人口均衡发展:一起工商局越权查处医院使用工业氧败诉案件

一起工商局越权查处医院使用工业氧败诉案件

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杂谈

    2001年4月24日，湖南省涟源市工商局在省煤矿机械厂制氧分厂检查时，发现该厂在不具备生产医用氧的条件下，于2000年9月30日与涟源市人民医院签订了供应医疗用氧的合同，涟源市工商局遂决定立案查处。

　　涟源市工商局查明，该市将工业氧代替医用氧用于临床的有三家医院：涟源市人民医院、涟邵矿务局总医院、涟源市妇幼保健院。其中，涟源市人民医院自1999年1月至2000年12月，从省煤矿机械厂制氧分厂购进工业氧4042瓶，价值5.05万元;涟邵矿务局总医院自1999年7月至2001年4月，从同一个制氧分厂购进工业氧1227瓶，价值2.2万元;涟源市妇幼保健院自1999年3月至2001年2月，从该制氧分厂购进工业氧179瓶，价值3360元。

　　涟源市工商局认为，这三家医院的行为已构成违法：“医用氧是药品，其标准属于保障人体健康，人身、财产安全的国家强制性标准。三家医院将不符合强制性药品标准的工业氧代替医用氧用于临床，其行为违反了《消费者权益保护法》第18条的规定，损害了消费者的合法权益。”

　　2001年10月15日，在为涟源市人民医院举行听证会后，涟源市工商局根据《消费者权益保护法》第50条、《产品质量法》第49条的规定，向涟源市人民医院下达了行政处罚决定书，责令其立即停止违法行为，并处以罚款9.8万元。

　　在此前的2001年6月29日，涟源市工商局还分别对涟邵矿务局总医院、涟源市妇幼保健院做出了罚款4万元与1万元的处罚。

　　对于工商部门的行政处罚，涟邵矿务局总医院、涟源市妇幼保健院均无异议，但涟源市人民医院表示不服。2001年10月18日，涟源市人民医院一纸诉状将涟源市工商局起诉到涟源市人民法院，状告涟源市工商局违法行政，要求法院撤销其行政处罚决定。

　　质疑工商局执法资格

　　2002年3月22日，涟源市人民法院公开审理此案，庭审争辩的焦点围绕着工商局是否具有执法主体的资格展开。

　　涟源市人民医院认为，医院作为医疗单位，为患者治疗使用的产品是药品。过去，氧并无工业氧与医用氧之分，氧作为一种药品已载入药典。工业氧用于临床在我国已有一百多年的历史，曾经挽救了无数病人的生命，它作为一种药品已是不争的事实。对医疗单位使用药品是否存在问题，根据《药品管理法》的规定，有权查处并做出相应行政处罚的应当是药品监督管理部门，而非工商行政机关，本案被告执法主体资格错误。

　　医院方还认为，被告处罚适用法律错误。医院如果使用假药、劣质药品有损患者的身体健康，处罚的法律依据应是作为特别法的《药品管理法》，而不是作为普通法的《消费者权益保护法》，更不是《产品质量法》。根据《消费者权益保护法》的规定，工商部门查处侵犯消费者权益的行为时，必须以有受损害的个体为前提，而原告临床使用工业氧并没有受损害的个体，对病人使用工业氧，不是“害人”，而是“治病救人”。

　　涟源市工商局则称，我局查处的是原告将工业氧代替医用氧用于临床的违法行为。工业氧是“工业产品”和“一般商品”，不是药品，它与医用氧是两个不同的法定名称。医用氧与工业氧两者在技术指标与生产流程上不同，适用的领域也不同，药典中规定的“氧”毫无疑问应特指医用氧，如果不是医用氧它就无法进入药典。

　　工商局还认为，不能因为工业氧这种工业产品进入了医疗领域就可摇身一变成为药品，如同不法分子用工业酒精代替饮用酒、用工业盐代替食用盐坑害广大消费者一样，用工业氧代替医用氧用于临床，对患者构成了潜在的不利影响与损害，根据《消费者权益保护法》的规定，工商部门自然有权查处。

