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风险社会：政府公共管理面临的全新课题论文发表时间:2010-04-22 11:00论文来源:www.csscipaper.com 论文发表者:学术论文 点击:254次风险社会：政府公共管理面临的全新课题 方世南/齐立广 【专题名称】公共行政 【专 题 号】D01 【复印期号】2009年12期 【原文出处】《学习论坛》(郑州)2009年8期第41～44页 【英文标题】Risk Society: A New Subject that Government Public Administration
风险社会：政府公共管理面临的全新课题
方世南/齐立广
【专题名称】公共行政
【论文网络来源】http://www.csscipaper.com/D01
【论文期刊期数】2009年12期
【论文期刊来源】《学习论坛》(郑州)2009年8期第41～44页
【英文标题】Risk Society: A New Subject that Government Public Administration Faces
【作者简介】方世南，齐立广，苏州大学　政治与公共管理学院，江苏　苏州　215123
方世南（1954—　），男，江苏省张家港市人，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家；齐立广（1985—　），男，江苏省扬州市人，苏州大学政治与公共管理学院2007级硕士研究生。
【内容提要】 急遽的社会转型，深刻的社会变迁，严峻的生态危机，倍增的群体性事件，加上世界现代性背景下全球风险的影响，都昭示着当代中国已完全进入了风险社会。各级政府在公共管理中必须正视和应对风险社会这一全新课题。各级政府只有树立敏锐的风险意识，构建成熟的风险文化，提高抵抗风险的能力，推进风险管理的制度创新，建立健全规避和化解风险的制度，才能促进我国经济社会又好又快发展。
【关 键 词】风险社会/风险社会理论/政府公共管理/风险管理
［中图分类号］D631.43　［文献标识码］A　［文章编号］1003－7608（2009）08－0041－04
以各种突发事件频繁发生为主要特征的风险社会已经来临。全球化一方面给人类社会带来了巨大的福祉，另一方面也展示了一幅不断出现的风险图景。当代中国正处在深刻的社会转型和社会变迁之中，全球风险和转型风险的双重叠加使之面临的风险境遇更为复杂而多样。风险社会对我国政府公共管理带来了前所未有的巨大挑战。各级政府只有深刻认识风险社会已成为公共管理的新课题，才能将风险管理作为超越传统危机管理的重要内容，促进政府公共管理进入一个更高的境界。
一、风险社会：政府公共管理的全新背景
德国著名的社会学家乌尔里希·贝克在1986年的《风险社会》一书中首先提出了风险社会的概念。他敏锐地认识到西方社会面临的风险现实，准确地把握了当代社会的重大变迁，提出和完善了风险社会理论。他试图从风险的视角反思和批判当代社会发展中存在的问题，揭示出风险社会已成为人类不可避免的境遇。我们生活在文明的火山口上。究竟何谓风险？贝克认为，“它是一个指明自然终结和传统终结的概念，即在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”[1]。风险在传统概念中强调客观的危险，在风险社会理论语境中强调发生人造危险的可能性和不确定性以及对风险的认知和判断。风险一定是和人的活动、人的目的、人的需要、人的生存联系在一起的，离开人谈论风险就会把风险概念泛化。风险社会就是充满各种风险的社会发展的阶段，是对当前人类所处的时代特征的形象概括，它不是一个历史分期意义上的概念，也不是某个具体国家和社会发展的历史阶段。风险社会中存在着一幅幅令人忧虑的风险图景。英国学者安东尼·吉登斯对风险社会理论进行了精辟而独到的解释，他把风险分为“外部风险”和“人造风险”两类：前者指外部的因传统和自然因素而引起的客观危险；后者指由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们在没有多少经验的情况下所产生的风险。风险社会的发轫和标志就是“人造风险”，它无处不在，无时不有，业已成为当代社会的主要特征。“人造风险无法精确计算，也谈不上对风险结果的预测，这就使人们陷入前所未有的风险困境之中”[2]。人造风险具有多发性、复合性、不确定性、利益关联性、跨时空性等特征，给人们应对风险和治理风险带来了巨大挑战。
