藏海花 张海杏:“十二五”时期我国城镇化水平探讨

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“十二五”时期我国城镇化水平探讨
孙国华　　2010-08-27
摘　要：根据发达国家的城市化经验，城市化率在30%～70%期间是加速城市化的时期。我国未来的城镇化率应该是70%左右，即目前农村居民人数将由7.2亿人减少到4亿人左右。需要转移的农村居民人数为3亿多人。按2008年出外务工的农民工数量1.4亿人计，如果将这部分的农民工就地安置下来，变农民工个人进城为家庭落户，按家庭人数3～4人计，扣除其中家庭成员都进城打工的因素，将增加转移农村人口2亿人左右。加上农村城镇化，增加1亿农村人口的转移，就可以实现。由此可见，只要新的户籍政策有利于农村居民进城落户，消除农民进城落户的后顾之忧，我国的城镇化过程完全有可能实现跨越式的发展。
关键词：城镇化，城市化率，国际水平，中等收入
一、“十一五”规划城镇化指标执行情况判断
2008年底，我国人均国民收入为2770美元。根据有关资料，1998年世界平均城市化率达46%时，各国人均收入与城市化率情况是，高收入国家（平均人均收入2.587万美元）的平均城市化率是78%，中上收入国家（平均人均收入4600美元）的平均城市化率为73%，中等收入国家（平均人均收入2590美元）的平均城市化率为61%。2008年我国的人均收入略超过那时的中等收入国家水平，但城镇化率却远低于中等收入国家的平均水平。这说明我国的城镇化水平提升的空间很大。
我国的城镇化率统计口径，2008年的城镇人口中包含了2.25亿的农民工，其中，本乡镇以外就业的外出农民工数量为1.4亿人，占62.2%；本乡镇以内的本地农民工数量为8500万人，占37.8%。这部分农民工尽管统计在城镇人口中，但由于具有流动性，并不是农村家庭的整体转移，没有完成农村人口向城镇的定居或者落户迁徙。因此，这部分城镇人口具有较大的流动性和不稳定性。严格说，农民工的半城镇化性质，对我国今后的城镇化具有双向的影响：这部分人可以成为加快城镇化的因素，也可以成为降低城镇化的因素，取决于经济社会发展和国家政策取向。
2009年下半年，由于受国际金融危机的影响，我国沿海地区的大量外向型企业，特别是低附加值的劳动密集型企业，出现了关、停、并、转的现象，建筑业、采矿业和一些施工企业等集聚大量民工的行业也受到严重冲击，其他产业也或多或少地裁减了相当数量的农民工。在这些行业和企业就业的农民工大量失业返乡。据国家统计局对中西部一些地区的调查，有的地区有2/3以上的外出民工返乡。由于中央及时出台了扩大内需的措施，2009年下半年经济开始复苏，受益的多数是基础设施建设项目，能够吸纳大量的农民工就业。由于出口受到严重冲击，拉动内需受到更多地重视，农村城镇化的发展速度加快。因此，2009年的城镇化率与经济增长都呈现出V字形状态。我国城镇化率也有较大的提高。
进入2010年后，随着我国经济发展回到正常轨道，农村城镇化的步伐会进一步加快。2010年中央一号文件再次强调了要以中小城市和小城镇为重点的城镇化，放宽户籍，鼓励符合条件的农村转移人口到城镇落户。2009年11月份以后，我国的进出口开始回升，预计2010年的外向型企业的农民工就业岗位将有所恢复，从而带动城镇化率将进一步攀升。
二、“十二五”时期影响城镇化的主要因素
一是区域开发的步伐会加快。2009年国务院批准了11个区域规划和地区政策性文件，下一步还将批准新的区域规划方案和政策性文件。区域开发将增加新的就业岗位，成为劳动力和人口新的集聚区域。
二是主体功能区规划进入实施阶段。四类功能区中的重点开发区域也会成为新的人口聚集区，而限制和禁止开发区域的人口会逐步往外迁徙。这是调整人口布局，从而带动城镇化的良好机遇。
三是经济增长将更多地依靠内需拉动。提高居民消费水平会成为未来的大趋势，而城镇化过程将会源源不断地创造新的需求，成为我国经济社会发展新的动力。
四是加快现代农业发展步伐成为我国农业发展的大方向。现代农业的基本特征是科学化、商品化、集约化、产业化，农村土地的流转和集中是发展现代农业的前提条件，农村的劳动力会随着现代农业的不断进步而更多地分离出来，而现代农业体系中的多数环节是在城镇中的产业，可以增加城镇的就业岗位。这也是城镇化的必然要求。