　　工业氧能否用于临床

　　涟源市工商局指出，工业氧是不能用于临床的。工业氧的用途主要是用在气体火焰加工等工业领域，与用于呼吸和医疗目的的属于药品的医用氧绝对不能混为一谈。

　　湖南省技术监督局1995年《关于开展对医院临床用氧检查的通知》中曾明确提到：“工业氧中含有有害成分和机械杂质，往往有异味，病人吸入时会发生呛咳、结痂、加重呼吸系统的症状，不利于疾病的治疗和康复。”

　　1993年湖南省药政局《关于做好医用氧气管理和使用的通知》也明确规定：“医疗单位临床使用的氧气必须是医用氧气，不准以工业用氧代替医用氧气用于临床。”

　　1996年湖南省卫生厅下发的《关于医疗单位临床用氧有关问题的通知》中又规定：“要确保在1998年普及医用氧，三年推广普及过渡期满后，各医疗卫生单位不得在临床中再购用非医用氧气定点生产企业(车间)生产的氧气。”

　　原告将工业氧替代医用氧用于临床，应属违法行为。过去由于客观条件限制，国家对尚未建立医用氧生产厂家的地区，曾允许但规定必须在指定的工业氧生产厂家购买工业氧，但自从1998年国家修改了医用氧标准及湖南省卫生厅1996年文件规定的过渡期满后，不允许再用工业氧代替医用氧，我局之所以对原告的行政处罚从1999年算起就是依据上述法律规定。

　　涟源市人民医院则称：从来没有哪个文件规定禁止使用工业氧，湖南省药政局1993年的文件是一个不切实际的文件。1995年，湖南省卫生厅基于“至今为止，国务院没有颁布在临床上禁止使用工业氧的强制性规定，全国其他省市也没有做出类似规定，经文献检索尚未发现吸用工业氧损害人体健康的报道……”、“在目前医用氧的生产、供应不能满足临床需要和医用氧的价格超出大多数群众的承受能力下，在全省范围内立即禁止医疗单位使用工业氧不符合客观实际”两个方面的原因，已经明令废止了省药政局1993年下发的文件，规定“在条件不具备的地方应允许临床上继续使用工业用氧，但不得标以医用氧或按医用氧标准收费”。到目前为止，全娄底市范围内还没有生产医用氧的生产厂家。

　　“我院自建院以来一直使用工业氧，医用氧与工业氧的关系就如同纯净水和自来水的关系一样，有纯净水喝当然好，但没有纯净水时喝自来水也行。”

　　一审认定工商局越权

　　工商部门查处医院机构临床使用工业氧的案件，全国各地媒体都纷纷作过报道，而且媒体的声音大都“一边倒”，对医疗机构的行为进行了严厉的批评。本案发生后，立即受到全国多家新闻单位的关注，多家新闻单位和知名网站均对此案进行了专门报道。因此，涟源市人民法院对本案的审理高度重视。

　　2002年7月5日，经审判委员会讨论，涟源市人民法院对此案做出了一审判决：涟源市工商局对涟源市人民医院做出的行政处罚决定，认定涟源市人民医院临床使用工业氧违反了《消费者权益保护法》、《产品质量法》的规定，事实依据、法律依据不足。

　　《药品管理法》作为药品监督管理的特别法，已对药品的监督和管理做出了明确的规定，医疗机构的临床用氧，依法应由《药品管理法》调整。本案原告涟源市人民医院临床使用的是药品，故应由《药品管理法》调整。被告涟源市工商局的处罚决定书适用《消费者权益保护法》、《产品质量法》有悖于我国法律适用的原则，对原告的处罚属越权行为，被告不是符合对原告处罚的适格主体。

　　工商部门在行政执法过程中，有对市场经济领域的各项服务、经营活动进行管理的权利，但根据《消费者权益保护法》第50条、《标准化法》第20条之规定，“在有关法律、法规对处罚机关、处罚方式有规定的时候，须按照法律、法规的规定执行，法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门进行处理。”

