爱的代价 冯小刚 伴奏:俞荣根：法律体系形成后的立法评估

    一部法律的质量究竟如何,最终要看法律的实施效果,看它满足所调整的社会关系的程度和深度等。立法质量好不好,归根到底还要看其适用情况,看其是否经受得住实践的考验,达到预期的目的。这些就是“立法后”的验证,换言之,“立法后”的评估更能检验立法的质量

　　一部法律的质量究竟如何,最终要看法律的实施效果,看它满足所调整的社会关系的程度和深度等。立法质量好不好,归根到底还要看其适用情况,看其是否经受得住实践的考验,达到预期的目的。这些就是“立法后”的验证,换言之,“立法后”的评估更能检验立法的质量

　　□　　中国特色社会主义法律体系形成后,中国将进入后法律体系立法时期,立法工作到了一个拐点:从数量型立法转向质量型立法；从粗放型立法转向精细化立法；从“有法比没法好”、强调立法速度转向攻克立法难题、深度构建现代法制。简言之,是进到更加注重科学立法、精细立法、质量立法、民主立法、民生立法的阶段。例如,随着社会转型和经济社会快速发展,有些法律规定的滞后性问题日益凸显,已明显不适应社会发展的需要。因此,已出台的法律需要不断完善,需要适时加以修改和废除。

　　一部法律的质量究竟如何,最终要看法律的实施效果,看它满足所调整的社会关系的程度和深度以及守法、执法和司法适用的成本和效率。正如美国社会法学家庞德所说:“法律的生命在于它的适用和生效。”立法质量好不好,归根到底还要看其适用情况,看其是否经受得住实践的考验,达到预期的目的。这些就是“立法后”的验证,换言之,“立法后”的评估更能检验立法的质量。

　　“立法后评估”既然是一种评估工作,那么,必然有着与其他评估工作一样的共同性。也就是说,与时下进行的工程质量评估、教学质量评估、扶贫工作评估、科研质量评估等有着相通、相似的程序、方法。问题在于:其一,立法是国家权力机关的活动,这种权力是至高的,不允许任何个人、团体和组织挑战；其二,“立法后评估”的评估对象是现行有效的法律法规,它们正在以国家强制的背景和手段实施着。这两点足以说明,“立法后评估”不同于其他任何评估。因此,在关注“立法后评估”与其他评估共同性时,还应格外注意它的相异性特点。

　　首先,从一切评估工作的共同性上讲,它的第一原则应当是客观真实。离开客观真实的评估只是作秀,只会劳民伤财,甚至严重伤害社会的法律信仰,有害无益。为了保证评估的客观真实性,就紧接着派生出下列原则:评估主体应当中立公正、评估过程必须公开透明、评估方法应该民主参与,评诂标准应当科学合理并规范统一等等。这些都是“立法后评估”应予遵循的原则。

　　其次,从“立法后评估”的特殊性上讲,其所进行的评估,客观上会涉及到对立法主体,即某国家权力机关立法工作的评价,并形成事实上的监督,而其评估的法律法规又是正在实施的。这些都会在一定程度上关涉到立法机关和法律法规的权威及其社会公信度。正如有学者所言,“立法后评估”虽不是立法,但却是为立法服务的,是立法活动的某种延续。其行为主要的目的是为修改、修正乃至重新制定或废除提供切实的参考意见。正是从这样一个角度上说,它甚至可视之为立法的一部分,立法的自然延伸。

　　因而,“立法后评估”同其他评估又有所不同。“立法后评估”的主体既要中立,又应有相当的社会信誉和权威,并拥有一定的社会资源。质言之,有个“评估权”的问题,即评估主体对某国家权力机关制定的现行有效的法律法规进行评估的权力是从哪里获得的?谁授予的?与此相应,“立法后评估”的方法上也会有所不同。例如,其评估的标准、主体、对象、程序等应当公开透明,便于社会监督,但评估结果的细节不见得要立即公开。这是因为“立法后评估”的对象都是现行法律、法规和规章,在它们修废之前仍应保证其效力。

　　“立法后评估”的内容是指所确定的评估对象进入评估系统的诸因素。一些西方国家将立法质量评估的内容主要限于立法的成本、效益或者效果。我国的情况有很大的特殊性,不宜完全搬用外国立法质量评估的概念,而应当对“立法后评估”的内容作较为宽泛的理解。具体地说,应当包括法律法规的立法成本、法规存在的问题及缺陷,责任主体的责任落实情况、立法时争议的焦点问题及其解决方案的公正性与可行性、法律法规的实施效果、重要制度落实情况、实施绩效等。

　　进一步细分,一种是整体评估,包括对法律法规文本质量评估、法律法规所有条款的设置和实施评估；另一种是部分评估或重点评估,即对法律法规中的某种制度、某些条款的实施效果作评估；还有一种是法律法规的司法适用评估。大的分类,也属于部分评估的范畴。2006年国务院法制办对《艾滋病防治条例》的“立法后评估”,主要针对该《条例》所设置的五项具体的防治措施在执行中的实际效果进行评估,属于部分评估。2007年水利部对防洪法的评估,是为全面修订防洪法对其涉及的所有内容进行评估,包括制定的评估和实施的评估,属于整体评估。

　　整体评估和部分评估各有所长,如何选择,取决评估的目标以及对评估的人力、物力、时间、经验等诸因素的综合考量。

　　若从“立法后评估”具有立法活动的延伸价值的角度看,其一定意义上相当于“二次立法”。传统的立法观念认为,法律、法规一经公布实施,该项立法工作即告结束。这种观念,导致立法机关不重视对已实施的法律法规质量的跟踪监督,即便有的法律法规经过实践检验不符合实际情况或不适应形势发展的需要,也不能及时发现和修改或废止。“立法后评估”是整个法治建设过程中的一个极其重要的环节,建立立法后评估制度,通过对已有法律法规的效力作出客观评价,有利于及时、准确地修改或废止,从而提高立法质量,减少制定成本高、实施成本高、监督成本高和社会效益差的“劣法”,减少形象工程式的“宣示性立法”、“观赏性立法”。

　　鉴于“立法后评估”制度的牵涉面广,难以短期内构建完成,建议各级各类立法机关先行建立立法后的自我评估制度,立法机关在制定立法规划和年度立法计划时,将“立法后评估/自我评估项目”纳入规划和计划范畴。

　　无论是“立法后评估”还是立法后的自我评估,都有一个实效问题。如果评估的结果不与启动法律法规和规章的清理程序挂钩,如果评估的结果不能通过法律法规的修改修正和废止的立法活动体现出来,那么,高成本的“立法后评估”活动就难以促进立法质量的提高,同样会走入与“观赏性立法”一样“为评估而评估”的“观赏性评估”的形象工程歧途,那将是法治建设事业的又一个悲哀。因此,“立法后评估”或自我评估要么不搞,要搞就一定要与法律法规或规章的清理、改废结合起来,使之成为立法活动的延伸,成为同一法律法规或规章两次立法,即制定与修改之间的桥梁和纽带。
 
来源: 法制网——法制日报