包国宪：第三方政府绩效评价的实践探索与理论研究

——甘肃模式的解析

摘 要：甘肃模式是基于对西部区域特征的理性思考基础上所产生的，需放在整个西部治理视阙下加以解读。甘肃模式可概括为以“顾客导向”为价值取向，以非公有制企业为评价主体，由专业学术机构组织实施，具有现代公共治理特征的第三方评价模式，其实质上是一种公共治理评价。从研究背景、基本思路、具体做法以及研究基础与理论创新等方面论述甘肃模式独特的生成机制及组织模式，针对性地提出进一步优化这一模式的策略在于：评价主体的进一步扩展，从以非公有制经济为主的评价主体中渐渐纳入公民、公务员、企业等，实现社会全方位的主体参与，利用网络技术和调查问卷设计的改进拓展公民参与的途径;第二，评价的技术拓展，从评价的软件出发，利用管理信息系统真正发挥绩效评价在政府部门的导向作用;第三，科学认识绩效评估中的缺位、错位、越位的问题，改善绩效评价的功能性问题;第四，积极推进绩效评估的制度化进程，加大绩效评估在政府部门的稳定性、预见性，切实发挥从目标管理到绩效管理的转化;第五，积极探讨第三方评价的理论和实践问题，为走向全面治理评价提供理论和实证保障。
　　关键词：甘肃模式;公共治理;第三方评价;生成机制;组织模式;理论创新
　　2004年底至2005年初，兰州大学中国地方政府绩效评价中心受甘肃省人民政府的委托对全省所辖14个市(州)政府和省政府39个职能部门的绩效进行了评价，并于2005年3月9日向社会公布了评价结果，发布了《甘肃省非公有制企业评价政府绩效结果报告》。这一举措被媒体称作“兰州试验”，它开创了第三方评价政府绩效的先河，形成了中国地方政府绩效评价的“甘肃模式”，备受各地政府和学术界的瞩目。2006年，甘肃省政府决定继续在全省范围内开展企业评价政府绩效活动，以进一步转变工作作风，为企业发展营造规范严明的法制环境、诚实守信的信用环境、优质高效的服务环境及宽松和谐的创业环境。兰州大学中国地方政府绩效评价中心在总结前一次政府绩效评价实践的基础上，进一步修改和完善了评价方案，于9月初至11月末组织开展了14个市(州)政府和26个省属职能部门的绩效评价活动，最终形成了《甘肃省企业评价市(州)政府及省属部门绩效的结果报告(2006年)》。经过两个年度的评价实践，“甘肃模式”逐步完善，成为中国地方政府绩效评价的四大模式之一。
　　一、“甘肃模式”的背景
　　“甘肃模式”的形成有特定的背景。有甘肃解决实际问题的需要，也有国际国内大环境的促动，更有地方政府创新理念所产生的动力。具体看，“甘肃模式”出现的背景主要表现在以下三个方面：
　　(一)改善非公有制经济的发展环境是“甘肃模式”产生的最直接原因
　　我国地域广阔、人口众多，各地的经济社会发展极不平衡，不但东部、中部与西部，沿海与内陆，城市与农村之间的发展差距很大，而且由于地理环境及资源禀赋差异、制度差异、国家宏观政策差异、发展机遇差异等原因，致使发展差距还有逐渐拉大的趋势。因此，1999年，国家开始实施西部大开发战略。西部大开发,经济与产业结构调整是其中的重点。西部地区产业结构存在的普遍问题是第一产业偏“种”;第二产业偏“重”, 重中又偏原料、燃料、材料等初级产品;第三产业偏“吃”。每一产业内部的产业链既“短”又“断”, 加工与深加工环节少而落后。因此，西部大开发的一个主要任务就是探索发展特色经济的道路, 而特色经济的发展说到底是个如何创建特色产业结构的问题, 以市场为导向的非公有制经济的崛起势必会起到调整、补充、完善、优化产业结构的作用，并能推动区域经济的发展。
　　但是，甘肃省非公有制经济的整体发展不但落后于东部，而且落后于全国的平均水平。从非公有制经济占GDP的比重看，2001年，甘肃省的非公有制经济实现产值268.94亿元，占甘肃省GDP的25.08%，而全国的平均水平是33.2%;2004年，甘肃省的非公有制经济占甘肃省GDP总量的26.03%;而全国的平均水平是32.50%，浙江省的非公有制经济占浙江省GDP总量高达59.5%;广东省的非公有制经济占广东省GDP总量高达58%。从非公有制企业的平均规模上看，2004年，甘肃省非公有制企业的平均规模是41.5万元，而全国的平均水平是75.5万元，浙江的平均水平是86.2万元。从非公有制经济产值的增长速度看，2001-2003年间，甘肃省非公有制经济基本是零增长，2003年后受全国大形势影响，虽有较快的增长，但仍落后于全国平均增长速度。从中可以看出，非公有制企业平均规模小，发展乏力，已成为制约甘肃省经济发展的“瓶颈”。采取什么样的措施改善非公有制经济的发展环境、提高非公有制经济产值在全省GDP中的比重，以及提高非公有制经济的发展速度，成为甘肃省政府的重点工作之一，也成为政府、学术机构和广大非公有制企业主共同关注的问题。通过政府绩效评价，促进政府职能的转变，改善非公有制经济发展的环境，成为“甘肃模式”实践的最根本、最直接的原因。
