刘成和薛敏亲嘴:关于切实规范和加强非税收入管理的调研报告

关于切实规范和加强非税收入管理的调研报告

　　非税收入是相对于税收而言的。在市场经济条件下，无论中外，非税收入都是政府财政收入的重要组成部分。它对于平衡财政收支，增强政府宏观调控能力，促进经济和社会事业发展起到了重要作用。改革开放以来，在非税收入管理方面，以加强预算外资金和罚没收入管理为重点，开展了许多有益的探索，并取得了一定成效。但是，非税收入管理不规范、“三权”不到位、法制不健全等问题仍然未从根本上得到解决，在一定程度上影响了政府职能正常发挥和财政经济的健康运行。我们深深感到，按照社会主义市场经济和公共财政的基本要求，切实规范和加强非税收入管理，尽快建立统一完整的国家预算，已成为增强政府宏观调控能力，进一步推进财政改革，健全财政经济运行机制的必然选择和当务之急。

　　一、当前非税收入及其管理现状

　　非税收入是指各级政府部门及其所属单位，在履行或代行政府职能过程中，依据有关法律法规收取或提取的各项政府性收入。按现行财政管理体制规定，我国非税收入主要包括：行政事业性收费、政府性基金、专项收入、罚没收入、乡(镇)自筹统筹资金、主管部门集中收入、国有资源使(占)用费收入、其他收入等。根据资料分析，改革开放以来，特别是实行分税制财政体制以后，非税收入具有总量大、增长快、来源广、管理形式多样和占财政收入比重高的特点。

　　从总量来看, 2000年湖南省非税收入总额为220.77亿元，相当于同期地方财政收入177.04亿元的1.25倍，为同期地方各项税收收入125.16亿元的1.76倍；从增幅来看，1998—2000年湖南省非税收入分别比上年增长15.25%、9.22%、13.22%，比同期地方财政收入增幅(9.92%、6.21%、6.33%)分别高5.33、3.01、6.89个百分点，比同期各项税收增幅(4.70%、4.55%、6.73%)高10.55、4.67、6.46个百分点；从构成来看，2000年湖南省非税收入中行政事业性收费、政府性基金(附加)、罚没收入和乡镇自筹统筹资金四大项为162.26亿元,约占全部非税收入的73%，其中，行政事业性收费和政府性基金(附加)为120.57亿元，约占全部非税收入的54%；从管理方式来看,湖南省非税收入主要采取纳入财政预算管理和实行预算外财政专户管理两种形式，2000年湖南省纳入财政预算管理的非税收入达58.39亿元，占全部非税收入的26.45%，列入预算外专户管理的非税收入达162.38亿元，占全部非税收入的73.55%；从预算级次来看，2000年省级非税收入54.8亿元，相当于省本级财政收入25.56亿元的214%；市州县级非税收入165.97亿元，相当于市州县地方财政收入151.48亿元的109.57%，有的县市非税收入相当于同级地方财政收入的200%左右。

　　近些年，湖南省在非税收入管理特别是预算外资金管理方面，按照“所有权属国家，使用权属政府，管理权属财政”的原则，积极推行了收费征管体制改革和综合财政预算改革，加强了财政专户和“收支两条线”管理，为规范管理、治理环境和推进反腐倡廉发挥了较好的作用。但随着财政改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，现行预算外资金乃至整个非税收入管理办法，从理论到实践都已不适应当前形势发展的新要求，其存在的突出问题可概括为以下五个方面。

　　(一)思想认识不统一

　　由于非税收入主要表现为“收费”和“罚没”两种形式，且大部非税收入没有纳入财政预算管理，因而，一些部门、单位甚至领导同志，对非税收入的财政属性缺乏足够认识。认为非税收入的所有权和使用权应归部门所有，把预算外资金视为单位自有资金，似乎非税收入不是正规的财政收入，政府不必调控，财政无须管理。政府财政部门在非税收入管理和调控上，也感到无能为力。同时，社会上往往把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的认为非税收入不能有效增加政府可用财力，花大力气加强非税收入管理得不偿失；还有的认为加强非税收入管理的根本目的是为了大量地增加财政收入，一味强调非税收入的超收问题，有的甚至下达非税收入征收计划任务。在管理上有的要么放任不管，一放就乱，有的收支挂钩，多收乱罚。这是导致各级各部门放松对非税收入管理的思想根源。