应当正视我国社会面临严峻的风险现实，当前社会中最突出的问题就是一系列风险问题。一方面，我国正进入社会转型期，正从农业社会向工业社会和信息社会、从计划经济向市场经济、从传统社会向现代社会、从封闭型社会向开放型社会转变。这种转型犹如贝克所形容的那样，是“压缩饼干”方式的转型，具有强烈的时空压缩性。社会转型中各种传统、现代、后现代和全球化的影响因素错综复杂地交织在一起，使得我国当前的社会孕育更多、更难以预料和难以应对的风险。亨廷顿就认为“现代性引起稳定，现代化则引起不稳定”[3]。另一方面，全球化的进程，使我国也不可避免地卷入全球风险社会之中。如这次国际金融危机和突发的甲型H1N1流感蔓延全球，就能清晰地发现全球风险给我国带来的重大冲击。社会转型风险和全球风险并存，双重风险混合叠加，凸显出我国风险社会的两个重大特征：一是流动性强或交往频繁的领域存在着容易诱发社会风险的因素，对长期习惯于集中管理和垂直管理的各级政府来说，难以适应社会流动性和交往增多形成的管理新格局；二是社会经济的转轨产生了一些制度“真空”地带，产生了制度性风险。在这些领域，传统的政府公共管理往往难以应对。
我国风险社会存在着一系列的风险性问题，主要表现在：（1）制度转轨风险。它是最根本、最主要和危害最大的风险，会造成制度变迁中出现制度“真空”带来的大量风险问题。（2）群体性事件带来的风险。近年，我国群体性事件出现的频率倍增、规模加大、处理难度加大。群体性事件的发生有很多复杂的原因，政府在处理这些事件时，应对策略往往比较被动，这是促使矛盾进一步激化的诱因，因此，群体性事件本身和政府如何应对群体性事件在某种程度上意味着未知的风险。（3）全球突发性风险。随着全球化的长波推进，全球性的突发风险正在逐步渗透和蔓延到我国，给我们国家和政府应对此类事件带来巨大的挑战。突如其来的国际金融危机给我国带来的风险不言而喻，爆发于墨西哥的甲型H1N1流感扩散范围之广、传播速度之快、影响面积之大、造成恐慌之深实属罕见。另外还包括政治生态复杂，主流价值观受到挑战，以及腐败问题产生的政府信任危机、合法性危机、政治认同性危机、政治资源整合性危机以及民众的政治参与性危机；比较脆弱的经济体系、日益扩大的贫富差距、区域发展不平衡、社会阶层利益分化带来的冲突风险；治安环境恶化带来的风险；文化全球化对本土文化的冲击、信仰危机、道德失范和道德滑坡；片面追求经济发展而造成的日益严重的生态环境性风险等。各种风险呈现出共生共存的景象。现实已经说明，这些对于风险的表述绝不是耸人听闻，恰恰证明我国当前已进入人们很难接受但又无法回避的风险社会。面对风险社会的现实，我们既不能以坚信社会进步的浪漫主义激情遮蔽高悬在头顶上的“达摩克利斯剑”，也不能以否定文明发展的悲观主义情结而陷入惊慌失措和无所作为的困境。政府作为社会的主导者应该敏锐地把握风险社会这一重要的时代课题，调整公共管理的思路，科学谋划，未雨绸缪，积极地规避和化解风险。
二、风险管理：政府公共管理的主题嬗变
政府公共管理的主题和任务是随着社会情况的变动而变动的。面对风险社会，如果政府依然沿袭传统的被动应对的管理模式，习惯于常态性的管理方式，就很难胜任时代的需要，很难达到人民群众的期盼，很难取得应有的管理绩效。审视政府的传统公共管理，不难发现，存在着许多弊端。
首先，政府缺少敏锐的风险意识和应对风险的行政文化。许多政府官员习惯于常态的公共管理，将主要精力放在发展经济上，对风险将成为政府管理的一项常规工作缺乏应有的理性认识，对风险社会的到来普遍缺乏心理上的准备，也缺少处理各类风险的能力，一旦风险转化为危机事件，政府往往陷入被动应对的尴尬局面，很难从容应对和主动回应。近年，有些地方政府因缺乏风险意识和应对风险的充分准备，在风险到来时，仓促上阵，疲于应对，因错失了治理风险的最佳时机，让风险继续蔓延和扩散，给社会稳定带来不利的影响。 其次，政府管理体制尚不完善和缺乏应有的应对风险的预案。在现实的风险社会，政府公共管理的机制主要还是依赖常规管理机制，缺少专门化的风险管理机构，缺少系统的风险治理战略和可行的政策规划，更缺少统一的风险管理综合协调管理部门。当一些突发事件发生后，政府往往成立一个临时指挥机构，建立一个临时指挥小组，出台一套临时的应对措施，政府部门之间缺乏协调，造成危机治理的成本大，甚至引起民心不稳和社会失序。
