乡土中国哪个版本最好:电子政务信息资源共享的经济学研究

2004-10-19 11:11:43
1、为什么要从经济学讨论信息共享？
1.解决“老大难”问题需要更新观念
电子政务的信息共享问题已经成为一个老大难问题。这一问题已经讨论了多年，但并未得到很好的解决。人们总喜欢将信息不能充分共享归咎于信息资源的部门所有，解决的办法不外乎是行政命令，领导出面。但是信息共享问题仍未能很好地解决，这不能不引人怀疑，是否我们在信息共享的基本理论上出了问题？在信息共享的基本观念上是否有误区？是否有除了简单的部门利益之外的更深层次的障碍？
爱因斯坦讲：“我们不能用产生问题的同一思维水平来解决当前的问题”，这就提示我们应当跑出习惯性思维的圈子，从更基本的理论来反省我们的信息共享观念，更多地研究事实，更多地研究实际经验，提升对新规律的认识能力。在这一过程中，经济学的观念与视角无疑会是一种有力的工具。
电子政务的信息共享不是一件短期行为，而是一项长期服务的业务，对于一项长期业务而言，短期起作用的因素经常会被相反的因素抵消，我们需要透过复杂纷纭的暂时性因素来分析决定系统能否长久生存发展的深层次动力，而经济学思考正好能帮助我们透过现象来看到更本质的东西。
2.长期业务可持续生存的基础
电子政务中的信息共享不是一个静态工程，而是一项长久的信息服务业务，它可能会十年、二十年、三十年地生存下去。这样一种长期服务的业务，其运行维护的费用将是巨大的，几十年地维护、完善某种信息共享的服务，对于任何机构来讲都将是一个沉重的包袱，如果这项服务不能带来合理的效益，它将很难持续下去。因此，决定电子政务信息共享服务能否持续的并不是开始的多大决心，而是有无长久的经济合理性，即电子政务信息共享带来的益处能否胜过其带来的长期运行维护的成本负担。
作为长期服务的电子政务业务，其经济学上的合理性至关重要。人们经常强调电子政务是“一把手工程”，以强调行政领导在推动电子政务项目启动中的关键作用，但是开始的推动者却无法担保项目的长久成功，因为电子政务业务的生命周期经常会有二十年、三十年，要比领导的任期长许多倍，每位后来的“一把手”都有可能来终止、修正前人留下来的做法，唯有经济上合理的业务、收益远远大于成本的业务才可能持续的生存。
影响电子政务信息资源共享的因素很多，有些是短期起作用的因素，例如起步资金，技术手段等等，这些都很重要，但有了问题还可以在后面纠正，倒是有一些因素看起来没有那么强的作用，但是影响力却非常持久，例如系统运行成本与共享效益不成比例，部门关系失调，缺少有效的社会监督，缺乏自我改善的动力与激励等，这些因素慢慢地产生作用使系统逐渐地瘫痪，这些因素才是影响信息资源系统生存力的关键点。
总之，对于一个长期运行的业务系统而言，经济学上的合理性是生存的基础，经济学讲究以较少的资源消耗来争取更多的社会与经济效率，而一个得不偿失的系统是不可能长久生存的。我们必须要认真地审视共享方案的经济学合理性，才能保证信息共享的可持续。
3.信息共享的方案选择是经济效率的选择
信息共享本身就是一个经济效率选择问题。信息共享不是目的，对于电子政务而言，信息共享只是实现政务目标的工具，一个工具使用到什么程度以及什么时候要换另一种工具，要视工具应用的效率而定，政务目标才是核心，工具的应用完全视其对目标的贡献与成本的关系。由于长期以来，信息技术企业对信息共享过头的宣传使得人们对信息共享的认识绝对化了，人们将信息共享作为一种理想的目标来追求，其结果则必然会迷失原来电子政务的目标。失去了政务目标的信息共享必然失去了其价值评价的标准，信息共享成为超脱于政务目标之上的追求，必然会破坏整体的价值平衡，信息共享成为无效益的奢侈品。
信息共享是有代价的，随着共享内容的扩大、共享紧密程度的提升，信息共享的成本将是直线上升的，但是共享信息带来的经济、社会效益却会边际效益递减，这样就存在一个转折点，即共享超过一定程度之后就会变成经济上不合算的事情。共享对工作带来的好处将抵不过共享建设、运行、维护成本的增长。将信息共享控制在合理的程度之内将是所有信息共享系统的设计者必须考虑的问题。
另一个必须强调的问题是资料本身的共享价值是大不一样的。每种信息资料都会有其替代信息来源，这些信息资料的利用价值还要受用户的许多其他条件来决定。另外，不同的信息资料收集、加工的成本也大不一样，应用的价值也随用用户不同而大不相同。所以我们不要设想能够建立一个信息共享的统一大平台，让各路资料一并发挥作用。真正有效的信息共享是一个精确设计的过程，我们需要针对不同的应用与不同的资源而具体设计。一个一个资料地挑选，怎样使最有用的、最有价值的资料处于最方便使用的位置，这也是一个经济学的选择问题，选择是一种智慧劳动的投入，没有精心地设计，精心地建设，精心地改进，任何有效率的信息共享都是不能实现的。信息共享系统不存在一劳永逸的方案，而是一项一项合理的经济学选择的积累。
二、四种不同的信息资源共享模式
对电子政务信息共享问题分析过于笼统是未能很好理解信息共享问题的一个原因。不同的信息共享业务类型在用户特点、经济模式、运行机制上都有很大的差别。因此，分开来进行讨论是非常重要的。在这里，我们重点讨论以下四种主要的政府信息资源的共享模式。
1、政府信息公众开放系统
政府信息公众开放系统是向公众提供免费信息服务的系统，主要提供以下三类信息内容：
(1)公告性内容：政府认为应当让公众了解的规范化信息，如政府公告，各种法律、规章、统计数据、政府工作报告，工作规划，司法解释、案例，…各种需要公众理解、配合的情况等等。
(2)服务性内容：帮助政府改善对社会服务效率的信息服务内容。公众需要与政府打交道的事情很多，例如出生、死亡、婚姻、出入境、纳税、上学、工商登记、办理许可申请，…良好的网上信息沟通渠道会大大提高政府服务的效率，节省公众的大量时间。
(3)透明性内容：用以提高政府工作的透明度，有利于接受公众的监督，防止政府的腐败。通过公开的政府网站，公众可以查寻政府的工作流程、工作进度，可以了解政府对某些事情的态度，决策过程经费的使用状况，并接收来自公众的批评，除了网络信息提供外，还应有其他一些方式支持公众依申请来取得其有权获取的资料。
政府的信息公众开往系统是最重要、最基础的政府信息资源的共享系统，政府的各种重要文件、资料、统计数据都会利用这一渠道免费向全社会发布，推动这些重要信息资料的全社会共享，这也是政府向社会信息开放的最重要的渠道。
政府信息是开放系统强调的是社会效益，要强调对社会的公平，让公众普遍受益。这样的以社会效益为中心的系统考虑的核心应是预定社会效益目标的实现率，特别是实现服务的普遍性，要让尽量多的公众满意。而这对于象中国这样网络、电脑普及率并不高的国家做起来并不容易。我们还必须要考虑其它辅助性的信息服务与沟通的办法，让政务改革造福于更多的人群。
政府信息向公众的开放是政府所能做的最大信息共享，它将带动各种信息共享模式，取得更大的社会、经济效益。
2、政府信息资源的增值服务
政府拥有国家最完整、最庞大的统计系统，在巨大的政府管理业务中，又成为最大规模的工作数据的积累者。政府积累的数据资料遍及各个方面，从地理数据、自然资源到生产、市场、消费、进出口，从出生、求学、就业、卫生、交通到出入境管理…这些大量的数据资料如果能够被社会充分利用，将会对社会经济的发展带来巨大的贡献。
但是，大部分政府积累的数据资源，并没有为社会很好地利用，这是一种极大的社会资源浪费。
造成这类信息资源长期闲置的原因很多，首先是政府缺乏向社会提供信息服务的积极观念，很多政府官员并不认识帮助企业发展就是帮助国家经济发展。很多人并没有将改善信息服务与提升国民经济运行效率结合在一起，这导致了这类信息资料的长期闲置。造成政府信息资源闲置的另一个重要原因是没有找到利用这些数据资源进行增值服务的良好模式，无法实现政府信息资源增值服务的规模效益。