　　(二)收费行为不规范

　　主要表现在执收执罚的部门多、环节多、项目多、标准乱。凡是拥有行政管理职权的部门和单位，一般或多或少存在收费项目或罚没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费，还有经营服务性收费；单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”，而且程序较多，手续复杂；一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节，或将一些已取消的行政事业性收费擅自转为经营服务性收费；在现有收费项目中，除了按合法程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的收费项目，包括带有强制性的“经营服务性收费”，搭车收费等等。这是造成非税收入增长过快的主要原因。

　　(三)征管主体不明确

　　由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，因此，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，尽管国家和政府对各项收费和罚款规定有严格的范围和标准，并实行了“收支两条线”管理，但乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。财政机关没有一个统一归口的部门专司非税收入管理，执收单位也没有专门的征收人员，非税收入征管的执法主体不明确。这种多方征收、多家使用、“多头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了非税收入征管力量，从而造成管理脱节，收入流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加了非税收入的管理成本，降低了管理效益。这是当前非税收入管理不够规范的重要因素。

　　(四)资金统筹不到位

　　目前，对收费和罚款的管理，主要是采取“收支两条线”的管理方式，行政性收费和罚没收入等上缴国库，纳入预算管理，事业性收费等预算外收入上交财政专户。特别是实行财政专户管理的非税收入，仍然是谁收谁用，财政部门对这部分资金使用的审批流于形式。加上传统的“重预算内轻预算外”的习惯势力影响，使得非税收入难以全额进入预算“笼子”，资金统筹安排和使用没有真正到位。在非税收入的使用上，由于非税收入尚未真正纳入规范的财政预算管理，基本上仍维持“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局。这是部门预算和财政综合预算改革难以到位的主要障碍。

　　(五)监督机制不健全

　　目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理到资金使用各个管理环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，使得无法可依；行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严，使得有章不循或有章难循。同时，非税收入征管和支出安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政之间的管理模式不一样，不同地方之间的管理办法不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。这是非税收入征收管理上存在的难点问题，也是改革中需要重点研究的关键所在。

　　二、进一步规范和加强非税收入管理的重大意义

　　随着改革开放的深入开展,湖南省非税收入已成为地方政府的一项重要财力，在支持地方经济建设，促进社会各项事业发展等方面，发挥着重要作用。同时，经过几年来的治理整顿和“收支两条线”管理措施的基本落实，非税收入的规范化管理也已具备了一定的基础。但必须清醒地看到，非税收入增长过快，资金量过大，特别是有相当大的部分非税收入游离于财政管理之外，相对削弱了各级政府的调控能力和财政的管理职能。从讲政治的高度和改革与发展的大局来看，进一步规范和加强非税收入管理，具有十分重要的政治经济意义。

　　(一)规范和加强非税收入管理，是实践“三个代表”重要思想的必然要求

　　非税收入与税收收入一样，应该“取之于民、用之于民”，必须“取之有度、用之有规”，以最大限度体现人民群众的根本利益。当前非税收入膨胀、分配不公、管理不规范等问题的存在，直接影响党和政府在人民群众中的形象，也与“三个代表”重要思想的要求相差甚远。因此，通过进一步规范和加强非税收入管理，能够筹集相当规模的财政资金，支持地方经济建设，促进社会生产和文化教育等社会事业的发展，从而在一定程度上满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，不断实现最广大人民的根本利益。同时，通过规范收费行为，把非税收入置于财政管理范畴之内，可以从根本上抑制乱收滥支，切实减轻企业和人民负担。湖南省辰溪县非税收入改革试点证明，规范和加强非税收入管理，不仅能够有效控制非税收入规模的过快膨胀，从源头上防治非税收入管理中的不正之风，而且能集中部分财力支持基础设施建设和文化公益事业发展。再次，通过创新非税收入管理机制，提高非税收入管理水平，能够促进社会生产力的进一步发展。由此可见，切实规范和加强非税收入管理，代表着先进社会生产力的发展要求和先进文化的前进方向，体现着广大人民群众的根本利益，是“三个代表”重要思想在财政工作中的具体实践。