　　被告涟源市工商局做出的行政处罚书适用法律错误，执法主体不符。撤销被告涟源市工商局涟工商行政处罚决定书。

　　最高法院发布司法解释

　　一审判决后，被告涟源市工商局不服，于2002年8月2日向娄底市中级人民法院提出上诉。

　　2002年10月29日，娄底市中级人民法院对此案进行公开开庭审理。对于这起案件，娄底市中级人民法院行政审判庭非常慎重，合议庭除认真研究有关法律、法规之外，还注意收集了各地有关的案例。法官们发现，医疗机构使用工业氧代替医用氧的现象是一个全国性的问题，天津、河南、山东、山西、南京、湖南等地都有被查处的相关报道。在查处的主体上，工商部门、质量技术监督部门、药品监督部门均有查处。在法院受理的医院起诉工商部门的类似案件中，各地法院的判决结果明显不同：贵州六盘水市判决工商部门胜诉，湖南醴陵市却判决工商部门败诉。

　　2002年12月12日，娄底市中级人民法院召开审判委员会对此案进行讨论。鉴于本案的复杂情况，审判委员会决定将此案作为请示案件向湖南省高级人民法院请示。省高院对该案研究时，亦感到此案不好把握，遂又将此案作为请示案件请示到最高人民法院。

　　2003年9月5日，最高人民法院就此案正式做出书面答复。答复如下：

　　药品管理法第三十二条规定，药品必须符合药品标准。国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。医用氧被列入《中华人民共和国药典》，制定有相应的国家标准，应当按照药品管理。

　　产品质量法和消费者权益保护法规定，有关法律、法规对处罚机构和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行。医疗机构购买工业氧代替医用氧气用于临床的行为违反了药品管理法的规定，由药品监督管理部门予以处罚。

　　根据最高人民法院的《答复》，2003年10月15日，娄底市中级人民法院再次召开审判委员会，就该案做出终审判决：“驳回上诉，维持原判”。12月12日，该判决书经由涟源市法院向双方当事人进行了送达。

　　最高法院《答复》意义何在

　　娄底市中级人民法院行政审判庭贺尉家庭长在接受记者采访时认为，《答复》最重要的一点是明确了医疗机构使用工业氧用于临床由谁来查处的问题。此前，对医疗机构临床使用工业氧的行为，查处主体确实非常乱。为什么会出现这样的情况?除了各自的部门利益外，更主要的原因还在于工商与质量技术监督部门没有正确理解和适用《消费者权益保护法》和《产品质量法》有关管辖的法律规定，从而在维护消费者权益的正当理由下超越了职权。

　　一些地方法院在审理此类案件时错误地支持了工商、质量技术监督等部门的越权查处行为。市场经济是法治经济，它要求各执法主体各司其职，依法行政，最高法院的《答复》，肯定药品监督部门是查处此类行为的惟一合法主体，有利于维护国家的法治统一和尊严。

　　贺庭长同时还认为，最高人民法院的《答复》的重要意义还在于，它明确地回答了医疗机构购买工业氧代替医用氧气用于临床的行为是不是违法的问题。从我省卫生部门下发的有关文件来看，文件反反复复，尽管每一次反复都有其现实的、合理的理由，但很明显的是，它与省技术监督部门下发的文件是相冲突的，与《标准化法》也是相冲突的。这种文件与文件、法规与法规之间的冲突问题，是造成各地医疗机构在能否继续使用工业氧的问题上无所适从的根本原因。

　　根据最高法院的《答复》，医用氧属于国家标准，医疗机构购买工业氧代替医用氧气用于临床的行为是一种违法行为。因此，各地卫生部门应统一认识，停止执行和尽快废止仍许可医疗机构临床使用工业氧的文件，药品监督部门应加强监管。同时，各级人民政府应加大对卫生事业的投入，建立医用氧的生产与供应基地，确保各级医院尤其是基层的医疗机构有充足的医用氧源，从而杜绝临床使用工业氧事件的再次发生。