将潜在的信息资源开发成为有规模、有效益的可持续的信息服务产业经常是十分困难的。对某信息资源的一次非常成功有效的利用并不能表示这类的业务就是可持续经营下去的业务。将政府信息资源的个别的应用推进为一项有规模的服务产业完全是一种企业家的创新行为。只有企业家才能非常有效地沟通数据资源与应用需求的联系，进而能创造出有效益的信息服务规模经济。我们可以看到政府信息资源增值服务中的一些难点：
(1)政府数据资源到用户的应用需求之间有着相当的距离，要将政府信息资料组织到适合应用需求的程度还需要做大量工作，并需要大量的投资，政府难以承担；
(2)政府信息资源的增值服务存在着极大的市场风险，某类资料有一定的使用价值并不意味着这种资料有市场化经营的价值。成功的业务有赖于企业家的精心挑选，并且还要依赖于企业家的风险承担能力；
(3)政府虽然熟悉数据，但缺乏应用知识。政府的机制缺乏企业家的创新能力以及缺少持续改进、完善一种变化性很大产品的激励机制。政府无法有效地完成从数据收集直到为最终用户服务的全过程。
这些问题非常明确的告之我们：在政府信息资源向社会提供增值服务的整个过程中，政府一包到底地提供服务是不经济的。在这个产业链上，政府的优势是做好数据采集端的工作，确保数据的可靠、稳定。而对于这些数据资料的增值应用，则应当交由信息企业、中介机构来做，这些机构有着更好的应用感觉，有着更好的创新能力与企业家机制，而这些特点正是开发应用端业务所不可缺的。政府必须要采取与企业分工合作的方式，才会创造政府信息资源增值服务的高效益。
3、政策研究信息共享系统
政策研究信息共享系统是政府内部使用的信息共享系统，服务的对象是各级领导干部、政策研究人员、写作班子以及各有关工作人员，它也成为各级干部学习、提高业务水平的重要工具。政府工作人员利用本系统的目的主要是以下三个方面：
(1)阅读新闻，认清形势。政府工作人员，特别是领导干部必须有很好的大局感，需要及时了解全球、全国本地区的整体形势。以往这种感觉是通过报刊、电视等传统媒体建立的，但在网络上可以有更综合、更省时、更有效的渠道。一个简洁、重点突出的新闻系统经常是内部网上使用率最高的系统。
(2)业务学习与专题研究：政府领导机构的工作人员，要用很多的时间来进行政策理论的学习与研究。工作人员除了深入实际调查研究外，还要以大量的来阅读文献、资料、文件及来自有关部门的报告。良好的信息资源共享系统能够把资料的收集、挑选的效率提高许多倍。将那些最重要、最权威的资料集中得好将会得到更大升值。
(3)工具性资料查询：在政府的日常工作中，会碰到大量的资料查阅、数据引用、文件、讲话的摘引核对，以及历史资料、国际资料的查找工作，这些工作虽然是辅助性的，但也要耗去工作人员大量的工作时间，一个良好的办公数据库系统对于提高领导与研究机构的日常工作效率是很重要的。
工作人员希望政策研究信息系统要有更多的知识性和启发性。因为政策的确定不是就事论事，并不在于有更多的细节数据，而在于对于相关的问题有着更深刻的理解，重要的是要有见地。领导处事不能头痛医头，脚痛医脚，政策经常是牵一发而动全身的。如果没有对事物的各方面的相互关系深入理解；将无法提出更有效的处理原则。因此，政研信息系统的主要作用是提升人们对问题的理解能力。对问题的理解并不是简单的信息判断，那种以为信息收齐全了，领导就可以对着荧光屏决策了的想法是可笑的。对问题的深入理解是一个思考、领悟的过程，领导人的见识在其中发挥着极大的作用。信息资源系统要成为提高人们见识的重要工具，成为启迪人们思考的重要工具。
今天，政策研究信息资源系统在应用中碰到的一个新问题是如何降低人们在使用中的时间耗费问题。如果是在二十年前，信息稀缺，而工作人员相对空闲，信息系统建设以资料为中心是合理的，但是在今天，互联网的出现使得资料的稀缺性大大降低，而工作节奏的加快使领导者、工作人员的时间稀缺性大大提升，这使得人们的耐心大大下降，很多耗时的应用变成经济上不合算的，而对时间紧缺的工作人员，政策研究信息系统越来越存在着被冷落的危险。这是在告诉我们，面对着时间昂贵的领导者，降低应用成本的核心是节约用户时间。我们需要一个“以人为本”的系统，以提高最稀缺的资源利用率为核心，即以节省领导人时间为核心来设计系统，让人看得快、看得少，看得精，而不是以资料为核心，提供大量细节，无视用户的时间浪费。
总之，从用户的立场上来摆正什么是最需节约的稀缺资源，依用户的价值观来设计系统，才能使政策研究信息资源系统成为一个倍受欢迎的系统。
4.政府业务自动管理系统
这类系统主要用于政府规范性业务的处理过程中，由基层操作人员来使用。政府的规范性业务很多，例如税收，工商登记、年审，进出口管理，出入境管理、驾驶执照管理等等，一个规范化的自动管理系统会大大提高基层工作人员的工作效率，确保工作质量的规范性，大大减少工作中的失误与漏洞。
在政府业务自动管理系统中，良好的信息共享与综合能力是提高政府管理能力、提高服务质量的重要武器。在很多情况下，欺骗行为得到了有效的抑制，因为政府系统信息核对能力的增强有效地堵住了很多滋生欺骗行为的漏洞。这使得假增值税、假出口的案件大大减少。同时，信息共享也提高了对用户服务的效率，例如用户用不着反复地输入相同的数据。
政府业务自动管理中的信息共享与为宏观政策研究的信息共享有着非常不同的特性，设计方法也完全不一样，主要的特点是：
(1)微观性。业务自动管理中的信息共享是对具体微观对象数据的有效提供。不同的业务系统，信息共享是针对特定主体的相关数据的提供。例如在工商管理中针对每个企业，在驾照管理系统中，针对每个人的行车违章记录。
(2)流程性。操作业务中的信息共享是纳入固定的流程之中的，它是规范化业务操作中的一个环节，操作者通常是必须引用的。将信息共享操作纳入规范的流程之中，将能有效地提高操作的质量与效率，减少任意性。
(3)精确性。由于面对的是单独的微观处理对象，所以数据的精准性非常重要，数据不能张冠李戴，数值不能有误，在规范化的业务流程中，基层操作基本是依据对象数据进行逻辑判断处理，因而每一原始数据的出错都可能带来处理结果严重失当。因此数据的精准十分关键。
这类信息系统信息共享的难点将集中于数据收集系统的建设上。由于信息共享主要是面向微观主体的信息共享，涉及的主体数目经常会极大，例如会涉及数以万计、百万计的企业或个人的资料，这样大规模的实体资料管理、核对，及时维护、更新都会是很艰巨的工作。如果这些数据要来自不同的部门，要确保资料准确，一一对位是不容易的，必须要有精确的设计，精准的管理。
考虑到政府业务自动化系统会涉及到大规模的数据共享，其建设成本，维护成本都会非常之高，因此信息共享的方案一定要非常精心的设计，每增加一项数据都意味着极大的成本。在数据更新频率，数据精度上，都要非常仔细地设定，不要过度，以免增加不必要的要求而升高系统的成本。
三、信息共享目标合理性检讨
不成功的信息共享系统几乎都能找到在共享目标设定时埋下的病根。共享系统的目标是核心种子，种子没有选好，后面再多努力也是图劳。信息共享系统建设要有效，必须从共享目标的优化开始，经济学观点将会有很大帮助。
1.信息共享怎样才能带来效益？
通常，我们会这样认识信息共享的好处：(1)信息共享能降低信息重复收集的成本。在我们的政务生活中，资料重复收集的浪费是巨大的；(2)信息共享能大大降低资料的收集与组织成本，一个方便的信息资源共享系统能给研究人员节约大量时间；(3)认真设计好的专用业务系统会因为重要资料的共享而大大提高系统的性能，例如有效的税务信息共享会大大提高对税收诈骗的防范能力，将带来巨大的效益；(4)知识性、资料性的信息共享，能够大大提升工作人员的视野洞察力、远见，并有利于人们创造力的提升，发现新机会，新问题，进而取得新业绩。
