实行司法独立与遏制司法腐败

　　一、司法独立是法治的必要条件

　　“司法独立”是权力分立的核心，也是法治国家必具的条件。在近代民主国家，司法独立早已成为一项宪法原则与法治实践。

　　（一）司法独立的涵义

　　“司法独立”大体有以下几层涵义：

　　1.就国家政治体制而言，司法独立是指司法权从行政权、立法权中分离出来，在国家权力结构中居于不依赖也不受行政权、立法权干预的独立地位。在我国传统的封建专制政制下，司法权与行政权是合一的，司法活动只是行政权的组成部分而已。县官就是法官，既是裁判者，又是执行者、行政管理者。新中国的审判权、检察权分别由法院和检察院行使，享有相对独立的地位。

　　2.就司法权的运行而言，我国宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。所以，司法独立又是指独立于其他国家权力的强制力与社会权力的影响力之外，不因其干涉而改变其依法作出的判断。

　　美国法学家亨利·米斯对法官和法院的传统概念中司法独立的重要性，作了精辟地表述：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。”（注：转引自［英］罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版，第236—237页。）

　　3.就法官的地位而言，法官严守中立。他们虽是代表国家和人民维护宪法与法律的尊严，严格依法审判，但他们在每一具体案件上，超然于原告与被告、控诉人与辩护人之上，不偏袒任何一方。在我国，法院虽属国家权力机关，但在审判活动中除作为国家法律的代言人、适用者而外，并不充当国家机关的利益、地方利益、部门利益和公民与社会组织个体利益的代表。当然，中立性不等于独立性，但有这种中立性，才能保证其独立性与公正性。美国法学家戈尔丁对法官的中立性概括为三项原则：（1）与自身（利益）有关的人不应该是法官；（2）（审判）结果中不应含纠纷解决者的个人利益；（3 ）纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见（注：［美］戈尔丁：《法律哲学》，三联书店1987年版，第240页。）。

　　4.就法院系统自身体制而言，各法院是依法独立行使职权，只服从法律；非依审判监督程序，不受上级法院或其他法院的干预。即上下级法院不是领导与服从关系，而是监督与被监督关系。就本法院内部而言，法官依法独立审判，只服从法律。法院院长不得擅自审批案件，改变法官的判决。在中国，如果院长认为本院已发生法律效力的判决和裁定确有错误，也必须提交审判委员会集体讨论，按少数服从多数的原则，作出决定（注：中国这种审判委员会集体负责制，在法治初行、审判员素质与水平不高的情况下，有一定的积极作用。但按民主集中制作决定（判决）越俎代庖，也不利于加强法官个人的责任心、敬业心。且集体负责也可能无人负责，或为有权势的个人干扰判决提供机会。）。

　　5.就权力的主体而言，审判权、检察权是掌握生杀予夺大权的权力，只能分别由人民选出的法院、检察院独享，“其他任何机关、团体、个人都无权行使这些权力”（刑事诉讼法第3条）。 过去我国自反右派运动开始，执政党就可以审查、决定公民的“罪行”和惩处办法（如由党规定划分敌我的“六条政治标准”和所谓右派分类标准），并直接执行对“右派”的“隔离”审查（实则为禁闭）、批判和处罚（行政处分乃至刑事处罚），这实际上都是违宪的。文化大革命中甚至公民个人（“造反派”组织）可以擅自抓人、抄家、拘禁、刑讯任何公民，更是犯罪行为。

　　6.就权力相互制约而言，在实行三权分立的国家，如美国，将联邦最高法院的司法审查权（对立法的合宪性审查，可宣布违宪的法律无效），视为司法独立的标志。认为这是制衡立法权的重要机制，“没有司法审查，就不能有真正的司法独立”。在英国，虽然议会的立法产品不能由法院宣布无效，法院无权废止议会制定的法律，但这并不妨碍法院（特别是终审法院）对议会立法进行权威性解释，通过对法律进行扩大或缩小的解释，而将法院的观点加之于议会的立法（主要是那些涉及公民自由、财产权和变化多端的人际关系方面的法律），议会为免担“干涉司法独立”之名而一般不加阻止。这可以说是法院的“间接的司法审查权”。不过，大陆法系国家一般却不采用英美式的司法审查，或虽有此权也不使用。因此，一些学者认为：“有无司法审查，无论这种审查是法律上的抑或实践中的，只不过是特定文化中反映司法独立程度的指示器中的一个。”（注：参阅［美］埃尔曼：《比较法律文化》，三联书店1990年版，第258—263页。）

　　在我国，法院无司法审查权，但在行政诉讼中，据法律规定，可对行政规章的合法性、合理性进行审查而决定是否“参照”适用。现在法学界有些学者也建议这种审查权应扩大到行政法规。

　　以上所列“司法独立”的涵义与要点，虽不一定都适用于我国，但要建成一个真正的法治国家，是不能无视这些原则的。在我国，讲“独立”，都是指“依法独立行使职权”，而不是超越法律自行其是。而且，宪法和法律规定的是法院、检察院依法独立行使职权，而不是法官依法独立行使职权，即将法院、检察院分别作为独立主体，而不强调法官个人的独立。这在我国法治初行、法官素质、水平、经验不足的情况下，有其历史理由。但也易产生法院的行政化倾向，实际上变成院长负责制，院长代表法院“依法独立行使职权”，从而为院长不依法定监督程序，独断专行，干扰法官的判决留下空隙，其弊病也是显见的。