再次，政府高效的信息管理机制尚未建立。政府回应风险社会，信息管理非常重要，信息沟通不畅造成民众的猜测和恐慌比危机事件本身更为可怕。在风险社会中，如果政府囿于传统的管理思维，习惯于“报喜不报忧”，习惯于请示汇报，对问题不敢暴露，有的甚至极力掩盖事实真相，这会严重地影响政府的合法性和权威性。因此，政府需要建立高效的风险信息沟通机制，优化风险信息的交流渠道，建立规范风险信息的规章制度。事实上，政府主动出击，及时披露信息，满足人民群众的知情权，反而有利于人们对风险的客观认识和合理判断，有利于增强政府在处理风险过程中的权威性。
最后，政府存在“有组织的不负责任”的现象。在贝克的风险社会理论中，“有组织的不负责任”是一个重要的概念，意在说明政策制定者、专家和公司结盟制造了当代社会中的很多风险，却建立一套话语体系来推卸责任。其具体表现如下：一是当代社会的制度体系高度发达，渗透到社会的方方面面，当风险社会来临时却无法有效应对，难以承担起事前防御和事后解决的责任；二是风险的模糊性、爆发的不确定性等因素使得风险责任主体无法确定。贝克所说的政府通常存在“有组织的不负责任”现象，在我国许多地方政府中是一种比较常见的现象。为什么会产生这一现象？原因主要在于：一方面，制度变迁、社会转型和社会政策失效引起政府责任在客观上不到位；另一方面，政府的自利性使其在主观上对社会不负责任。在我国，政府是治理风险的主体，但在应对风险中，常出现部门、层级不能很好地条块结合，风险承担的责任主体不明确，风险责任互相推诿、互相扯皮等现象。政府应对风险的问责制还没有建立和健全。
总之，政府公共管理的传统思维、传统模式存在着诸多问题，主要原因在于：其一，政府公共管理的对象发生了深刻的变化，风险社会成为我国不可回避的历史境遇，政府回应风险社会将成为其重要职能。但政府公共管理局限于常态管理，对于风险社会的管理，无论从政府管理的逻辑、管理的措施、管理所需的资源都跟不上时代步伐，与现实脱节。其二，政府管理模式还主要处于管制、管理阶段，创新型的管理体制还没有真正确立，政府管理体制、政府运作层面、政府文化层面存在着大量非科学因素，官僚制管理无法避免的弊端和转型政府特有的问题共时态地存在于政府身上，使得政府面对风险社会显得苍白无力。在风险社会中，风险事件的复杂性、不确定性、利益关联性、跨时空性等特征，必然要求政府自觉地认识到风险社会是公共管理的新课题，坚持非线性思维、整体思维、过程思维等复杂的思维模式，有效地回应风险社会带来的各种挑战。
三、应对风险：政府公共管理的积极作为
在风险社会和风险管理已经成为政府不得不面对的客观现实面前，政府必须将管理理路调整为风险管理以取代传统的管理模式，实现政府危机管理模式的超越。这是一项摆在各级政府公共管理面前的重大的时代课题。政府只有逐步推进在风险意识、风险文化、风险能力和风险制度等方面的改革，才能成为积极应对各类风险的优秀主导者。
首先，政府加强风险管理需要增强风险意识。敏锐的风险意识是政府回应风险社会、治理风险的重要前提。意识决定行为。风险意识是生活在风险社会中的每个人必须具有的理性思维、正视风险的心理状态和面对风险的积极态度。风险意识首先是一种反思意识，是代表着一种自我批判和自我超越的努力，是一种面向未来的意识觉醒。对于政府而言，应该对传统的发展观念和发展道路进行反思，破除单纯强调经济增长的狭隘的发展模式，真正确立科学发展观。风险意识是一种责任意识，它呼唤人们要改变“有组织的不负责任”的状况。当代社会的风险虽然多种多样，但主要是人造风险，是人类在现代化的发展进程中各种行为和制度的“潜在副作用”造成的，这样，风险就和责任不可分割地联系在一起。对我国来说，政府是风险治理的主体，应该承担更大的风险责任，政府应该注重加强风险责任伦理建设，自觉履行预防风险和控制风险的责任。风险意识是一种忧患意识，风险虽说是潜在的危机，未必从可能性转变为现实性，但风险一旦临近，人们容易因心理准备不足而惊慌失措。各级政府应该具有“居安思危、未雨绸缪”的意识，对风险早预防、早发现和早治理。风险意识是一种团结意识，风险具有的复合性、突发性、跨时空性等特征，整体上不是任何一个群体能成功应对的，需要综合治理。在风险社会中，公民社会显得更加珍贵和重要，能够发挥“团结力量大的优势”，通过社会动员、整合资源、多元治理，共同回应风险。风险意识是一种理性意识，它提醒人们对风险要有一个客观正确的认识，敢于正视风险现实，积极寻求治理风险的有效路径。风险意味着危险，所以要规避、化解。同时，风险也预示着机会，“风险是一个致力于变化的社会的推动力”[4]。政府对风险社会要做到理性自觉，不畏惧、不逃避、敢担当、有所为。在治理风险中，可以“变被动为主动，化腐朽为神奇”，整合力量、凝聚人心、塑造形象，增强政府风险管理的有效性。