但是，信息共享的效益获取是不容易的事情，必须要有一系列相应环节的配合才能带来最终的效益成果。有很多因素都会影响最后效益的取得，比如：并非所有的信息资料都是有用的，很多资料远不象我们想象的那样有价值。又如，为了利用好某些信息资源，我们需要有知识，有专家，而我们恰恰缺少这样的人才。还有，我们看到了某种机会，但是我们缺少利用这些机会的环境。甚至，信息共享系统节约了工作人员的时间，但是省出来的时间却不知道干些什么。这些情况实际是在告诉我们，粗糙的、孤立的信息共享并没有多大的作用，任何有效的信息共享都要来自有目的的选择，需要有很多的配套。有用的东西必须要组织成系统才会真正有用。因此，信息共享的每一效益都应是精心设计的结果。粗放的信息共享方案是不会有什么作用的。
2.信息共享的成本讨论
信息共享是有代价的，它将会随着共享的内容增多，范围增长以及共享的紧密程度而直线上升。其中，信息共享的松散与紧密程度对信息共享的成本有着极大的影响。我们可以将信息共享的紧密程度分成如下的几个级别：
(1)法律许可。即该信息共享是法律许可的；
(2)物理连通。即可以通过计算机网络找到该资料；
(3)标准化文件共享。通过标准化的文件及无数据描述，减少应用逻辑障碍；
(4)数据库共享。通过有效的数据库系统来提高数据资料的查用效率；
(5)专门设计的应用系统，通过高效的专用系统程序，实现共享数据的高速、高效应用。
我们可以很清楚看到，随着共享程度由松散向紧密的提升，信息共享系统的建设与维护成本都将会急剧上升。我们还会看到行政成本也在上升，越是紧密的共享，行政成本越高。我们会看到，数据管理、应用程序开发的成本在上升，数据维护的成本也在上升。除了以上内容外，还有系统安全成本的上升，共享越紧密，系统越复杂，安全性的风险也越大，这也是为什么很多重要的系统不愿意轻易与其他网连接的原因。最后还用应用人员的学习成本，为了有效地利用这种共享系统，有关工作人员需要学习，需要熟悉相应数据的情况，这都是一种成本的上长。
信息共享的成本上升的曲线与信息共享效益的对比会告诉我们这样一个道理：并不是所有的信息共享在经济上都是合算的，很多信息共享系统是亏损的，其所取得的效益，不足以冲抵该共享系统的建设与维护成本。这是一种过了头的信息共享，信息共享过度在经济上是不合理的。
3.为什么会出现信息共享过度？
在信息资源共享系统中，一个常见的失败原因是共享过度。人们对信息孤岛已有很多讨论，但对共享过度却远远重视不足。过度的共享会带来极大的资源浪费，并使得系统长期的经济效率恶化，也是信息共享系统难以推行的重要原因。出现共享过度经常是由于以下一些原因：
(1)对信息共享的迷信，由于长期以来IT企业对信息共享的过头宣传，使人们对信息共享的认识出现了盲目性，以为信息共享是越多越好，越快越好，而没有意识到信息共享应与效益相匹配，过头的信息共享会带来成本极大升高，困难加重。
(2)以为信息共享就是效益。把信息共享当成了目标，实际上每一信息共享的效益都需要很多的配套环境，需要设计很多落实效益的相关环节，由于缺少精心的配套设计，并没有获得实在的效益结果。
(3)共享目标要求提得太轻率，没有认真分析成本。信息共享系统建设的一个困难在于：共享效益的受益单位并不是付出最大数据维护代价的人，共享数据的维护者恰恰得不到好处的人，这种“甲人种树乙人乘凉”的经济负担错位本来有损数据维护者的积极性，加之信息共享的受益者由于不需要负担成本，就可能不负责任地提升数据共享的要求，使得信息共享的数据维护更加困难。
(4)设计者对共享的成本估计不足。人们容易看到的是设备成本，但对数据支持的工作量往往轻视，特别是对于一个需要几十年如一日的共享数据的维护工作量容易估计过低。另外，对系统复杂化引起的系统安全风险的增大更是缺乏认识，这样很容易低估信息共享的成本，被低估的成本还有行政协调的成本。由于缺少全面的成本观，很容易把共享支持看得太轻易而导致了共享成本失控，共享的经济性恶化。
上述这些情况告诉我们，要使信息共享真正经济上合理并不是那么容易做的事情，它需要非常精心地选择共享的目标，精心地创造能取得效益的配套环境，精放地设计。
4.对信息共享目标优化的几点建议
(1)认真审视共享目标，去掉不合理的要求。例如，在某地方的信用体系建设中，工商局要求税务部门提供企业纳税额，以便作为工商年审依据，但税务部门不同意，因为这涉及企业的商业秘密，不能向外提供。于是双方僵持不下，工作停顿。实际上为了年审，工商局并不需要纳税现额，只要有个完税比例也就行了。将纳税额降为纳税比，税务部门即表示可以考虑，事情就容易多了。
(2)要精心选择共享的分寸，例如适当的更新频度、适当的共享紧密度，以降低共享系统的建设与运行的成本。在能够满足成本效益目标的情况下，降低共享的紧密程度能够大大降低的成本。例如，在北京市工商与税务的信息共享试验中，就采用了批处理的耦合方式，就能很好地完成任务。如果更改为实时连接，那么系统与运行维护都会复杂得多，不仅成本上升，而且会增大系统维护的难度。无端地增加系统的复杂性带来的损害经常是我们估计不足的。
(3)采用缓冲区共享的方式，减少大系统的直接交连。大系统之间的直接交连应当尽量地避免，因为这会使系统复杂化，增加系统的不安全因素。通常两系统之间的信息共享都没有那么高的实时性，可以通过缓冲区来隔离一下，在缓冲区内进行信息共享交换，以维护各自系统的安全性。中央各部委的信息共享“外网”可按这样的观念来设计，按照统一的数据结构标准和目录管理规范，各部门系统在一个相对独立的缓冲区平台上交换资料。缓冲区的相对隔离降低了各部委信息共享的紧密度，大大减少了系统的复杂性，减少了相互干扰的安全隐患，这种方案由于对各部委系统配合的同步要求大大降低，进度也会大大加快，成本也会大大降低。
(4)要远离保密数据的信息共享。保密系统本来就是非常困难、非常复杂的事情，一个系统既要保密、又要信息共享，真是难上加难。从道理上讲，保密的目的就是要限制共享，减少失密，因而系统要越小，越封闭越好，而信息共享系统是要追求资料被更多的人所利用，与保密精神是背离的。由于保密系统将带来全系统成本的急剧上升，所以在缺乏足够经验时，尽量不要涉足含国家机密的领域，要从非密的领域先做，可以从只有一般的工作秘密与商业秘密层次开始，待有了充分的经验之后，再涉足有国家秘密的信息共享系统。
(5)充分运用好标准化的武器，这是最经济的信息共享途径之一。我们知道，有很多的信息不能共享是由于管理混乱造成的，如果事先有一套明确的标准化规范，那么很多工作就可以事先统一，而为日后的信息共享带来了极大的方便。标准化战略最重要的要求是启动要早，在各个有关部门还没有建立自己的系统之时就提出统一的标准，就可以避免有关部门各行其是，推出不同的标准。如果有关部门已经按自己的标准工作了，那么再改起来困难就大多了，人们都想维护自己已投资的成果，这些都化为信息共享标准化的阻力，这工作很不利。
四、减少信息共享的行政阻力
1、信息共享的部门行政阻力来源
信息共享系统的建设中，会碰到来自部门的行政阻力，这些阻力来自许多方面，有部门利益问题，有观念问题、有信任问题，还有实际工作成本问题，我们不能将之简单地归因于思想问题，想权力寻租。过于简单化的归因不利于问题的解决，实事求是地分析各种问题产生的原因，有针对性地逐一解决才是推进信息共享成功之路。常见的行政阻力来自以下五点：
(1)有利用本部门信息资源直接获得的渠道