　　再则，我们所讲的“司法独立”只是相对独立，而非绝对独立于人大权力监督之外，也非摆脱党对司法工作的领导（只是要排除地方党委对司法工作的非法干涉）。

　　（二）实现“司法独立”的阻力

　　在我国，实行“司法独立”，道路艰难曲折，主要来自三方面的阻碍：一是旧的观念与习惯惰性；二是行政权力的干扰；三是地方党委的非法干预。

　　1.观念陈旧与习惯惰性。

　　长期以来，人们误把分权制衡视为资本主义的东西，“司法独立”更被批判为同党的领导闹独立性、闹对抗的祸害。1957年“反右”运动中，凡涉及“司法独立”的言论，一概以反党论处，使人们禁若寒蝉。改革开放以后，1979年制定的刑事诉讼法，法院、检察院的组织法以及1982年的宪法，已肯定了法院、检察院依法独立行使职权；同时也废止了地方党委、法院院长审批案件的传统，这是一个重大的进步。但还是忌讳提“司法独立”，它同“三权分立”一样被当作禁区。可能是觉得“依法独立审判”只是“审判活动的独立”，而“司法独立”则是国家政治体制上的分权，不符合我国人民代表大会制度的权力集中制原则。这不无道理，因为法院、检察院组成人员及审判员、检察员都是由人大选举或任命的，其权力来自人大的授予，对人大负责，受人大监督，这是它不能脱离人大权力集中制而独立的理由。但我国的立法、行政、司法之权仍是由不同机关分工行使的，人大不能包办代替，直接去行使审判权、检察权。即使在审判“林彪-四人帮”反革命集团大案时，也还是由人大任命，组成特别法庭、检察庭独立进行审理。这同“司法独立”在实质上并无多大区别。

　　当然，我们也可以说，我国实行的是有中国特色的司法相对独立制度。这种“特色”主要表现在：（1）在国家政治体制上， 一切权力集中于人民代表大会，司法权的原权（或比之为“所有权”）也是归属于人大，法院、检察院的组成人员（法院院长和检察院检察长）由同级人大选举产生，同级法官、检察官由人大任命，他们都要对人大负责，受人大监督，其他任何机关（如地方党委、政府）无权任命或免除他们的职务。（2）宪法授权审判机关、检察机关分别行使审判权、检察权。与外国将检察权归属于司法行政机关不同，我国检察机关与行政机关分立，属全国人大授权的独立行使检察权的机关和法律监督机关。（3 ）在我国，不是法官独立行使审判权，而是“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（宪法第126 条）。“人民法院独立进行审判，只服从法律”（法院组织法第4条）。这表明其独立性只以法院为主体，法官则要受法院内部权力体制的制约，这同西方制度是有区别的。此外，我国法院审判的独立性，只是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，其中并未明示不受政党（特别是执政党、地方党委）的干涉。同时对如何划清人大的监督同人大的不当干涉（如直接参加审查案件，纠正判决等）之间的界限，也未明确。这种条文上的含糊，其利弊得失有待评估。

　　以上这些“中国特色”是符合我国现行宪法、法律与政治体制的，也起过积极作用。但符合现行的，不一定都是合理的，有得也有失。现在司法腐败严重，相当程度上是根源于体制上的不完善和漏洞，有待通过司法改革，首先是政治体制的改革来根除。而这首先要求在思想观念上破除对“司法独立”的疑虑，和对现行司法体制习以为常，对其弊端不愿或不敢从制度上改革的惰性。特别是要解放思想，不为所谓“姓社姓资”的虚幻禁忌所束缚，敢于继承人类经过几百年的历史检验的法治文明成果。

　　2.行政权力的干扰问题。

　　这是导致当前我国审判不能真正独立，审判不公、司法腐败的一大公害。这种干扰体现在司法权对行政权的依附和司法体制本身的行政化。

　　在司法权对行政权的依附方面，中国传统的司法体制一直具有浓厚的行政色彩，或者说，它本身是行政的组成部分，行政官即兼司法官（知县审案），合二而一。这种体制与习惯流传下来，使中国现今的司法体制仍颇受其影响。表现在：

　　（1）司法权同行政权虽在职能上分离（分工）， 但体制上却难舍难分。首先是司法机关的财政权不独立，仍隶属行政系统，依靠行政的供给。其次是人事任免权实际上也掌握在行政机关的人事部门（在“党管干部”的原则下，政府的人事部门与党的组织人事部门是合二而一的）。这样，司法工作就常常受行政的掣肘。特别是在行政诉讼中如果法院作出不利于行政机关的判决，行政机关就常以其财权、人权、物权相要挟报复。这就导致司法权对行政权的依附，有的地方甚至将这种依附“法制化”。据《法制日报》1998年4月3日报道，黑龙江省铁力市制定了行政与司法《协调立案通知书》和《协调执行通知书》，名为“协调”，实为司法机关向政府“请求”，因“通知书”中规定部分案件的立案与执行要事先经市政府主要领导人签字后方可进入“法律程序”。其他地方一些计划生育案件、拆迁案件，因事关政府利害，常常因政府不同意立案而夭折。

　　（2）在司法官制与内部管理体制的行政化方面：行政机关是按金字塔式的层级官僚制建构的，法官和检察官则应是按审级分工制建立，不像行政系统那样按官阶分配权力与权利。上级法院的法官与下级法院的法官只有审级之不同，在职能上，无上下级命令服从关系。但现今法院的官制却受行政官阶制的影响。法官被视同一般行政人员，其选拔、任用、晋级、管理上多仿行政人事制度。在《法官法》制定前，法官历来套用行政级别，按科层制分为科级、处级、局级法官。现行法官法将法官分为首席法官、大法官、高级法官、法官4等12级，其考核、 奖惩、晋升制度也行政化，着眼于从上到下的控制与管理，法官无终身制与高薪制作为其职业保障，常受内部行政管理体制掣肘，而难以放心大胆地只服从法律，公正执法。在审判管理上，也常是由院长、庭长层层“把关”，实际上形成审判员服从庭长、庭长服从院长、最后院长说了算的行政首长专断制（却又不是首长负责制，出了问题，院长并不见得负责），法官审案缺乏独立性与积极性。这都是导致法院系统内部行政式的干预、官僚主义以及其他腐败滋生的一个内因。