　　(二)规范和加强非税收入管理，是治理和优化经济发展环境的重大举措

　　随着社会主义市场经济体制的不断完善和现代交通、通信的快速发展，影响经济发展的决定性因素，已经由政策差异、时空距离等转向环境的优劣。良好的经济发展环境和规范的市场经济秩序，是加快区域经济发展的重要条件。特别是我国加入WTO后，将直接面对经济全球化。如何从深层次提高国际竞争力，保持经济持续、协调、快速发展态势，已成为新世纪发展进程中的一个重大战略性问题。解决这个问题的关键，就是要努力改善经济发展环境。2001年4月，党中央、国务院作出了关于整顿和规范市场经济秩序的决定，并把整顿和规范财经秩序作为其中的一个重要内容。这实际上是改善和优化经济发展环境的一个重大举措。首先，通过规范和加强非税收入管理，可以有效地遏制“三乱”现象，制止自主收费、重复收费、搭车收费、超标收费等行为，为地方经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境。其次，通过规范收费行为，能够从源头上防治在非税收入征管方面的腐败行为，解决收人情费和只收费不服务等问题，为地方经济发展提供一个稳定的社会政治环境和廉明的行政执法环境。再次，通过加强非税收入管理，将会从很大程度上促进财经秩序的进一步好转，使财政收入得到依法征收、及时上交、足额入库、有序管理，为财政收入稳定增长创造良好的外部环境。

　　(三)规范和加强非税收入管理，是推进财政改革和建立公共财政体制框架的重要基础

　　非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分。要实行真正的部门预算特别是综合财政预算，就必须取消预算外资金，确立非税收入的新理念，比照税收征管办法，对非税收入实行统一征收管理，统一安排支出，统一编制部门预算和国家预算。相对税收而言，当前对非税收入管理还不够规范，必须尽快健全法制，集中征收，统筹安排，强化管理。这样就可以为实行部门预算和综合财政预算奠定良好基础。同时，规范非税收入管理也是实行国库集中支付和政府采购制度的前提条件，因此如果不把非税收入纳入财政的统一预算，部门预算改革将难以到位，综合财政预算编制就是一纸空文，公共财政体制的建立更无从谈起，政府采购、国库集中支付等其他财政改革也无法到位。

　　(四)规范和加强非税收入管理，是促进依法理财，强化财政职能的客观需要

　　财政机关是政府管理财政资金的宏观调控部门。财政收入和财政支出是财政资金运行的两个方面，没有完善、健全的财政收入管理机制，财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源，没有完善、健全的财政支出管理制度，财政资源的配置就难以优化，财政资金的良性循环也难以保证。当前，由于对非税收入管理缺乏健全的法规、规范的管理办法，一些部门和单位将非税收入视为“自留地”，作为谋取福利的主要资金来源。有的单位千方百计设立收费项目，想方设法提高收费标准。尽管财政部门对预算外资金实行了财政专户管理和支出用款审批，但仅仅起了一个“过水丘”和“中转站”的作用。对非税收入的管理，无法做到依法征收，应收尽收，统筹安排。非税收入是各部门和各单位在履行或代行政府职能过程中收取的，其收支活动体现政府行为，反映政府形象。因此，通过规范和加强非税收入管理，不仅能够从一定程度上简化行政审批手续，规范政府收费行为，而且能够进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，从而强化财政职能，增强政府宏观调控能力。

　　三、规范和加强非税收入管理的对策建议

　　我们认为，规范和加强非税收入管理，必须遵循以上几项原则,从思想认识、法制建设、征管方式、管理办法、监督机制和组织措施等方面入手，逐步建立起适应社会主义市场经济发展要求的非税收入管理新模式。

　　(一)真正形成规范和加强非税收入管理的共识

　　要从全面贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，充分认识规范和加强非税收入管理的重要性和必要性，并把它作为规范政府收入行为，治理经济发展环境，推进财政改革和健全财政运行机制，加强廉政建设，促进经济社会发展的重大举措。按照建立和发展社会主义市场经济体制的要求，逐步淡化预算外资金概念，建立起非税收入管理的新理念，把思想真正统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的共识上来。进一步明确非税收入是国家财政收入的重要组成部分，不是部门和单位自有收入，必须由政府财政部门统一归口管理。各级政府要反复强调，规范非税收入管理与加强税收征管同等重要。从思想认识、理论研究和实际工作上，切实解决当前非税收入管理定位不正、底气不足的问题。