五是引导生产要素的跨区域合理流动政策。逐步缩小区域差距，实现基本公共服务均等化是我国推动区域协调发展的基本要求。区域间的差距主要表现为人均收入水平的差距。生产要素的不断流动，特别是人口的不断迁徙，是世界各国区域平衡和城市化过程中的普遍现象。随着我国区域间的协作不断推进，要素流动包括人口流动，必将影响我国城镇化的发展方向。
六是体制机制的改革创新。我国城乡户籍制度的改革势在必行。随着统筹城乡发展政策的深入贯彻，破除城乡户籍分割的格局已越来越成熟，跨地区的户籍政策也要逐步加以改变。农村居民的社会保障制度将实现“全覆盖”。农村土地流转制度也开始逐步健全，特别是国家对保障性住房建设的投资不断加大，不断完善房地产市场机制。这些因素都会有利于促进城镇化进程。
根据发达国家的城市化经验，城市化率在30%～70%期间是加速城市化的时期。我国未来的城镇化率应该是70%左右，即目前农村居民人数将由7.2亿人减少到4亿人左右。需要转移的农村居民人数为3亿多人。按2008年出外务工的农民工数量1.4亿人计，如果将这部分的农民工就地安置下来，变农民工个人进城为家庭落户，按家庭人数3～4人计，扣除其中家庭成员都进城打工的因素，将增加转移农村人口2亿人左右。加上农村城镇化，增加1亿农村人口的转移，就可以实现。由此可见，只要新的户籍政策有利于农村居民进城落户，消除农民进城落户的后顾之忧，我国的城镇化过程完全有可能实现跨越式的发展。
三、“十二五”规划城镇化指标设想
我国“十二五”时期的城镇化率有两种指标设想：
第一个方案：城镇化率从2010年的48%提升到2015年的56%，提升8个百分点，年平均提高1.6个百分点。相当于日本在1947年－1975年的工业化加速阶段，城市化水平从28%提高到75%期间，平均每年提高1.67个百分点的水平。这也符合《促进中部地区崛起规划》中提出的“到2015年中部地区的城镇化率要提高到48%”的规划指标。中部地区目前的城镇化率为40.3%，到2015年提高近8个百分点。如果“十二五”时期在加速城镇化过程中允许人口的跨地区迁徙，现有进城农民工的数量很大部分应该在东部地区。这样，东部地区的城镇化会快于中部地区。全国平均为56%，中部为48%，符合这种发展趋势。
第二个方案：城镇化率从2010年的50%提升到2015年的60%，提升10个百分点，年均提高2个百分点。用5～8年时间完成追赶世界中等收入国家的平均城市化水平。如果户籍政策落实到位，我国的城镇化率由2008年的45.68%，提升到2010年的50%，相当于我国的乡村总人口由2008年的7.2亿人降到2010年的6.7亿人（按2008年人口自然增长率5.08‰累进），两年内安置农村进城人口达5000万人。我国的城镇化速度面临的不是城镇化的对象问题，如果将已经进城的流动农民工变为家庭落户就会立即改变城乡人口比例关系，因而面临的主要问题是城市的容量问题。2008年底，我国按照市区非农业人口的统计，全国200万以上人口的城市41个，100－200万人口的城市81个，50－100万人口的城市118个，20－50万人口的城市151个，市区非农业人口在20万以下的城市共264个，而小城镇达1.9234万个。这个方案是5年内转移农村人口1.2亿人，平均每年2400万人。按2/3进城市，1/3进农村城镇，那么，平均每年每个城市需要接纳2.44万农村人口。按城市等级加权平均，100万以上的大城市加权为5，20－100万的中等城市加权为3，20万以下的小城市加权为1。那么，每个大城市每年需吸纳农村人口4.7万多人，中等城市吸纳2.8万人，小城市吸纳不到1万人，而每个小城镇平均每年需要安置416人（小城镇的数量还会增加）。这是完全有可能实现的。
第一个方案是留有余地的规划指标，第二个方案则是积极进取的设想。如果前者作为规划，后者作为执行目标，则我国将有可能在创造经济增长的奇迹后，再创造一个城市化的奇迹。
作　　者：孙国华
出　　处：宏观经济管理，2010.05
单　　位：国家发展改革委学术委员会办公室
经济类别：城市发展
库　　别：中经评论子库

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