　　（3）在不同审级的法院关系行政化方面：司法独立的一个要素是不同审级的法院各自独立审判，不存在上下级隶属关系。但现今常常发生下一审级法院向上一审级法院“请示”判案，上一审级也常下达“指示”如何判案，这样就破坏了下一审级法院审判的独立性、自主性，超越了审判监督程序，导致“未审先定”（判决实际上已由上一审级“指示”先行确定），审判成为走过场，两审终审制变为一审终审（因第一审是按第二审级的“指示”审判的，“上诉”到二审级只会是“维持原判”）。

　　3.地方党委的非法干预问题。

　　这是导致司法不公、特别是地方保护主义的重要根源之一。我国是共产党领导的国家，毫无疑问，党也领导司法工作。但这种领导，主要应是政治上支持和“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”（党的十五大报告）。这种领导也主要是党中央对司法工作在方针、政策上的政治思想领导，而不是对司法权的直接干涉。这种领导也是指集体领导，而不是党内第一书记或政法委书记或某个个人“说了算”。但是现今坚持前一种领导方式的不多，而采取后一种领导方式与作风的不少。特别是在事关本地方的局部利益问题上，往往以党委“指示”、“决定”来干预法院、检察院以及公安机关行使职权，有的地方甚至规定，凡法院受理外地当事人告本地企业的案件，要经本地党政领导人批准，或责令其按党委意图判决。如果敢有依法违抗者，就说：“你有你的独立审判权，我有我的人事调动权！”对本该由人大任免的法官、检察官，由党委擅自加以调职或免职。而一些法院干部慑于外来权威的压力，不是认真地“只服从法律”，而是违心、违法地执行地方保护主义的“指示”，以致发生对本地企业的违法行为作枉法裁判。有的乡镇党委甚至直接调动法庭干警去执行催粮、催款、强行计划生育等行政任务，滥用司法权威。有的则不遵循法定的管辖权和法律程序，擅自调动公安、检察干警到外地索债、扣押人质等等。至于为包庇地方党委中个别领导人的违法、贪污犯罪行为，或偏袒其亲朋戚友，炮制假案，出入人罪，以枉判谋私的现象，更非罕见。

　　地方党委的非法或不当干涉司法独立，还有制度上的原因。各级地方法院、检察院的主要组成人员和审判员、检察员都实际上是由同级党委（组织部门）内定，通过同级人大履行一下选举或任免手续。法官、检察官和法院、检察院实际上都得对同级党委负责，要想违抗地方党委，依法审判，是十分困难的。再则，县以上各级党委都设有党内的政法委员会，其主要成员除一位党委副书记或常委兼任政法委书记外，其他都是公、检、法、司法行政等机关的首脑。这样，政法委实际上是这些机关的联合体。作为党内主管法治的政法委员会主要职责本应是领导和支持司法机关依法独立行使审判权、检察权，但往往变成司法机关“联合办公”，多属互相“配合”，而很少或取消了“互相制约”。或者政法委员会的委员制变成政法书记首长负责制，他个人说了算。重要案件都须给他审批，成了判案的习惯程序。这就不但不能保证司法独立，而是使司法依附于本地权威势力，当然不可能摆脱地方保护主义的干扰。

　　（三）从体制上保证司法独立

　　上述妨碍司法独立的种种弊端，克服之道，固然有赖于司法机关自身进行教育整顿，提高司法人员“只服从法律”的独立的政治品格与业务素质，但这只是治标而非治本之道，还需从整个政治体制和司法体制上加以改革。

　　如前所述，对司法独立原则的干扰主要来自行政权和地方党政势力的非法干涉，救治之道，也就在于从体制上摆脱这两者非法干涉的可能性，摆脱司法机关对这两者的依附。

　　现行我国司法（特别是法院）体制，主要是实行“块块”领导或“条块结合”，由同级地方人大和地方党委监督，其人员都是由地方党委推荐、地方人大选举或任命。这种体制就不可能摆脱地方影响。

　　列宁在论到地方对法治的不良影响及其改革办法时，有十分精到的见解，他说：“我们无疑是生活在违法乱纪的汪洋大海里；地方影响对于建立法制和文明是最严重的障碍之一，甚至是唯一的最严重的障碍。”（注：列宁《论“双重”领导和法制》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327页。）

　　列宁特别反对检察机关实行中央与地方的“双重”领导，他指出：“主张检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和偏见。”（注：列宁《论“双重”领导和法制》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327页。 ）“因此我建议中央：否决这种‘双重’领导；规定地方检察机关只受中央领导；保留检察机关根据法制对地方政权的一切决议提出抗议的权力和职责，但没有停止执行决议的权力，只有权把案件提交法院判决。”（注：列宁《论“双重”领导和法制》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327页。）

　　列宁还建议设立一个强有力的“能够对抗一切纯粹地方影响的”中央机构：“在中央，我们应当找到十来个人来行使总检察长、最高法院和司法人民委员会部部务委员会的中央检察权。……这十来个人在中央工作，受中央组织局、中央政治局和中央监察委员会这三个党的机关的最密切的监督，同它们保持最直接的联系，而这三个党的机关是反对地方影响和个人影响的最可靠的保证，而且最后这个机关，即中央监察委员会，它只对党的代表大会负责，它的任何委员都不得在任何人民委员会、任何个别主管机关及任何苏维埃政权机关中兼职。显然，在这种条件下，我们就有了过去所设想过的一切保证中最大的保证，使党能够建立一个不大的中央机构去实际地反对地方影响，反对地方的和其他一切的官僚主义，促使全共和国、全联邦真正统一地实行法制。”（注：列宁《论“双重”领导和法制》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327页。）