　　(二)宏观环境条件使“甘肃模式”的产生成为可能
　　2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。入世后，中国拥有更广阔舞台的同时也面临着不可回避的挑战。对政府而言，它要求政治权力的行使再不能像计划经济时代那样任意、专断，政府职能及其目标模式与管理方式、方法都必须置于WTO的框架之下。政府管理体制、宏观调控能力及企业、行业的国际竞争力和产业结构升级等方面都需要改革创新，以适应WTO的规则和参与全球竞争。2002年江泽民在十六大报告中指出：“推动社会全面进步，促进人的全面发展”，“紧紧把握住这一点，就从根本上把握了人民的愿望，把握了社会主义现代化建设的本质”。2003年10月11日十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又提出了：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全发展”。2004年3月10日，胡锦涛在《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》中深刻地阐述了科学发展观的内涵，并提出了全面贯彻落实科学发展观的具体要求。2004年9月19日，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次鲜明地提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”这个科学命题，并把它作为加强党的执政能力建设的五项任务之一。这充分表明，十六大以来党的以人为本,科学发展观与和谐社会的执政理念，明确地将人作为社会发展的出发点和归宿，强调人的主体的价值、地位和作用，并把人的全面发展作为社会经济发展的根本目的和终极价值。
　　2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政纲要》，强调政府工作要依法行政，基本要求是：合法行政、合理行政、程序正当、权责统一、诚实守信。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，这部旨在规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理的法律对于推动政府规范审批行为、依法行政、保障和扩大民权具有重要的意义。
　　国际环境、政治环境和法制环境，以及我国民主政治的推进、政务公开的程度和公众参与意识的提高，都为甘肃省开展非公有制企业评估政府绩效提供了契机和条件。
　　(三)政府制度创新的推进是“甘肃模式”产生的关键
　　从经济发展一般规律看，生产要素的积聚和流入是经济发展的主要动力，哪个地方对资金、技术、人才等生产要素的吸引力大，积聚能力强，哪个地方经济发展就快，反之就慢。在市场经济条件下，生产要素的流向主要取决于发展环境的优劣，也就是说，投资环境、建设环境、干事创业环境好不好，是决定生产要素吸引力大小的关键。基于以上认识，2001年，甘肃省开展营造“投资环境、建设环境和干事创业环境”的大讨论。通过大讨论，目的是促进思想解放和观念更新，推动政府部门职能的转变，规范办事行为、建立良好的用人机制，鼓励各类人才脱颖而出。营造“人人都是投资环境，人人维护投资环境，人人营造投资环境”的良好氛围。为达到以上目的，甘肃省政府、各相关部门以及社会各界积极采取了许多相应措施，组建专门的工作领导小组，成立监察监督组等相应负责机构;对全省市州地营造“三个环境”工作进行督察调研，召开不同类型的座谈会、个别访谈等，以此来掌握此项工作的总体进展;加强舆论宣传力度，在报纸、电视、电台等新闻媒体开辟专题栏目，不断把大讨论引向深入。通过大讨论活动本身以及采取的一些相应政策措施，省内三个环境得到一定程度的改善，取得了一定成效。但是，大讨论活动本身效果并不理想。因此，甘肃省政府需要创新，寻找一条能持续推动经济发展的路径。政府绩效评价也就是在政府的创新冲动下开展起来的。