确实有一些政府部门有利用本部门信息资源获得的渠道，这时部门就会以各种理由来阻碍信息共享。例如，工商登记中的企业名录，可用于企业登记时查企业重名，这是一种收费服务，所以工商部门就不愿意将这种资料提供给税务部门，怕分流了市场。工商局的这种收费是不合理的，尽管它是通过其下层公司来运作，但公司与工商局并没有脱钩，这种不合法的利益关系导致了一些工商部门成为信息共享的阻力。要推动信息共享，必须要切断这种不合法的获利渠道。
(2)出于维护本部门的权位而阻碍信息共享。
在政府部门中，信息能力影响着部门的地位与影响力。很多部门都不希望别的部门在得到数据后抢先向领导汇报，所以资料都会在向上汇报之后才向其他部门提供。这些人认为，对资料的封锁会抬高部门的重要性，信息的流转代表着权力的流转，因而对信息共享十分怠慢。
(3)部门支持信息共享的投入得不到补偿而日渐消极
为支持信息共享，拥有数据的部门要付出更多的代价，包括人力、财力的耗费，特别当信息共享的支持工作变为一项长期的业务时，将使该部门背上了沉重的负担。如果没有很好的成本补偿措施，任何单位都无法长久支持这项额外的负担。特是如果这是一种过度的共享，看不到显著的效益，该部门的怨气就会直线上升。
(4)为避免管理上的麻烦和安全风险增加，独立系统都不喜欢直接共享交连。
一个部门的信息系统越重要，越复杂，领导的责任也越大，就越不喜欢与其他系统有信息共享的连接。因为与任何系统的连接都会增加复杂性，增加系统的不安全，并给开发、维护都增加许多困难。当一个系统的工作十分重要，例如税务系统，主管人员是非常担心系统的安全性，所以他们极不情愿其他系统与之相连，生怕带来不安全的因素（如病毒、黑客、程序故障及各种意想不到的复杂性）。这些担心都是非常合理的，共享方式的设计一定要减少对大系统安全性的干扰。
(5)为保护已有的投入，而不愿意修改系统来适应信息共享的要求。
将一个业务信息系统开发、调试到能够正常运行，是要付出极大的努力的，如果此时，要求这些已进入正常运行的系统进行调整和修改，有关的负责人是极不情愿的。因为这种变动会带来很大的修改工作量和系统安全风险，经常对本单位并没有实际效益。很多信息共享的标准化推行碰到的就是这类的阻力，要求一个已在正常运行的系统按你的标准化格式进行修改，通常都十分困难，因此，尽量将共享标准提早到其他部门实际工作之前将能够大大减少工作助力。
总之，造成行政阻力的原因是多方面的，既有利益关系，又有设计合理化问题，还有上下级与部门之间的信任问题，也有实际工作的成本分摊问题，有待我们根据实际情况对症处理。
2、减少信息共享行政阻力的八条建议
(1)政企必须脱钩，杜绝利用政府信息部门获利渠道
政府的信息资源向社会开放应当是无偿的，政府不能从事信息经营业务，这样才能维持市场秩序的规范和公平。必须要防止政府部门利用自身掌握的信息资源交易获得。对于可进行商业化服务的政府信息资源增值服务业务，应由与政府脱钩的企业来做，政府可通过拍卖等途径将政府的信息资源公平地提供给几家企业来做竞争性服务。政府坚决地与信息企业脱钩是推动该部门将信息资源提供给信息共享系统的关键。
(2)以政府信息开放来带动信息共享
政府信息向公众开放是最大的信息共享，这将是一项最基础的国家政策，随着政府改革开放时深入，政府信息开放的力度也会越来越大，开放的资源也会越来越多。部门之间的信息共享反而会比信息开放的工作难做，因为容易涉及到部门之间的利益平衡的问题。为了减少工作的阻力，我们应以信息开放来带动共享。内部的信息共享系统首先要将已开放的数据组织好，让其使用方便起来，实际上对于信息资源的应用来讲，经常是最先开放的信息内容也是共享最需要的。结合信息开放的标准要求来顺带组织信息内部共享平台，工作会比较容易，随着信息开放的加快，共享数据库也就会随着完善起来。先将开放的内容共享环境做好，很容易见效益，这时，经验也多了，进一步增加内容也就容易多了。
(3)如果一件事情有明确的外部效益，要求各部门提供信息合作，一般都比较容易得到支持。这是因为每个部门都不愿意将最后不成功的原因戴到自己的头上。通常外部目标很明确的任务，共享的数据实际量并不大，支持也比较容易。外部效益十分明显的项目领导容易支持，各部门的积极性容易调动，成功率也比较高。反之，如果外部效果不明确而要求各部门支持就会很困难，一方面部门缺乏信任，另一方面，由于没有方向，共享也容易盲目，这就很难调动各部门的积极性，目标不明的信息共享方案，人们一看便知，不会给予更多的支持，我们必须避免这种局面。
(4)要创造条件展示各部门作出的贡献
每个对信息共享系统作出贡献的部门，都希他们所作的努力能得到上级领导的肯定，所以信息共享系统的组织者应想尽一切办法帮助信息共享的支持部门在领导面前展示自己的贡献。例如对数据支持、维护单位署名，对信息共享支持单位进行表彰，尽量将幕后的英雄们推到前台，而这对于维护各共享合作单位的积极性是非常重要的。在可能的情况下，应将各有关部门提供的共享数据组织成有利于评比的形式，以促进部门间的竞争。例如国家拟建立的各部委信息共享的平台，就可以创造出各部委信息资源评比竞争的环境，让有关单位处于竞争评比之中会大大提升工作的积极性进而自觉地改进相关的工作。
(5)优化信息共享方案，减轻共享支持者的负担
优化信息共享方案，去掉经济上不合理的共享要求，并要认真调整共享的紧密程度及数据规模，尽一切努力来降低共享支持者的负担。由于信息共享支持工作是一项长久的业务，任何一点数据持续维护工作都会成为日后沉重的负担。所以能减少一点工作量就要减少一点。凡能用批处理维护的，就不要做实时的复杂系统。信息共享的维护难度减一分，信息共享受到的阻力就会减十分。同时我们一定要做好对部门增加的信息维护的工作量的经费支持，补偿其额外增加的开销与劳动力会付出。经费处理得不合理，做得越多越吃亏，信息共享系统就很难持久。
(6)简化部门间各自系统的藕合方案，减少直接交连，减少安全风险。
凡建有大型信息系统的部门，普遍担心因信息共享的互联会破坏本系统的安全性，怕影响本系统的正常运转。因此这些大型系统的互连应采用相对松散的结构，以缓冲方式进行必要的隔离。在系统之间设立共享的缓冲区，在缓冲区上交换。由于缓冲区是一种相对松散的标准的接口，共享连接的程序可由各系统自己开发，这样对各系统影响最小，有利于各系统的安全维护，这也是减少部门对信息共享阻力的重要措施。
(7)及早推行标准化战略
推行标准化战略是成本非常低的信息共享战略，标准的提出要早于各部门的信息化工程。如果统一标准在先，各部门都会遵守，阻力会很小，这将对信息共享非常有利。如果统一标准过迟，各部门已按自定的标准积累了大量资料，行政阻力就会大大增加。
(8)用岗位职责、行政要求将信息共享的任务固定下来
政府公务员的工作是按岗位职责行事的，信息共享的数据支持工作必须要纳入岗位职责，部门任务等制度规定之中才能够持久。初期建立共享系统时，是用临时性任务的方式来组织的，但随后就应当在组织岗位、部门任务、职责规定、行政经费上作及时地调整，并调整行政考核的内容，这些调整做好了，信息共享的支持将被视为是正常的业务，阻力会大大减少，业务也就容易长久坚持下去。早期的政府网站之所以疏于更新与维护是与机制不能及时调整直接相关，我们要吸取这个教训。
五、政府信息资源的市场化服务
1、增值信息服务的财政压力
政府拥有的统计资料与积累的大量工作数据是一座巨大的信息资源宝库，经过增值加工后，可以为社会提供极有价值的服务。但是，政府直接从事这种增值服务的业务还有诸多困难，首先是政府财政难以支持这类的带经营性的业务。政府的财政经费主要用于能使社会公众普遍受益的项目，或者是不便于市场经营而社会公众又十分需要的服务。而大多数利用政府资源的增值服务都是针对某些特殊群体的，通常服务效果是对强者有利而不是支持弱势群体。这类业务本来就可以实现收支平衡，甚至可以获利，因而占用政府财政经费来运作增值服务是不适合的。增值服务应当主要以社会资金来支持。