　　上引列宁这些话，不是说我们可以照搬，但其精神原则却是很值得我们反思和参照的。现在，法学界已有学者建议，借鉴已实行的地税分离措施及银行系统打破条块体系、筹建大区银行的改革思路，明确划分地方法院与中央法院两大体系，组建可以超越地方利益的中央法院大区法院（注：参阅徐显明、齐延平：《论司法腐败的制度性防治》，《法学》1998年第8期； 《刑事辩护：构建司法公正大厦不可缺少的支柱》，《中国律师》1998年第1期；《摆脱地方保护主义，法院怎么做》，《了望》1996年第17期。）。这个构想有合理的因素，但法院是国家机构，与银行不同，根据我国现行政治体制，法院是由同级人大选举产生的。设大区法院，并无大区人大，只有省人大。当然大区法院可作为中央法院的派出机构，但它的建立，如果只是由中央法院“派出”，而不是经人大选举产生，就不合我国政体，也缺乏权威和法律根据。因此有的学者建议，在现行人大制度的框框内，改良的办法是，将法院院长、检察院检察长的选举和审判员、检察员的任免，由同级人大改为由上一级人大产生，即县级法院、检察院人选由省人大选举、任命；省级法院、检察院人选由全国人大选举、任命。这样法院、检察院不再对同级人大、同级党委负责，而是对上级人大负责，受上级人大监督。这或许可以免受地方利益的影响、干扰。也有的学者建议在党的系统内部，仿效今年出台设立的中央工业管理领导小组，在中央设立中央法治工作领导小组（取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会）将法治工作（包括司法工作）统由这个党中央机构领导，它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关（包括立法、行政、司法机关）和全军、全民实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的任务，保证党的十五大提出的“保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”；也包括保证司法机关依法独立行使职权，教育整顿司法队伍，克服司法腐败，特别是惩治党内的腐败。这个法治小组对中央纪律检查委员会负责，而中纪委则可参照列宁关于“中央监察委员会只对党代表大会负责”的意见，只对党的全国代表大会负责。

　　此外，为了防止行政机关的干扰，摆脱对行政权的依附关系，还必须实行司法经费单列，由人大批准拨款（外国都是由议会掌握国库拨款权），不再受政府财政的牵制。法院、检察院在政治地位与党内职级上应高于或至少平等于政府的职位，不要形成法院、检察院的首长在国家权力体系中和党内领导体制中是行政首长的“下级”。

　　以上这些设想的可行性如何，有待识者的鉴别和论证。无论如何，要保证司法独立，要克服司法腐败，不从体制上作较大的改革，只靠司法机关内部采取某些临时措施、教育整顿，显然是事倍功半，难以根治的。

　　二、司法腐败及法治对策

　　（一）司法腐败是最大的腐败

　　司法是主持社会正义的最后一道防线，是体现一个国家文明程度、特别是法治文明的窗口。司法权是为社会排难解纷，掌握对公民生杀予夺大权的国家权力。司法公正，国家法制才有权威，社会才能安宁稳定，人民才有最后的依靠。司法腐败，则杜绝了人民的权利与自由受侵犯时的最终救济手段，冤无处伸，理无处讲，社会完全丧失对国家、政府、对党的信任感与凝聚力，人心背离，社会动荡。所以，江泽民说：“历史事实说明，官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”（注：江泽民：《大力发扬艰苦奋斗的精神》（在中纪委第八次全会上的讲话，1997.1.29）。 ）又说：“‘法者，国之权衡也。’……如果执法人员不能秉公执法，甚至执法犯法，贪赃枉法，群众就会失去对法律的信任，进而失去对党和国家的信任。”朱róng＠①基同志也曾痛心疾首地指出：“司法不公，而国危矣！”

　　近些年来，司法工作虽有一些成绩，司法队伍中也涌现了不少刚正不阿，敢于为民请命、伸张正义的法官、检察官和律师，以及舍己救民的公安干警。他们为人民作出了值得颂扬的奉献。但是，令人遗憾的是，司法界（包括公、检、法、司法行政等）的腐败现象有增无减，有些法官、检察官在人情、关系、金钱面前，举手投降，枉法裁判，锻造冤案，坚持错案（注：据《民主与法制》1997年第24期《第二十六次进京申诉》一文揭示，四川成都市一基层法院将凶手打伤的人判成故意伤害凶手致死的人，判刑15年，导致此人冤死狱中。事后不但有错不纠，反而炮制各种假证据，力图遮盖，而该市、该省中级、高级法院以及检察院有关办案人员也跟着为之层层遮盖、包庇。），甚至炮制假案（注：据《法制日报》1997年12月3日第2版消息，安徽省涡阳县法院法官集体制造假案，所有诉讼文书，证人证言等都是法官集体炮制，将被告锻炼成狱。）；索贿受贿，“吃了原告吃被告”；为了夺利而争权-争经济案件的管辖权；至于执法人员刑讯拷打无辜，无端超期羁押，非法劫持人质，以及横行乡里，勒索通衢者，所在多有。有的司法机关和人员，更充当卖淫、赌博窝点的保护伞，从中谋利（注：如河北邯郸市公安局和某区分局的二位副局长“投资”参与经营“黄赌”娱乐场所，动用权力保护这些淫窝赌场，抵制民警查处，而他们一年就分得“红利”10—25万元。见《法制日报》1998年8月8日第2版消息。）； 有的甚至“生财有道”（实为“无道”-惨无人道），捉来十八九岁的无辜少女，刑讯逼供，屈打成招，迫其冤承是“卖淫”（事后检查却是处女），并强令其“检举”嫖客十几人或几十人，然后又捉来这些所谓“嫖客”，一一屈打成招，每人罚款数千元，一个派出所就此可“创收”数万、十数万（注：仅据笔者所见，利用此法“创收”的就有三、四起，不约而同地几乎成了某些公安局、派出所民警“创收”的窍门。见《法制日报》1998年7月25日报道的抚顺望花区公安分局； 《中国青年报》1998年7月17日报道的哈尔滨呼兰县许堡派出所； 《羊城晚报·新闻周刊》1998年第76期报道的新疆呼图壁县公安局刑警大队等，都是采取同样手段“创收”，其中抚顺公安分局将一少女逼死；呼兰图壁县公安局逼供出74名“嫖客”；呼兰县许堡派出所甚至随便开具黑名单诬指村民40多人“卖淫嫖娼”，以致使该村男人闻风而逃。）