　　以上三方面的原因，促使甘肃省政府及领导认识到：要促进全省经济特别是非公有制经济的发展，必须实现政府在观念上和制度上的创新。于是在2004年初“两会”上，在省长的政府工作报告中提出了创新政府工作的“五件事”和“八项工作”。五件事是指推行限时办结制、一站式办公、首问责任制、受理企业和群众投诉、开展非公有制企业评议政府部门活动。八项工作是指一站式服务、限时办结、服务承诺、一次告知、政务公开、开展非公有制企业评议政府、受理企业投诉、受理企业举报。
　　“五件事”和“八项工作”都有“非公有制企业评议政府”，其明确的目的就是怎样更为有力地贯彻执行中央关于发展非公有制经济的方针政策，怎样更为有效制定甘肃发展非公有制经济的政策和措施。答案是让非公有制企业这个最主要的得益者参与政策制定之中，这是甘肃省政府在绩效评价过程中的第一个重要创新点。
　　由谁来组织这次非公有制企业评价政府绩效工作呢 交给具有学术和技术支撑的第三方——兰州大学中国地方政府绩效评价中心。这是甘肃省政府在绩效评价过程中的第二个重要创新点。第三方学术性专业机构因与评价对象、评价主体之间没有直接的利益关系，其评价更有公信力。对于改善政企、政社、政府与公民之间的关系更为有效，也可以弥补政府内部评价的固有缺陷和不足。
　　怎么样才能保证评价方法科学，过程公正，结果公平并最大限度地调动社会、企业和政府都来关心，积极参与评价，直接关系到评价的绩效和成效。答案是：透明、公开。从方案到评价实施，直至最后的结果都向社会公开。这是甘肃省政府在绩效评价过程中的第三个重要创新点。

三、甘肃模式的研究基础与理论创新
　　通过对2004年到2006年两次绩效评价整体构架的论证，所揭示的不但是甘肃政府本身绩效评价的问题，而是在更广阔的治理视野下，总结出了西部整体发展所缺乏的动力及面临的瓶颈。甘肃模式正是从绩效评价的角度提出了解决这一问题的实践途径，甘肃政府绩效评价模式可以精炼总结为两点：基于实践的研究以及基于公共治理的评价。首先，甘肃模式本身是一种问题导向型的研究，即在实践中不断总结出绩效评价的一般理论和方法创新;其次，甘肃模式的评价实质上是公共治理评价，即从甘肃发展的经济社会状态出发，解读政府在社会治理中的绩效问题。以此为基础，甘肃模式本身是实践与理论创新相结合的结果，并形成了自身独特的研究基础和理论创新。
　　(一)甘肃模式的研究基础
　　甘肃模式最初的假设和总体设计思路的形成，首先，是基于对西部特殊区域特征的理性思考基础上得出的。我国东西部制度环境、经济发展程度、地理条件差距较大，地方政府行为模式在多种条件的影响下呈现出不同的行为逻辑。在研究中，通过大量的实证比较研究：从序时性比较、绝对量、相对量比较(如东西部的基本情况、政府治理创新)，得出了西部发展滞后的原因，不仅仅是地理位置、经济发展程度而引起的，而更多的是在于政府制度创新、治理能力滞后所导致，从而得出西部所需要的发展契机恰恰要依托于政府的制度创新和治理能力的提升[6]。西部的发展模式是固有政府行为的结果，没有形成真正意义上的“三元”社会格局[7]，而是在发展的路径上存在较强的政府“一元”行为，有较强的路径依赖性，而现实的发展正面临着市场力量不断的拓展，公民社会兴起所带来的新动力，西部的发展不但需要政府的主导行为，而是需要将其放在一个更为庞大的社会治理体系中去探讨。西部的发展模式、政府行为和重大的社会问题具有自身的规律和特点，针对以上西部地方政府特定的环境和行为特点，对于政府绩效评价而言，就需要研究并探索出一套适应于西部欠发达地区的特殊模式。其次，通过在实践中的摸索，甘肃模式与东部的政府绩效评价相比较而言，东部多以内部评价为主，将政府绩效评价视为一种对组织绩效的提升，同样将其放入一个社会系统考虑，不难得出东部绩效评价的模式同样与东部地方政府的行为模式、累积的社会资本、创新供给能力、制度创新动力等问题相关。所以，东部以内部评价居多，并通过提升指标体系的科学性和解释性来提升政府组织绩效。而西部的政府绩效评价则更多的需要通过外力来打破地方政府固有行为模式的惯性，通过公共治理评价的外力推动，借助社会、市场的力量来完成治理的蓝图。结合甘肃模式的具体做法，甘肃模式是不同于以往绩效评价的第三方评价(外部评价)，并且是在对西部地方政府和西部未来发展模式的理性分析和实证研究的基础上提出的。可以说甘肃模式从评价主体的选择、指标体系的设计、组织模式的管理与创新等实践操作上，从理论和实践上两个层面上提出了一套符合西部制度环境、针对西部政府发展的绩效评价模式。
