票。
（3）离线开具
网络发票是以在线开具为主，但为规避开不出票的风险，应具备离线开具作为应急功能，提供部分纳税人使用。当出现网络异常情况时，纳税人可离线开具发票。网络恢复正常后，自动将离线开具的发票信息上传到税务局端服务器，且自动切换到在线实时开具发票的状态。