　　法官本应是社会主义的卫护神，社会良心的镜子，公安干警则是公民安全的保卫者。如今有的人却沾上金权恶臭，甚至成了剥削与压迫老百姓的恶棍。从1998年开始的教育整顿司法队伍所揭露和处理的情况看，有些腐败现象确是令人惊诧和忧虑。仅各地法院实行错案追究制度，查出的错案之多，也是惊人的。如黑龙江1995—1997年二年间，已纠正错案1386件，有1873名公安司法人员被追究责任（注：见《法制日报》1997年12月7日第1版消息：《黑龙江错案追究制日臻完善》。）。宁夏自治区1997年一年内仅在法院系统就追究错案60件， 涉及办案人员101人（注：见《法制日报》1998年1月8日第1版消息。）。 河南省在1997年1—10月确认的错案达99件（注：见《法制日报》1997年12月10 日消息。），而辽宁省在历时15个月的执法大检查中查出各类人情案、金钱案达563例（注：见《法制日报》1997年10月16日。 这些数字还是作为成绩披露于报端的，其未查出或未纠正者尚未计算在内，确实令人怵目。）。虽然这些错案未必全是属于贪赃枉法，但玩忽职守、屈服权势、官僚主义衙门作风，以及办案人员业务素质低等现象，也是造成错案的重要原因。反观某些法治发达的国家，法官一般比较清正，新加坡自独立至1994年统计，没有一名法官犯案。德国60年代以来也几乎没有法官犯案。英国全国250名法官，犯案者极其罕见，美国自立国200年来只有40余名法官犯案（注：转引自周永坤：《司法制度改革论纲》，“依法治国与依法行政”学术讨论会论文。）。对比之下，我国司法状况、法官状况同法治国家的差距，着实堪忧。

　　（二）从制度上遏制司法腐败

　　司法腐败与司法素质低下，主要原因已如前述制度上的弊病，如司法欠独立，司法的人权、财权、物权依附于当地党政机关，司法人员缺少职业保障与优厚待遇，影响其敬业精神，司法人员鱼龙混杂，素质偏低，……等等。当前在司法系统正在开展一次“教育整顿”大动作，这是完全必要的，可以起一定的遏制作用。但毕竟是临时性、突击性、治标性的，非根治之道。要紧的还是抓住司法欠独立、司法权私有化这两大弊端，从改革政治体制和司法制度上下手。

　　司法欠独立是司法不公正、司法地方利益化的诱因，已如前述。司法权这一公共权力在有些人那里异化为可以进行权钱交易的私有资源，则是司法腐败的根源。救治之道，应是内外兼治，补药泄药并用。

　　1.以外力治司法腐败

　　首先是外治，主要是改革我国的权力结构，使司法权既相对独立（这是当前最主要），又受国家权力（主要是人大）和社会权力的监督与制约。前者在上节已从制度改革上列出一些构想，尚待探索，此处不论。后者还需认真研讨，找出一些切实可行的措施。

　　（1）在加强人大对司法的监督方面， 宪法和人大组织已有一些法定监督措施，都可适用于司法机关。如人大对法院院长、检察院检察长的选举权，审判员、检察员的任免权，对两院工作的质询权、调查权，对两院工作报告的审查权，等等。现在的问题是这些权力要么徒有形式（如人事任免权），要么搁置未用。质询权在全国人大从未对两院使用过；调查权除个别地方人大搞过专题调查外，全国人大从未行使过。至于对两院工作报告的审查权，近一、二年，全国人大代表的权力意识与监督意识增强，对报告投反对或弃权票几乎接近半数，反映了人民对我国司法状况的不满这一动向，也要求全国人大及时作出立法反应：如果反对与弃权票超过半数，工作报告未获通过怎么办？按法治国家的作法，即应视为对两院投了“不信任票”，要引咎辞职。这是对两院工作的一种有力制约与促进。我国将采取何种法律程序加以处置，值得思考和事先作出决策，使人大审议工作报告不流于走过场。