政府资金不适于增值信息服务的另一个原因是财政资金不适宜承担经营风险。虽然增值服务有极大的获利可能，但风险也是巨大的，因为并非所有的增值服务都能获利，能获利的只是极小的一部分，而能抓住这样的机会并非政府所长。利用政府信息资源，做一两件有效益的增值服务并不难，但是这产不意味着就能演变为可长久生存的业务，更不意味着能有利润。信息资源的有效应用需要有规模，而要使业务规模能不断扩大又要有利润，将一套信息增值服务业务组织起来是非常不容易的，而这经常不是政府所长。政府财政也很难承受这种业务开发的风险。
政府财政在信息增值业务开始之时给予一些支持与合作是可行的，但是不适合长久支持这类非普遍受益的增值服务业务。在这里，我们还可以采用企业机制与非赢利组织的模式，要让业务能自我成长而不依赖于政府资金。为此，我们要特别重视市场化的渠道，要依靠政府与企业合作的模式来推动信息增值服务业务的发展。
2、为什么说信息增值服务是一种创新型业务？
利用政府信息资源开展增值服务是一种创新行为，这是因为将一种潜在的资源变成实实在在的经济效益本身是十分困难的，需要许多的创新。例如海水中含有巨大的金属宝藏，难道就值得提炼吗？即使是提炼淡水不也是由于发明了廉价的淡水提炼工艺后才成为可能的吗？同样，拥有大量的信息资源到可以找出能够持续经营的增值服务业务之间也是有着巨大的鸿沟，我们的数据资料增加很快，但是有价值、能持续的增值应用业务却非常稀疏，要能将这样的值得开发的业务识别出来，本身就需要有极大的创新能力。
今天，由于信息技术的大发展带来了社会信息资料的无限膨胀，单纯地提供信息资料已经很难有什么收益了，凡是人们能够看得清效益的应用机会都被人用得差不多了，很多这类的信息服务由于从业者过多，已经降到平均利润率之下。这使得有收益的增值服务主要来自企业家们的创造，它们需要看到别人看不到潜力而又能创造出新的模式将这种潜力挖掘出来。一般人也许会看到有用的个案，有创造力的的人才能看到潜在的业务。企业家能够更好地沟通信息资源与用户潜在需求间的联系，并知道如何对信息资源进行筛选，组织、加工并创造最终能使用户受益的业务。没有企业家创新精神，政府信息资源的增值业务是很难做好的。
增值服务需要企业家的创新精神不仅仅表现在需要他们来发掘潜在的用户，发扬潜在的需求并发明创造新颖有效的业务模式，还表现需要企业家的成功意志与风险承担能力。信息增值服务是一件风险很大的事情，如果没有企业家的果敢精神，勇于承担风险的能力，政府是做不好的。政府需要与企业来合作，发挥企业家的创新作用，将政府信息资源利用好。
3、政府机制为什么不适宜创新型业务？
任何组织机制都有其特定的适应领域，政府和企业都一样。政府主要的作用是向社会提供公用品的服务。政府机制的特点是稳定与规范，政府工作人员工作稳定，经费固定，任何新的经费使用都需申请、逐层审批，需要走一定规范流程，政府工作人员收入与具体业务脱钩。这种机制的优点有利于工作人员在岗位上尽职尽责，但并不支持工作人员创造职责规定外的新业务。这种机制是不适合创新业务的开发的。同样，仿照政府管理模式建立的事业单位，如各级政府的信息中心也存在着创新力不足的问题，信息中心的编制、经费使用同样缺乏灵活性，同样不利于机构的创新活动。由于工资分配也是仿照政府模式，缺乏不断改进的激励，因而信息中心机构也难以抓住机会迅速扩大再生产。影响机构创新能力的另一因素是人事管理制度，是干部的提升文化，这类机构推崇的是稳定、规范与平衡，而这些性格恰恰是创新型人才所不易具备的，因而政府机制、事业单位的机制创新力薄弱是很自然的。
作为这种机制的对比是企业机制，企业机制更为适应信息增值服务类的增值服务业务。企业可因机会而生，因机会而长，也会因失去机会而停止业务。只要有好机会它就能迅速集资膨胀，迅速扩大再生产。企业机制将能更有效地支持企业家行为，支持企业家承担风险与创造利润。政府机制与企业机制的合作才有利于政府信息资源增值服务业务的发展。
４．信息增值服务产业链的分工
从信息资料的收集到最终面向用户的增值服务，是一个很长的产业链，一个机构能否一包到底呢？从经济学上讲，这样做是没有效率的。因为在这个产业链的两端，面对着完全不同的对象和相差极大的工作，它们需要不同的管理模式与管理文化，而任何机构要能同时适应这两种反差极大的管理文化都是极为困难的。在信息资料的收集端，我们强调的是规范化的管理，要将数据原始资料可靠、稳定地收集上来，认真检查、核对，保证数据质量。这是一种非常规范、稳定、按部就班的工作，它非常适合于用政府的规范化机制来运作，以确保年复一年的数据质量的稳定。
但是在产业链的另一头应用端，我们将要面对千奇百怪的用户的千奇百怪的需求，需要我们来适应多样性。这是一个应用创新的问题，我们需要创造出各种不同的应用模式来应对这种多样性。我们需要学习用户的业务知识，需要深入理解用户的需求，需要深入了解用户的环境进而创造出符合用户要求的新型服务，这是一种发散型的思考，没有创新精神是做不好应用端的工作的。因此产业链的应用端是创新型企业可以大显身手的地方。
由于信息资源开发利用产业链的两端业务性质不同，所需要的管理模式与管理文化的不同，政府与企业的机制将可以在产业链不同的部分发挥自己的优势。所以政府信息资源的增值服务适于政府与企业联合完成。政府不要试图一包到底完成向最终用户的服务，而应当将数据资源公平地向几家社会企业提供，让这些企业在竞争的环境中完成向用户提供完善服务的任务。
５．政府信息资源向社会公平提供的重要性
政府的信息资源应当公平、公正、公开地向若干家信息机构提供，以维护市场竞争的公平环境。只向一家企业提供信息资源是不行的，这样会破坏公平竞争的原则，企业会借助于对信息资源的垄断而获取不正常的利益，而使用户利益受损，并不利于服务质量的提高。政府应当将信息资源提供给几家企业。同时政府必须与这些企业在经济上脱钩，以防止信息资源的不公平交易。政府的信息资源可以采用公开拍卖的方式提供给企业，可以规范地收回部分资金。
政府信息资源除了向企业提供外，还可以向中介机构等非赢利组织提供。企业愿意承接利用政府信息资源能够获得高利的增值服务，而很多为公众服务的获利机会并不高，则经常由非赢利组织来承担。非赢利组织并不以赢利为目的，它们经常从事获利机会不高的社会公益性服务，政府可以通过税收优惠或其他多种方式来支持非赢利组织的信息增值业务发展，以便于让更多的公众通过这种服务获益。
不论是企业还是非赢利组织，在接受政府信息资源开展向公众服务的业务时，都需要签署必要的协议，例如信息资源中涉及的企业商业秘密的保护，个人稳私权的保护，维护知识产权与公平竞争的市场法则，对于违反有关协议的企业，政府应当取缔其经营的资格，以维护信息服务市场的规范。
六、信息共享系统的应用成本
1.为什么许多领导不用信息资源系统：
在政府内部资源系统建设中，一个极常见的现象是：尽管我们设计了许多应用功能，但是相当多的领导几乎不用这些系统。为什么精心设计的信息系统经常会受到一些领导与工作人员的冷落呢？
我们不能用信息意识不强来解释，因为这些领导也在阅读大量资料。我们更不能用经费来解释，因为在政府内部，系统的使用是免费的。工作人员使用不使用信息系统是一种选择，每个人都会有自己特殊的选择，但是，如果很多的人都不热心使用，那就有经济学的规律，即人们从使用中得到的收益，不抵为此应用而付出的成本。我们称这种成本为应用成本。