　　(二)甘肃模式的理论创新
　　甘肃模式不但从实践中开创了第三方政府绩效评价的新模式，更以实践为依托，进行理论创新，不断完善中国地方政府的绩效评价的理论体系。首次提出了政府广义绩效、评价中的“三权”界定[8]、绩效评价的组织模式管理等学理问题，解决了学术研究和实践操作上的诸多问题，如：政府广义绩效的提出从政府绩效评估的价值取向到绩效观的内涵给予了前瞻性的界定;评价中“三权”的探讨将评价权、监管权、组织权分别定义，从而从“三权”界定中解决了评价主体、评价组织和评价监管之间的内在逻辑关系，并由此清晰的区分了第一二三方评价及内外部评价的科学内涵;政府绩效评价的组织模式及其管理原则从组织的角度研究了绩效评价组织体系的相关问题。在理论研究与实践的相互促进下，甘肃模式形成了以非公有制企业为评价主体，以“顾客导向”为价值取向[9]，由兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施的第三方评价模式[10]。在具体评价体系的设计中，以提高政府的广义绩效为目标，科学地设计评价指标，将甘肃特定环境特点和需要融入到指标体系的设计中，并充分强调以提高政府治理能力，即从整个社会治理水平出发，将评价的重点放在政府对整个社会的治理能力上。评价中通过以制度创新能力为基础的绩效导向，切实发挥政府对非公有制经济发展起到促进、引导、服务的作用，充分体现出将评价的目标聚焦于促进非公有制经济的发展上。甘肃经济发展由于受非公有制经济发展缓慢的制约(落后于全国平均水平，从绝对量、相对量以及规模上进行了实证研究)，经济发展“瓶颈”问题愈发显现。另一方面，政府职能转变缓慢，不但表现在“硬环境的缺失”没有很好的促进非公有制经济的发展，而且在软环境的建设，即政府自身的效能建设、治理能力、制度创新能力等方面也没有很好的形成非公有制经济发展的微观制度安排。在这样的前提下，以非公有制经济为评价主体对政府部门的服务效率、环境建设等要素进行评价恰恰能够反映出非公有制经济发展需要政府所提供的软硬件环境。以“顾客导向”为评价的价值取向，反映出政府不但需要从效率、效能来提高政府绩效，更要从公平，即从“顾客满意”的角度来保证政府的绩效符合公民的价值。“顾客导向”本质上说凝练了甘肃模式在绩效评价上的价值追求和体系构建方法，即以顾客为导向就是要从促进非公有制经济的发展出发来对政府工作进行改善。而作为价值追求而言，即不但要追求政府效率、效果的提升，更要从顾客满意度来改进政府的工作思路和目标取向。以绩效评价为桥梁建立起绩效沟通的平台[11]，最终保障从公共治理的角度提高顾客满意，并在此过程中不断提升公民社会的力量。通过这样的一种绩效价值追求能够使得政府的工作从社会治理的角度进行改善，以地方非公有制经济的发展为导向，从而以此作为政府创新和绩效改进的方向。评价主体的选择完全按照实践中问题的需要，评价的组织权授权兰州大学绩效评价中心，确立了第三方评价的地位，评价的价值取向在重效率、重效果的同时，注重实际评价主体的需要，以上三方面成为了甘肃模式绩效评价的基础。在具体的评价体系设计上，切实以绩效观为导向，摒除了目标管理体系下的简单指标设计，并不以打分排序为目的，而是以诊断问题，充分发挥绩效的引导作用，试图通过指标体系的科学构建来达到引导政府走向绩效管理的目的。对市、州政府而言，由于较为可比，所以评价中采用较为一致的指标体系，而在省职能部门的评价中，则充分考虑到由于省职能部门承担的职能差别，不具有绝对可比性，所以对绩效评价体系的设计则采取一般职能和特殊职能相分离的原则，从而使得省职能部门的评价结果具有相对可比性，从理论上也提出了解决不同职能部门绩效评价中多样性、针对性、特殊性问题。
　　综上所述，需要强调的是绩效评价并不是简单的评价问题、技术问题，而是与社会系统密切相关，绩效评价的模式不单要解决绩效评价的操作问题、指标问题，更重要的是怎样认识绩效评价所面对的社会环境，对于解决这些问题能够做出怎样的引导。甘肃模式不同于东部的种种绩效评价模式，正是由于不能将甘肃的绩效评价模式简单视为是对组织绩效的提升，而是通过治理评价来改善政府的制度创新能力、治理能力、对社会的反馈能力，并由此为依托服务于非公有制经济的发展，为非公有制经济的发展真正提供可靠的软硬件环境。通过理论研究和实践评价的不断相互促进，甘肃模式不但完善了绩效评价一般理论体系，更通过实践中的问题导向，以甘肃模式的探索提供了绩效评价中第三方评价的新模式。