　　现在，一些地方人大还实行定期组织人大代表对“一府两院”的工作评议制度。这种“评议”对鞭策他们依法行使职权有一定作用。但这并不属于权力监督，因为人大是集体行使权力的机构，代表个人（或一部分代表）无权直接干预甚至插手“一府两院”的工作，“评议”只能说是代表的权利（了解权、询问权），而非有法定强制力的权力。其实，与其加强“评议”，不如在人代会上行使询问权、质询权，更有监督力。在英国，议会法定每星期五下午3时起， 为议会议员向首相提出质询时间。每逢此时前，首相都要事先与阁员详细研究，预谋如何应对议会质询。届时必先行到会静候，回答质询时战战兢兢，力求万无一失，否则就有导致不信任投票、倒阁的危险。英国是实行“议会至上”的国家，政府对议会负责。不过，英国法官不是由议会选举或批准任命的，上诉法院常任法官是由首相推荐、女王任命的，不对议会负责。而我国的法院院长、检察院检察长则是由人大选举产生的，要对人大负责。因此，他们应接受人大的质询。（有的学者鉴于宪法第73条只规定对国务院或其部属可提出质询案，因而认为全国人大常委会议事规则、全国人大及地方各级人大代表法和地方人大与政府组织法中规定地方人大及其常委会有对“两院”的质询权，是违宪的（注：有关人大是否有对“两院”的质询权争论，参阅：李晓斌《对“人大”质询法院的质疑》，刘令定《对〈对人大质询法院的质疑〉的质疑》，童之伟《理顺关系，摆正位置》三文，分别载于《法学》1996年第9期，1997年第2期、第7 期。），这从宪法条文上看是有一定道理的；但由于我国人大制度的集权制，“两院”由人大产生，其权力亦为人大所授予，理应同政府机关同样受人大监督，包括受人大质询，这是可以从“权力推定”原则来说明的（注：参阅郭道晖：《论权力推定》中有关权力推定的论述，载郭著《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第303—304页。）。）在我国未实行完全、彻底的司法独立制度及目前司法状况下，人大更有必要行使对“两院”的质询权。人大放弃这一有力的监督手段是失策的。此外，现行全国人大设立的内务司法委员会也应当在加强对司法工作的监督上发挥其应有作用。当然，这种监督应限制在不违反审判独立为原则，不应直接取代审判机关对具体案件的判决。人大对“两院”的监督，主要是法律监督，其内容应着重于对最高人民法院和检察院的司法解释权的监督，审查其司法解释有无越权作立法解释或有无与法律相抵触的问题，而不应直接干预法院对个案的判决。现在一些地方人大也受理公民的申诉、控告，有的省人大还制定了有关法规，规定了受理程序和处理原则。发现确有错误的判决、裁定、决定或其他法律文件，人大的主任会议可以责成有关机关按照法定程序予以纠正，限期结案，并报告结果（注：参阅敬延年、韩肇文、张文麒等编著：《现阶段的地方人大》，中国民主法制出版社1991年版，第250—251页。）。这可以说是人大给公民提供了一个最后救济的机会。这是我国政治体制的一个“特色”。其实，如果司法真正独立，法院权威真正树立，人大的这道救济程序是毋须设定的。执行不好，反会造成对法院审判的不当干涉。但以我国司法现状而言，司法难以得到公民的信赖与依赖，人大的合法干预，未必不是一种补救之道。

　　目前人大监督存在的问题是，不仅立法与监督制度不完善，人大权威不高，而且思想、体制上还有障碍，影响监督力度。如有的地方人大形成“党委不点头不能监督，政府不高兴不敢监督，遇到疑难问题不会监督”。行使监督权时要观颜察色，顾虑监督对象的反应。这是有待克服的现象。

　　对两院监督的另一个重要力量是社会监督，主要是公民的权利监督和社会舆论（社会权力的一个重要组成部分）的监督，特别是新闻媒体的监督。自1998年司法系统开展教育整顿以来，新闻舆论得到适度开放，一些司法腐败现象不断曝光，起到了强有力的鞭策作用。但毋庸讳言，长时期以来，舆论界对公、检、法的批评，受到一定压抑，甚至对此还有“理论”的支持，如宣传部门有的领导人认为，公、检、法人员头戴国徽，批评、揭露其阴暗面会给国家抹黑，产生副效应，因而规定有关涉及他们的案件，非经主管机关审批，不得在报纸上公布。这实际上对司法腐败起了姑息作用。马克思说，只有江湖医生才不让疹子发出来。纸包不住火，“虽曰爱之，其实害之”。现今司法腐败到这种程度，新闻舆论未发挥其“第四种权力”的监督作用，难辞其咎。当然，这不是新闻界的过错。

　　现在，党中央强调在反腐败中加强舆论监督的力度，对推动司法界教育整顿工作起了很大的良性作用。一些官员“不怕上告，就怕上报”。作为人民喉舌的新闻媒体就要抓住这类人这种弱点，充分发挥舆论监督作用。应当指出，迄今有的司法机关、司法人员还不能正确对待报纸的批评、监督，动辄以侵犯其“名誉权”相抵制。1996年就发生深圳福田区法院向其上级法院控诉《民主与法制》杂志社（注：指载于《民主与法制》杂志1995年3月6日刊发的《一场耐人寻味的官司-〈工人日报〉被诉名誉侵权案》。），指控该社在报道该院对《工人日报》“侵害”有违法行为的企业主的“名誉权”案的审判情况，损害了该法院的“名誉权”（注：此案原是1994年1月30 日《工人日报》刊登《深圳百万劳务工的呼唤》一文中据实揭露了深圳市汽车贸易总公司总经理兼党委书记刘兴中的一些问题，刘向深圳市福田区法院控告《工人日报》。该法院在审理此案中偏袒当地企业主（此前，原深圳市一位负责人干预此案，未作调查即认定该报道失实），判处《工人日报》及其作者侵害刘兴中名誉权，赔偿5万元。《工人日报》不服， 向最高人民检察院提出抗诉，到笔者撰写此文时，此案还在审理中（见《工人日报》星期刊1998年7月12日的有关报道和1998年8月1日《深圳法制报· 百姓周末》第5 版转载《广州日报》的有关报道）。）而该市中级法院竟判定《民主与法制》社的报道“没有全面的、客观报道整个案件的审理经过”，“损害了原告的名誉权”，责令该社向福田法院“赔礼道歉，消除影响，恢复名誉”，并“赔偿原告经济损失人民币5000元”（该社不服，已向广东省高级人民法院上诉）。