　　(二)建立健全非税收入的法规和征管制度

　　根据规范和加强非税收入管理的要求，在认真总结近年来预算外资金管理成效的基础上，全面清理行政事业性收费和政府性基金管理、票据管理、罚没收入及其他收入管理等有关法规性文件，抓紧出台规范和加强非税收入管理的法律法规，如非税收入征管法等。从法律制度上明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则以及征管办法等，解决目前非税收入管理无法可依、无章可循的问题。各级政府要积极创造条件，逐步把非税收入纳入财政预算管理，为全面推进部门预算改革和其他财政改革，奠定良好的基础。同时，要比照税收征管办法，进一步完善各项非税收入“征、管、查”制度，实行非税收入征、管、查相分离，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。

　　(三)明确非税收入征管主体

　　非税收入是政府部门在行使其职能过程中形成的政府性收入，也是财政收入的重要组成部分。从非税收入的属性来看，非税收入征管主体只能是财政部门。为切实规范和加强非税收入管理，各级政府必须明确财政机关是非税收入的主管部门，并积极00创造条件，在财政机关内部设立专门的非税收入管理机构。配备强有力的专职人员，对所有非税收入实行统一征收，统一管理，统一执法。天津市财政局、河南省焦作市财政局等地区已成立非税收入管理局，湖南省大部分市县也正在组建非税收入管理机构。建议条件成熟的地方，可考虑将原收费管理局(或预算外资金管理局)改为非税收入管理局，代表本级政府负责所辖区域内非税收入“征、管、查”等工作，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的非税收入管理体系。同时，要按照非税收入管理要求，尽快充实非税收入征管人员，确保非税收入征管工作落到实处。

　　(四)科学界定非税收入征收范围

　　根据市场经济和税费改革的要求，按照科学、合法、规范、适度的原则，必须通过深化改革和清理整顿，把非税收入控制在合理的征管范围和适当的额度之内。可对现有的各项行政事业性收费，采取“改”、“转”、“减”、“留”的措施加以规范。“改”，就是将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目，实行依法征税；“转”，就是将部分不体现政府职能的行政事业性收费，转为由市场运作的经营服务性收费，并通过税收杠杆进行调节；“减”，就是将部分阻碍市场经济发展的不合法、不合理收费予以取消，切实减轻企业和农民的负担；“留”，就是将那些体现政府职责和政府行为的必不可少的收费予以保留，作为非税收入进行规范管理。同时，要严格清理各类收费项目和标准，在规范税费行为的基础上，科学、合理地界定政府非税收入征管范围，严格控制非税收入规模。对于继续保留暂不纳入预算管理的非税收入，必须严格实行财政专户和收支两条线管理。

　　(五)改进非税收入征收方式

　　针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利于征收，方便缴款的原则，对非税收入可采取两种不同的征收方式：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金可设立政府非税收入征收大厅，由财政机关的非税收入管理部门集中统一征收。对少部分非税收入可采取委托征收的方式。如随税征收的各种附加等，可由财政部门委托税务部门代为征收；对罚没收入可委托银行代为征收，通过广泛地设立银行代收网点代收，由缴款人直接到各代收网点办理缴款，然后由代收点将资金汇缴到财政专户；对零星分散的小额非税收入可委托执收执罚部门在执法过程中由单位现场征收。同时，在非税收入征收过程中，必须严格加强财政票据管理，健全财政票据监管网络，实行票款分离，罚缴分离，严禁白条收费和无票收费，真正实现以票管费的目标。

　　(六)加大非税收入的资金统筹和监督力度

　　非税收入是各级政府的地方财政收入，应按照执收执罚部门和单位的隶属关系，将非税收入纳入同级政府财政管理。在非税收入尚未全部纳入预算管理的过渡阶段，各级政府要加大预算外非税收入的统筹力度。对所有非税收入实行一个窗口征收，一个账户(国库预算内账户或财政专户)入库，一个预算统筹，一个部门主管，“一条龙”的服务。按照部门预算改革的要求，真正把非税收入形成的可用财力与其他财政收入形成的可用财力，一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行真正统一的财政预算，并把收支两条线管理规定落到实处。同时，要切实加强对非税收入的监督，把非税收入作为财政监督检查的重点。各级政府必须实行政务公开，定期向社会各界公布收费项目和收费标准，实行挂牌收费，使交费的单位和群众做到心中有数。建立和完善收费公示、收费稽查、收费举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。各级政府要将非税收入征、管、用情况，定期向人大报告，自觉接受人大、审计、社会中介机构对非税收入的监督，使非税收入的管理逐步纳入法制化、规范化的轨道。