尽管内部网络与信息的使用公务员，并不要付账，但是使用者还是要付出极大的时间代价。系统的使用要耗费很多时间，事后对这些资料的理解、消化也需要时间。用户付出的代价还不止这些，还要有学习成本，用户必须要学会怎样使用，还要包括了解某些资料的含义。有时系统的使用方法还会忘记，还要再学习，而这些都是用户所要付出的时间与精力的代价。当用户的时间机会成本很高时，应用这一系统就很容易成为经济上不划算的事情。用户宁可去做更有价值的工作。
由于政府信息共享系统经常定位于为领导服务，为政策研究者、政策制定者服务，而这些人恰恰是时间极为宝贵的人，这就使得应用成本因对象的特殊性而节节上升，应用成本过高已成为信息资源共享系统在政府重要机构中推广的主要障碍，这便是我们要研究应用成本的主要原因。
2.资源稀缺重点的转移
经济学是研究稀缺资源的使用效率的，一种资源越稀缺就越宝贵，我们的工作流程设计经常是以最稀缺的资源为中心，因为这样系统的经济性会更好。在三十年前，计算机是非常缺乏的，整个计算中心的工作就是围绕着几台计算机转，而在今天，计算机已不再那么稀缺了，微机已是人手一台，甚至多台了。资源稀缺状况的变化，将极大地影响着我们工作系统设计的重点。
多年来经济的发展，人均GDP的提升，信息技术的提升与普及，信息资料的爆炸已使得在信息应用时领域中资源稀缺的重点发生了巨大的变化。过去我们认为非常稀缺的资源，如计算机，如信息资料在今天已不那么稀缺了，而相对的是人们的时间、精力的稀缺性却在大大地上升。人均GDP的翻两翻则说明人们平均的时间价值上升了四倍。而对于政府工作人员来讲，其时间的价值就会更高。社会的组织越完善，越有效，处于组织顶端的决策人物的时间与精力的机会成本越是高得不得了。这告诉我们，领导者、专家们的时间与精力将是更为宝贵的稀缺资源。资源稀缺的重点已经转移到重点人物的身上，这种转移应当极大地影响我们系统设计的方向。
资源稀缺重点向人的方向转移给我们的最大启示是：我们的信息资源共享系统一定要以节约人的时间与精力为中心，特别是要以节约领导者的时间与精力为中心。尽管信息资料是有价值的，但是要记住领导取得这种资料已经是越来越不困难，领导人的时间却是越来越精贵。信息系统应做成是帮助领导节约时间的系统，而不是无端地增长领导阅读量的系统。信息资源共享系统必须要以人为本，而不是以信息资料为本。这应当是信息资源系统设计思想的大转变。
3.人们对信息资源系统期望什么？
人们对信息资源系统还是抱有很高期望，人们期望借助于信息系统能够更好地认清形势，更好地理解所面对的问题，更好地学习与提高业务能力，以及节约在工作中碰到的如资料引证、数据查询所耗费的时间。
仔细观察人们对信息资源系统的使用过程，我们会看到这些系统的最主要功能是向人们提供一系列供阅读的资料，人们对形势的掌握，对问题的深入理解以及业务能力的提高以及资料的核对查证主要是通过认真阅读有价值的资料本身来得到的，是有效的阅读给人以帮助，信息系统的贡献是帮助找到更有阅读价值的东西。
从阅读的效率来看，人类的阅读能力几乎没有增长，而且在荧光屏上的阅读效率经常低于印刷品。更重要的是，一个人的每日平均阅读量或时间是有限的，大多数人已处于阅读过载的状态，过量的阅读（文件、资料等），已成为社会的最大浪费，信息系统唯一可做好的事情是改进阅读资料的筛选，让人们读更重要、更有价值的东西，看得少些，看得好些。
信息系统比传统印刷品是突出的优点是资料可以有更好、更灵活的组织形式，可以运用信息系统的查询能力，更快地找到相关的内容。计算机信息系统的另一个优点是可以很快形成更有表达力的显示形式，这要比印刷品方便得多。信息系统将依赖更好的资料组织与查询能力以及更直观的表达方式来提高阅读资料的质量，以实现让用户看得更好，更有质量，从而提升用户的阅读效率，进而节约用户的宝贵时间。
4.人们怎样评价信息资源系统的价值？
信息系统的开发者与信息系统的用户对于信息资源系统的评价方式是大不相同的，系统的开发者认为：信息是资源，我们的信息系统收集了如此多的资料因而是极有价值的，如果这些信息资源都利用起来，将是一笔巨大的财富。但是作为用户却并不这样分析。固然这些资料是有价值的，开发出来是有用的，但是我们真有无限的时间、无限的能力来开发利用它吗？我们至多只能挑选非常少的重要内容来开发利用，其余的根本用不着看，资料如果不看，也就被视为垃圾了。我们看到，信息资料被视为资料还是被视为垃圾，并没有客观的标准，完全是由用户本身的信息利用条件所决定的，用户的行为受到应用条件与时间的制约，来不及利用的信息，只能视为垃圾。这是在提示我们，一个信息系统，如果使用起来不快捷，那将更有可能被用户视为垃圾系统。
用户与系统开发者对信息系统评价的另一重大不同是对替代渠道的看法。在信息系统开发者眼里，只有计算机信息系统，其他渠道的作用是被视而不见的。但是在应用者那里却不是这样，各种各样的信息渠道都在发生作用。这些渠道包括人与人的对话，包括电视、报刊等传统煤体，还包括手机、电话以及小道消息。在领导急需信息之时，第一反应并不是去查计算机系统，而是召集有关人员来开会，碰情况，这经常是非常有效的办法。於是，在用户的眼中，信息系统有着许多替代品，这些替代品的存在实际上大大拉低了信息系统的价值，如果信息系统的开发者不认识到信息渠道竞争的环境，就不可能为信息系统建立有特色的定位，信息系统的价值就会大大下降了。
用户总是用自己能否取得的实际效益来判断信息系统是不是可用，要用时间的机会成本来判断是不是垃圾系统，要用最便宜的替代品来判断信息系统的价值，用户不是在孤立的环境中来进行应用选择，是在时间与其它某些重要的条件制约下进行这种选择。这也告诉我们信息系统是处在各种信息渠道的竞争之中，不能闭门造车，要突出其他系统做不到、做不好的事情，信息资源系统才能受到更多的欢迎。
5.对降低信息资源系统应用成本的建议
(1).信息浓度比总量更重要。在用户时间日益稀缺的时代，用户查询信息网的时间是非常有限的，必须在用户允许的时限内给出用户最急需的内容。因此信息的浓度远比信息的总量更重要。一定要做好为领导的信息浓缩版。
(2).第一眼就要看到最主要的内容。领导的时间价值是秒来计算的，必须要珍惜领导的第一秒。要让用户第一眼就看到最关注的内容，在几屏之内就要完成重要的服务。每多翻一屏用户的耐心就可能衰减一半，必须斤斤计较。
(3).外部重于内部。对于政府内部信息资源共享系统来讲，人们实际最关心的还是外部信息，人们对国际的、全国的、其他地区信息的关注度远胜过对兄弟部门内部信息的关注度。良好的外部信息提供会使系统更受欢迎。
(4).精品一篇胜百篇。人们阅读时间有限，必须要让人们多读精品。精品会给人们更多帮助与启迪，是人们费力要搜寻的东西。尽量汇集精品，将是政府信息资源系统的重要贡献。
(5).高度重视对比。信息对比能够让用户看得更快、更有效。所以要特别重视对比信息的组织，例如国家之间的对比、地区之间的对比、产业之间的对比，特别对于省市政府的用户，对于地区对比的信息更是情有独钟，系统要增加对比内容。
(6).配备各种能节约时间的工具。应当建立良好的工具资料库系统，包括统计资料，文件资料，领导讲话，各种对外合作系统，以帮助工作人员、节省时间。要使信息系统成为节约用户时间的好工具。
(7).要设计各种简要应用说明，帮助用户节约培训学习时间。用户的培训时间同样是非常重要的应用成本，如果我们能设计很多的辅助工具来帮助用户方便学习、方便记忆，都是对降低应用成本的极大贡献。
要使信息系统更有价值，必须从珍惜用户的每一秒钟做起。
七、信息资源系统的机制改进
1.电子政务机制的共性问题