　　法院本是中立的裁判者，现福田区法院作为《工人日报》与企业主之间的名誉纠纷的裁判者于先，又在与同一案件紧相牵连的另一案件中充当原告于后，去控告一个杂志社，而审判此案的却又是原告法院的本地上级法院。在中外诉讼史上实在是罕见的。且不说这种在管辖权上“被告就原告”的原则有失公正，违反了我国现行的“原告就被告”的一般地域管辖原则（注：所谓“原告就被告”原则，指一般案件的地域管辖体制，是以被告的所在地法院为受理者，这是考虑到往往被起诉者在维权方面的不利因素基于原告而作出的一种补偿（当然，有的被告势强，并非弱者，完全按此原则也不一定公平）。反之，“被告就原告”则是在原告所在地法院受理。），使原告得以利用其“地利”与“人和”优势（在原告本地法院控告外地被告可受到地方保护，同时受理诉讼者又是该原告同系统的上级法院）；单就国家机关及其官员（注：控告《工人日报》侵犯其名誉权的深圳市（国有）汽车贸易公司总经理兼党委书记刘某实际上也是国家工作人员和党的干部。）如何正确对待舆论传媒的批评监督而言，是否一遇批评，就去告状，是大可商榷的。且不说该刊报道并无不实之处，即使如深圳市中级法院判决所称“没有全面的、客观的报道整个案件的审理经过”（这本不是一篇批评性报道的必要任务），该法院完全可以发表“全面的、客观的”事实澄清声明（当然，如果事实确凿，或许会越描越黑），何须以法院名义诉诸法院？何况，即使报道有个别或部分失实之处，作为一个本应受人民监督的国家机关，也应有宽容的雅量，接受其批评中正确部分。这里有必要援引斯大林论及批评与自我批评一段话：“要是你们要求他们的批评百分之百正确，这样你们就取消了来自下面的一切批评的可能性，一切自我批评的可能性。正因为如此，所以我认为，即使批评只有百分之五至百分之十的真理，那末这样的批评也应该欢迎，应该仔细倾听，并领会其健全的核心。再说一遍，要不然你们就会堵住成千成百忠诚于苏维埃事业的人们的嘴巴。”（注：斯大林：《论中央委员会和中央监察委员会四月联席全会的工作》（1928年4月13 日在联共［布］莫斯科组织积极分子会议上的报告），见《联席布尔什维克报刊文集》，人民出版社1954年版，第314—315页。）

　　再则，现在有的干部往往一遇报刊批评，就控以侵犯名誉权。其实，根据最高人民法院的司法解释，已有严格界定：“文章的基本内容失实，使他人名誉受到损害的，应认定为侵害他人名誉权。”（注：最高人民法院1993年8月7日《关于审理名誉权案件若干问题的解答》，“法发”［1993］第15号。）这里指的是“基本内容失实”，亦即至少有70％以上是失实的才算侵权。受批评者大可不必也不应为个别或少部分“失实”而动用诉权。何况，对本应受监督的国家机关及其官员而言，更不应以此低标准来要求自己，苛求批评者。

　　这里也不妨援引美国的两个判例来说明。笔者在80年代初期接待过一位美国纽约州州长，据他说，美国法院在审理名誉权案时，对政府官员同普通公民是加以区别的。某报对一位明星的批评失实，损害了她的名誉，被判罚款100万美元；而批评某州长失实，则只象征性地判罚款1美元。他解释说这是为了保护公民、报纸对政府的批评监督权，否则谁还敢批评政府或官员？-这两个案例确值得我们深思。

　　在新闻媒体的批评面前，一般公民是弱者，政府及其官员则是强者，何况政府及其官员还是理当受监督的对象。所以，按“保护弱者”的一般法治原则，法院在判处上加以区别对待，是公正的，有见识的，有利于对政府及其官员的权力的制约，和对公民（包括新闻记者）权利的保护。当然，这不是说，报刊记者是“无冕之王”，可以不顾事实，造谣中伤，干扰政府和官员履行公务。新闻媒体也要自律，对法院及其官员的批评尤应审慎。但政府、法院及其官员更应当意识到自己是人民的公仆，首先是有义务接受人民的监督，在舆论监督面前，首要的是强化义务意识而不是权利意识。按法国公务员总章程（1959年2月4日颁布）的精神，政府公务员由于职业上的特殊地位，其行为要有一些特殊限制，称为“克制保留义务”，在公众面前其言行不能像普通公民那样有广泛的自由度，而应有所克制。作为法院和法官，更不能把自己混同于普通老百姓，受到批评就立即“告状”，特别是以法院名义去当原告，更不能用权力来对抗。

　　当然，记者也不应当作“无冕之王”。但正如19世纪美国思想家潘恩所说的：“在自由国家中，法律便应该是国王。”言论、出版自由，是宪法确认的公民基本权利，受法律保护。依法进行舆论监督，正是维护法律作为“国王”的尊严，理当受到最大的支持。江泽民同志指出：“广大人民群众享有依法运用新闻工具充分发表意见、表达自己意见的权利和自由，享有对国家和社会事务进行舆论监督的权利和自由。”（注：江泽民：《在会见省报总编辑新闻工作研究会上和新闻工作者的讲话》，1989年11月28日。）建国初期，党中央还作出了《关于在报刊上开展批评与自我批评的决定》，规定“对于人民群众对党和政府工作的批评，在报刊上发表后，如果完全属实，被批评者应即在同一报刊上声明接受并公布改正错误的结果；如部分属实、部分不实，被批评者应即在同一报刊上作出实事求是的更正，接受批评的正确部分；如被批评者拒绝表示态度，或对批评者加以打击报复，则应受到党纪、政纪和国法的制裁。”