　　四、结论
　　通过对甘肃模式背景、基本思路与具体做法以及研究基础与理论创新的论述，甘肃模式切实通过公共治理的外部评价模式，提出了一条以绩效为导向的评价路径。使地方政府通过绩效观的引导，在重效率的同时，同样注重分析问题的过程，在重结果的同时，也重视诊断问题的形成，并通过促进非公有制经济发展来针对性地提出问题，最后通过绩效评价的导向作用，达到政府制度创新和治理能力的提升。甘肃模式所进行的实践和理论创新实质上是一种公共治理评价，从国外的实践不难发现第三方评价是非常普遍的，政府往往利用独立第三方的评价来起到外部监督权力制衡的功效，在评价体系形成一个闭合回路从而使得权力的监督、公民满意、政府内部绩效的有机性得以提高。在我国正值“三元”社会治理格局的形成时期，市场、公民社会的力量不断增强，需要政府作为治理的重要一方在领导中参与，在参与中领导社会事务的理念和能力方面应不断创新提升，第三方绩效评价无疑对这一问题给与了科学的回应。所以，甘肃模式不但从一般理论意义上对政府绩效评价模式发展问题提出了一种全新的解答，同时又立足于甘肃实际社会状态，确立了在“三元”社会发展不完善的欠发达地区进行绩效评价的实践创新。从两次的绩效评价实践中，甘肃模式取得了理论和实践上的显著成果，未来需要从以下几个方面进行深入的研究和优化：
　　第一，评价主体的进一步扩展，从以非公有制经济为主的评价主体中渐渐纳入公民、公务员、企业等，实现社会全方位的主体参与，利用网络技术和调查问卷设计的改进拓展公民参与的途径。
　　第二，评价的技术拓展，从评价的软件出发，利用管理信息系统真正发挥绩效评价在政府部门的导向作用。
　　第三，科学认识绩效评估中的缺位、错位、越位的问题，改善绩效评价的功能性问题。
　　第四，积极推进绩效评估的制度化进程，加大绩效评估在政府部门的稳定性、预见性，切实发挥从目标管理到绩效管理的转化.
　　第五，积极探讨第三方评价的理论和实践问题，为走向全面治理评价提供理论和实证保障。
　　[1]2008年香港城市大学公共管理学院、中山大学政治与公共事务学院、兰州大学中国地方政府绩效评价中心联合召开的“首届中国地方政府绩效评估的回顾与前瞻”学术会议主题报告。
　　基金项目：国家自然科学基金项目《中国地方政府绩效评价的组织模式及其管理研究》(70673031);甘肃省软科学项目《中国县级政府绩效评价体系研究》
　　作者简介：包国宪(1955- )，男，甘肃庆阳人，院长、教授，博士生导师，兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任;董静，女，讲师，博士研究生;郎玫，女，博士研究生;王浩权，男，讲师，博士研究生;周云飞，男，博士研究生;何文盛，男，副教授，博士，从事绩效管理研究。
　　[2]包国宪，曹西安.我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析[J].兰州大学学报(社会科学版)，2007(1)
　　[3]张安定，谭功荣.绩效评估：政府行政改革和再造的新策略[J].中国行政管理，2004(9)
　　[4] 胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2007年10月15日
　　[5] “关于印送国务院领导同志对政府绩效评价研究成果批示的函”，中国行政管理学会，2006年3月28日
　　[6]包国宪，刘斌，周云飞.地方政府治理创新视角下的中国东西部发展差距分析[J].北京行政学院学报. 2007 (4)
　　[7]包国宪，潘旭.“新三元结构”与公民社会发展——从政府体制改革的视角分析[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版).2007 (11)
　　[8]包国宪，曹西安.地方政府绩效评价中的“三权”问题探析[J].中州学刊.2006 (6)
　　[9]包国宪，孙加献.政府绩效评价中的“顾客导向”探析[J].中国行政管理.2006 (1)
　　[10]包国宪，张志栋.我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析[J].中国行政管理.2008 (1)
　　[11]包国宪，曹西安.论政府绩效管理中的绩效沟通[J].经济体制改革. 2007 (1)