在电子政务的推行中，人们经常强调这是“一把手工程”，意思是指电子政务是政府改革的重要举措，必须要有一把手来推动，才能更有成效。但是这种提法也暴露出政府机制在推动电子政务中存在的问题：即一把手的任期是短的，但电子政务的目标实现却是长期的，如何能保证一把手的更迭不致于影响长期的电子政务目标实现呢？
现在的电子政务项目过分地依赖一把手的支持则很容易形成“形象工程”，人们只考虑当期完成任务，很少考虑长远的后果，这使得电子政务工程很多没有延续性，特别是那些与主要政府任务不那么直接相关的项目。这种项目很容易因一把手更换而终止，新的一把手又会提出新的建设项目，这样前任的成果就流失了，这就很容易产生屡建屡败的现象。
信息资源共享系统也是这样的项目，建好了，人们会肯定，建不好，政府的工作还照常进行。加之信息资源系统要建好需要长期的改进，如果每一届政府都不把项目的继承摆在前面，任凭成果去流失，那么我们将很难做成良好的系统。为了解决这一问题，我们需要将电子政务系统与政府的长期目标、政府宗旨、政府机构设计、考核办法、监督机制结合起来，通过创造长期的压力来推动需要一届一届政府连续努力的项目持续下去，直至最后成功。
能使电子政务项目具有连续性的推动力来自两个方面，一是方案设计得好，确实能带来有说服力的效益，不论是社会效益还是经济效益。任何人都不会轻易地中止有效益的项目。另一个推动力应当是借助于制度的力量，制度要求每届政府将该做的事情做好，这些制度包括监督机制，机构责任制以及考核制度，还包括政府信息是公开接受社会舆论的监督，形成一种压力来推动政府完成任务。
2.立项机制的改进
电子政务信息资源建设成功与否与政府的投资决策审批机制有极大的关系。相对松懈的投资决策管理必然会带来低质量的电子政务方案出笼，这就会带来许多后来难以弥补的问题。由于政府的奖金管理是管别人的，而电子政务的建设项目是政府自己来使用，这就很自然地会造成约束的放松。约束放松会包含两个方面，一是经费约束放松，系统建设浪费增加，更重要的是对最后目标的放松，这使得系统建设根本达不到予期的目的。由于电子政务的投资主要是事先审批，而事后疏于管理审计，更缺少最后效益跟踪，所以大多数项目建议书都是以“可批性”为中心，而缺乏非常认真的可行性研究。设计单位也只是重视短期起作用的因素，对于长期运行、维护、管理的研究非常缺乏，这都是导致电子政务水平不高的原因。
政府有关机构对于政府自用的系统投资达不到目标时表现出来的宽容态度也是使投资效果不佳的重要原因。电子政务项目成为共同领导的项目，做不好，不用追究任何人的责任，这就导致很没有能力的人也可以充任项目的领导者，项目不成功，不会有人来追究，只需要制定更大的项目计划，夸更大的海口，争取更多的投资。原来的领导者已经退去，新领导者是不会追究为什么项目做不成的。如果我们不能将电子政务的约束严格化，那么电子政务的项目经费会越要越多，但是成果却没有任何保证。
怎样加强电子政务投资的硬约束呢？第一是应改善政府的投资监督机制，电子政务中的重大的、长期项目应当由人大等机构来审批。因为这种项目还不仅仅是资金使用的问题，还有一个长期任务的确定的问题，这样的影响长远的任务应当更慎重地立题。
第二是电子政务项目的立题要公开化，要举行公开的听证会，接受社会的意见，接受社会煤体的监督。通过组织社会的参与不仅会使题目的选择更慎重，而且有利于向社会的宣传，有利于各界的配合。
第三是建立项目的长期跟踪，对于项目的主管人，主设计师，都要建立相应的责任管理。如果只是集体领导，人们很容易放松对自己的要求，工作的质量就会下降，如果将责任明确下来，并公之于众，这样负责人的压力就会大大增加，这也有利于质量的提高。在审批项目可行性的会议上，专家的态度也必须要有明确的记录，个人的态度应当存档并在以后向社会发布。这样做的结果将会促使专家们更加负起责任，也有利于及早剔除滥竽充数的假专家。
3.用制度来增强业务的可持续性
信息资源系统的建设并不是在一届政府的任期中就可以做完的，它需要几届政府机构长期不断地维护、改进与完善。为使下届政府能延续这种努力，从组织上，制度上进行改进是非常必要的，这些改进将有利于业务工作自然延续，不至于因领导人更换而中断。
对于重大的电子政务，成立专门的组织机构是必要的。用临时抽调人员的办法很难支持好一项长久性的业务。专门机构本身的存在就强化了业务的长久性。该组织的负责人也会自然从长久的眼光来看待部门的工作，业务的长远发展将决定着该机构的前途。
对于信息共享的配合部门，应当将其应承担的工作在岗位职责，部门工作要求上加以明确化。形成对工作的规范性行政要求，将有利于有关人员不会将之视副业而加以轻视。这些工作都应纳入年终考核的内容，以增强人们的责任感。
对于政府重要的行政机构，建立CIO制度是有利的，政府CIO制度的设立将会加强信息工作的地位，同时CIO制度的设立也将有利于电子政务项目的可持续性，它时时都在引导信息主管人员从更长远、更整体的观点来思考电子政务的战略战术，从而会增强电子政务有关业务的可持续性。
增强电子政务业务的可持续性的另一措施是建立完善的用户意见反馈机制，在任何情况下，来自用户的意见、怨言、希望都会形成推动工作的压力。用于政府内部的信息系统更需要有这样的意见反馈机制来听取使用者的反应。意见反馈系统不仅会引导系统改进的方向，同时也是支持系统长期运行、长期改进的重要力量。
4.关于信息系统维护、改进的长期激励
一个良好的信息资源系统不是一次就可能设计建设成功的，它是长期的运行中不断改进的结果。这种改进期很长，经常有些系统要经过好几年的改进、磨合，才能真正发挥效用。如何能使一个系统能在好多年的时间内持续有不断改进的积极性呢？
我们首先要对信息系统的维护改进费用做好出足够的准备，通常我们对这一点的预留是非常不足的，大部分工程承包费用支付完之后，人们经常会发现系统需要改进、完善还需要相当数额的费用，结果电子政务项目外包要求经常变为：“开始时讲不清、结束时讲不完”，这样将极不利于系统的质量改进。将运行维护改进完善的费用准备充足些将是增强项目长久激励能力的一项重要措施。
政府信息资源管理部门本身的长期改进的激励机制也是一件需要认真探索的事情。在一般的政府机构中，甚至在信息中心这样的非政府组织，长久改进的激励都是一个大问题，我们应当尝试一些机制调整，包括部分的企业化管理，并应建立更直接有效的应用效果测试方法，以便于考核质量，并应建立有效的奖励及惩罚机制。
由于政府机制在形成改进激励方面的弱点，我们可以考虑将一些信息资源工作外包给专业化的企业来做。外包的优点这一是，可以请到更好的专家来从事这项工作，外包的第二项优点是有着的更好改进激励机制，这将有利于不断改进系统。外包的第三项优点是可以吸收外界的新办法与新经验，而加快信息系统的改进。
5.CIO机制对提高电子政务工作质量的贡献
CIO本是企业的最高信息官制度，现在被很多国家用在政府的机构之中。现在国内一些部门也开始建立这种制度。
CIO的突出贡献是在改善电子政务建设的各种沟通上，而沟通不畅将是信息系统建设不成功的主要原因。
CIO制度将有利于实现信息系统建设与政府战略目标的对话。在电子政务建设中，电子与政务对话不畅是一个大问题，在领导班子中，有熟悉信息技术应用的人来从事电子与政务的沟通是非常重要的。基层的IT工作人员接触不到政府的高层领导，无法实现有有效的沟通，而CIO可以做到这一点。
CIO制度有利于实现部门之间的合作，这对于信息资源共享系统非常重要，因为信息共享系统尤其需各部门之间的信息资源合作，由CIO来组织这种合作是合适的。
CIO制度还有利于信息外包的合作。在信息外包的业务中，沟通领导与IT承包商的协作，即沟通政务与电子的使用，而唯有CIO才是能用电子能听懂的语言讲清楚政府需求与战略的人，CIO在沟通政府与承包商之间起着重要的作用。