　　不妨再摘引列宁的一段重要谈话：“舆论监督必须同司法监督相结合，以司法监督为后盾，才能更好地发挥它的社会效果。一旦报刊披露的问题严重到仅靠舆论得不到解决时，就要通过司法机关来调解、起诉和判决。报刊是司法诉讼的重要来源。”据此，1919年3月， 列宁将上述意见写入了俄共（布）的八大党章，规定：凡是人员或机关，其行为被报刊刊载者，应于最短期内在同一报纸上作认真的合乎事实的反驳，或者检讨已经改正的缺点错误。如果届时不见这样的反驳或检讨，革命法庭便对该人员或机关提起诉讼。

　　对照上面援引的我们党中央和列宁及俄共的决定，我们的党政机关包括司法机关，本应是舆论监督的“后盾”，给报刊以司法支持，作公正的裁判者；本应是舆论监督的主要对象，在遇到报刊批评自己时立即在报刊上作出交代（包括对失实的批评作出更正的声明）。而现状却往往是相反，甚至如上案例，自己充当原告去起诉报刊，作报刊的对立面，这不能不说是法治的蒙昧，和行政与司法的专横。

　　为了加强对政府和司法机关的监督，必须在进行司法教育整顿中，加强司法人员的法治教育，强化对人民负责的受监督意识。当前还要抓紧制定新闻法，以保障公民和社会组织以及新闻媒体的监督权和言论自由权；同时也约束新闻舆论界，要求他们在法律范围内行使监督权。这是以法制权的一个重要武器。

　　2.以司法自治防司法腐败

　　对司法腐败的内治，有赖于司法机关与司法人员的自主、自治。除了已在前面关于司法独立的论述中指出的一些制度改革外，法学界、司法界已提出了一些有关司法内部制度的改革建议，就其要者综述如下：

　　（1）健全司法机关的内部监督机制

　　除严格执行诉讼法中有关审判监督程序和法院、检察院组织法、法官法、检察官法以及人民警察法等法律中，对司法人员的职责和禁止性规定（如法官法第30条中列出的13种禁止性行为），以及刑法中有关针对司法犯罪行为的规定外，现在司法机关和法学专家提出或正在制订、实行一些监督制度，如司法独立；审判公开；庭审制度改革；立案与审判、审判执行、审判与监督等职权各相分离制度；取消先请求上级法院的“先定后判”的作法和司法机关审理涉及本地的案件须先经党政机关同意等违反法治原则的作法；实行法官与当事人隔离制（法官不得一人单独与当事人接触，或在另一方当事人不在场的情况下，与一方当事人接触）；改革现行陪审制，建立专家陪审制；实行违法审判责任追究；在最高法院设立法官惩戒委员会；制定法官道德法；等等。有的法院为强化外部监督，还建立一些具体工作制度，如设立法官违法投诉中心、举报中心；设立案件质量评查制；聘请廉政监督员；设立廉政执法监督咨询委员会；实行院长接待日；重点岗位人员轮换制；……等等。这些制度与措施的推行，对于防腐倡廉，促进司法公正，可以起一些作用。但一则要贵在实行，不要虚设；二则这些制度的合理性、合法性、可行性以及利弊，都还有待在实践中检验和在理论上的研讨。

　　（2）摆脱外界金权控制

　　司法不公、司法腐败除了司法体制上的原因外，司法机关与司法人员受制于外来的权力与金钱的控制、影响也是一个重要原因。我们可以要求司法人员在金、权面前“威武不屈，贫贱不移”，但道德的要求不能代替物质的抗力。现行体制中，司法机关的财政开支，仰仗于政府的钱袋，就难以抵制行政权的干扰。司法机关的经费短缺，司法人员的待遇菲薄，就不能不受“利益驱动”去自行“创收”，以致卖法换钱，腐败由之丛生。救治之道，在于给司法机关“进补”：一是改变司法经费依附行政机关的体制，实行司法经费由国家财政单列；一是较大幅度增加司法机关的经费和法官、检察官以及公安干警的薪金，使司法机关不要靠“创收”来弥补开支，加强司法机关的“硬件”建设；使司法人员不必羡慕社会上的“大款”，而能在社会地位与生活待遇和职业保障上“养尊处优”，提高其对职业的珍惜感、荣誉感与敬业精神。

　　与此相适应，要大大提高司法机关与司法人员特别是法官的权威地位，排除外来权力（政治权力以及金钱权力等等）的干扰。法院、法官既然掌握国家与社会各种纠纷的最终裁判权，又是社会公正、公道的最后一道防线，理应享有令人敬服的权威和信誉。这有赖于司法机关与人员的自律与自重，也要求国家与社会的理解和支持。

　　（3）加强司法队伍建设

　　司法机关的权威与司法公正，更直接地有赖于司法人员的素质。除了前曾论及法院院长、检察院检察长的选举和审判员、检察员的任命，为摆脱地方党政影响，可以考虑由上一级人大选举任免外，对法官、检察官以及警官的资格也应有较严格的规定。有的学者建议法律专业知识教育与法官、检察官职业技能培训要分离，前者只能由正规法律院校主办，后者由法院、检察院主办。而且一般应先取得法律专业学历，然后才有资格报考法官、检察官。这是可取的办法。此外，在高校法学教育中，不但要着重法律专业知识的训练，而且要注意对未来的法官、检察官、律师的司法道德品质、政治操守的教育。

　　郭道晖