CIO制度另一项优点是推动了电子政务从整体、从长远的目标上来进行系统思考。我们应当看到职务对于在位者的巨大的引导作用，它时时都在影响着CIO的思想方法，使之更有战略性。而作为一个信息技术部门负责人则不容易从战略上来考虑问题，他会认为战略思考是领导的事情，但是CIO就不一样了，CIO已经是高层领导了，自然就会更多地从战略视角来考虑问题。
当然，找到一个好的CIO也很不容易，另外，在经济不甚发达的地方，也不一定都要照抄CIO制度。只有当推动电子政务的条件较为成熟时，CIO制度才会更有更多好处。
八、信息资料收集过程中的共享管理
1、为什么资料多头收集会愈演愈烈？
在前面的讨论中我们更多关注的是资料的共享应用问题，而在这里，我们将讨论信息资源的采集成本问题，目前政府信息资源的分散采集，重复采集的现象很普遍，这将是对政府大力、财力的巨大浪费，我们必须加以关注，减少这种因政府管理不善而带来的浪费。
为什么国家的很多部门，甚至于政府部门的某些司局都热衷于申请经费建自己的独立系统呢？一个理由是：政府由计划经济向市场经济的转型，原有的信息收集渠道有些中止了、不适用了，新的市场经济信息还收集不上来，因而需要建立新的信息收集渠道。信息需求增加是一个实际情况，但这并不意味着一定要通过各部门自建信息系统这种成本最高的途径来实现，之所以出现这种不计成本的大量自建系统是与目前政府机制的管理缺陷有关。
目前政府信息系统建设的管理机制是缺乏经济考虑的。这种非经济性表现在如下一些方面：
（1）信息系统建设没有统一的归口管理，经费渠道分散，并且没有统一的成本估计。对于信息收集系统的人力耗费、地方政府的财政负担并无清晰的估算。管理的不稳定造成成本核算标准不稳定，致使信息系统建设在成本模糊的环境中进行，浪费可想而知。
（2）领导项目过多，决策不计成本。信息系统的多头重复建设的一个重要原因是领导项目过多，干预了正常的投资成本管理。信息系统的建设经费经常是来自领导的发话，领导的关注会直接影响经费的数额。由于这些经费的申请都是独立的，很难进行统筹的规划，领导的过分关注使得对信息系统的审核、优化、合并难以进行，很容易造成低质量、高成本的方案。
（3）信息系统建设涉及太多的部门利益。由于每一专门系统的建设都涉及到对该部门系统的大量投资，包括更新硬件，增加业务经费，这对政府的部门是一个非常有利可图的机会，所以有关部门都热衷于建自己的系统。由于政府系统并没有严格的效益约束，则更助长了信息系统建设热。部门在建设系统中，还要求地方政府补充配套资金，从而增大了投资规模。有的系统甚至要求基层组织来购买相应的软件系统，并从中谋利。这些不合理的利益行为自然导致自建系统热。
2、多头信息收集，给地方带来的工作困难
政府主管部门多头信息收集不仅造成了中央政府财政经费的巨大浪费，更带来了地方政府、基层工作人员的人力、财力的巨大负担，不仅仅浪费了地方的经费，还为地方的信息工作带来了许多新困难，如：
（1）地方财政负担加重。中央部委下达的项目，大都要求地方有配套资金，数额通常都大大超过中央财政拨款，这对于地方财政是一重大压力，特别是那些经济不十分发达的地区，财力有限，问题就更大。
（2）基层的工作负担加重。“上面千条线，下面一根针”，中央部委不同机构布置的大量信息收集工作，最终要布置到基层机构来实现，而这些机构往往人力非常缺乏。不同的系统，要使用不同的软件，并按不同时间要求来提供，自然使地方工作人员苦不堪言。每个部委都强调自己的工作的重要性，很少考虑减轻基层工作人员的负担，这就造成了基层干部、精力的极大浪费，这对于改进政府对社会的服务职能是非常不利的。
（3）个别部门从中渔利。在中央部门建立信息收集的过程中，有些机构要求基层组织，甚至是被调查单位购买其数据收集软件，每套收几百元甚至更多。这给地方基层组织、被调查单位增加了负担，而这种借助于行政力量收取的经费，并没有制度来规范，很容易滋生内部腐败行为。
过多的政府部门专项系统，已经成为社会资源浪费的严重问题。地方有关机构也会借助这一机会而向当地政府索要大量资金，并以上级指示要求为挡箭牌来阻止地方政府提出的信息共享方案，而使得重复建设不得解决。地方信息收集不能共建共享的根子是在上面。政府应当自上而下地改进这种造成大量资源浪费的管理办法。
3、减少信息收集系统重复建设的技术措施
（1）加快现有统计调查资料的共享服务是减少数据重复调查的一项重要措施。很多的调查项目是因为找不到相应的资料而提出的，实际上资料并非完全没有，而是没有集中而方便的查询环境，这使得资料用时找不到，引起了重复调查。如果取得资料很方便，而且还包括有来自社会的统计数据，很多分析已可能进行，这就会大大减少建立新系统之可能。良好的统计数据共享环境不仅能大大减少数据的重复收集，也有利于提高已收集数据的利用率。
（2）支持专业机构进行数据分析研究，减少直接调查成本。对于已有数据的分析研究，会帮助我们看到许多问题，对于决策工作有着重要意义。对资料的分析研究可以推理出很多有价值的内容，它在很大程度上可以替代直接的统计调查，减少数据直接收集的需求，而分析研究的成本远远低于实际调查的成本，这是一件非常有价值的事情。目前，我们对直接调查太重视，而对分析研究能力重视不够。而这是一个正需要大大加强的地方。
加强对数据分析研究的重要政策措施是增加分析研究的课题经费，有了足够的分析研究的经费，分析研究机构将会得到较大发展，全社会的信息使用效率也会随之得到提高。
（3）支持地方政府建立统一的数据收集平台，通过统一的软件系统来收集信息资源，减少重复建设。虽然，各个部委领导机构都可能向地方政府对应机构来布置数据收集任务，这些任务在中央政府并不容易统一成为一个系统，但是在地方数据收集还是有可能相对集中的，一些地方政府将开发一些相对集中的数据收集系统将数据统一收集上来后，再分配到相应的专业部门的应用系统中去，不仅会减少数据收集的工作量，减少基层使用软件的杂乱与复杂，也会减少购买多个不同数据收集程序版本，只要数据能符合上级要求，有关部门应当支持地方政府的集中收集的做法，而不应当用行政办法来阻止。
4、减少信息收集系统重复建设的行政措施
（1）实现政府信息收集系统建设的统一管理。对于信息系统建设经费一定要有硬的效果约束，约束不严格，必然会带来巨大的浪费以及以后信息资源共享应用的困难。信息收集系统建设财务管理应统一，财政统一有利于比较建设的优劣，这对于正确评估系统的成本非常重要。统一的财政有利于推进信息收集方案的相对集中，促进信息收集系统的共建。上层的数据收集方案的相对集中，将会带来下层组织资源的极大节约。
（2）要求高层领导不要对各部委有关信息收集系统方案审批工作直接干预。这种直接干预会使政府有关部门对信息系统的管理工作很难取得成效。由于信息收集系统建设涉及到部门的实际利益，所以有关部门都会打着领导的名义来摧要投资、摧办审批，并怠慢共享合作。如果领导带头，规范地处理相应的问题，信息收集系统的重复建设问题就大大减少。
（3）加强信息收集工程项目的共享性审批。重点审查以下三个问题：一、能否利用已有资料的分析研究来替代新的信息资源收集系统的建设？二、如果必须建，能否与其他的数据收集系统合并，联合收集？三、信息收集回来之后，将以何种方式来实现共享？
（4）坚决制止向基层单位或被调查机构摊派软件费，这种软件的使用费应当由主办单位统一支付。防止有关机构利用行政的力量来向社会摊派经费，破坏政府形象、破坏信息市场的公平竞争。另外，要求地方提供配套经费时，应当经过严格的审计，以防止过高的配套资金要求，增加地方财政的负担。由于配套资金对地方执行单位有利，所以也要防止地方有关单位利用这一机会向地方政府索要更大的资金而造成本地财政过高的负担。
（网页编辑：小关）