其次，政府加强风险管理需要培育风险文化。“风险文化”在风险社会理论中是一个至关重要的概念，玛丽·道格拉斯和斯科·特拉什等人就是通过风险文化这一视角来透视风险社会的。在他们看来，风险文化是对风险社会进行的理性反思，社会成员治理风险不依靠技术方法等操作环节，不依存于制度、规范和机制，而是依靠一些带有象征意义的理念和信念。“风险文化依存于非制度性的和反制度性的社会状态之中，其传播不是依靠程序性的规则和规范，而是依靠其实质意义上的价值”[5]。风险文化本身内涵丰富，对我国政府回应风险社会有很大的启示作用。政府常态管理中存在着一种安全主义文化，或者是出现了风险而习惯性地认为是工作失误、不屑于正面回答，或者是为了官员们的政绩而对风险的出现遮遮掩掩，都可能使风险严重化，从而造成更大的损失。因此，政府需要努力构建风险文化。所谓风险文化，是在风险社会中长期积累和凝聚的社会成员关于风险现实的具有反思和面向未来的认知态度、理性观念和精神价值。有了风险文化的构建，社会成员面对风险时没必要视其为“达摩克利斯剑”，令人诚惶诚恐。“潘多拉魔盒”打开以后，至少有希望、信念等支撑人们从容地对待风险，提高社会成员的风险承受能力。政府应对风险需要落实到技术方法等操作层面和制度层面，但如果没有合理成熟的风险文化作为支撑，操作层面和制度层面就可能支离破碎，缺少整体的凝聚力。因此，风险文化是一种有效动员全体社会成员主动应对和抗击风险的强大软实力，是一个民族在历经磨难后获得凤凰涅粲和浴火重生的强大精神动力。
再次，政府加强风险管理需要提高抗风险的能力。能力主要是指顺利完成某项活动所需要的主观条件，是直接影响活动效率并使活动完成的个性心理特征。随着风险社会的来临，对政府的考验首当其冲，政府抗风险能力的有无、强弱直接决定着治理风险的绩效。因此，政府必须全面增强抗风险能力。具体表现在以下几个方面：其一，政府认知风险的能力。主要指政府接收、加工、甄别、筛选、存储和应用风险信息的能力，它是政府治理风险的最重要的心理条件。其二，政府面对风险的快速反应能力。主要指政府能否在“第一时间”准确敏捷地从思维逻辑、行为指向到资源调度和制度措施跟进等方面对风险作出瞬间的“条件反射”。其三，政府治理风险的综合协调能力。各级政府、各部门要打破部门互相独立、各自为政的局面，实行横向到边、纵向到底的条块结合，加强它们之间的优势配合、整体联动的治理效果。其四，政府应对风险的科学决策能力。要加强政府领导班子决策前的深思熟虑的能力，决策中选择最优方案的果断拍板的魄力，执行决策时的不畏困难的毅力，追踪反馈决策中敏锐发现问题的监督能力，减少决策失误，增强决策的科学性。其五，政府需要具有整合动员公民社会的能力。公民社会是现代社会中重要的构成部分，它是国家公共领域之外的所有私人利益的集合，公民社会的行动主体是各种非营利组织和非政府组织。在风险社会，它能够弥补风险管理中“政府失灵”的缺陷，增强全社会承受风险的能力。但我国的公民社会是一个政府主导的依附性公民社会，公民社会的成长不够自主、发育不够成熟、力量不够凝聚，在这种情况下，政府是否具有整合和动员公民社会的能力非常关键。 最后，政府加强风险管理需要推进制度创新，建立风险管理的制度安排。乌尔里希·贝克和安东尼·吉登斯就是从制度性风险视角来解读风险社会的。一方面，制度本身孕育着风险，现代风险很大程度上归因于人类的各种制度；另一方面，制度是控制风险的最重要和最根本的手段。我国政府风险管理在制度环节上还存在诸多不足，政府公共管理的常态中缺少专门管理风险的机构，尤其缺少统一协调的风险管理的综合部门；缺少全过程风险管理机制，即缺少风险评价、风险预警、风险决策和风险补偿的整体联动机制；缺少应对风险的配套体系；缺少管理风险的相关法律支撑。因此，政府在风险管理中需要制度重建，进行合理的制度创新。制度创新是政府增强自身施政能力、趋利避害、规避和化解风险的重要方式。
政府的制度创新是一个随着风险管理的实践而不断更新的过程，从政府风险管理的操作层面来说，可以建立一系列的制度安排。一是建立风险预警机制。政府应加强风险爆发前的管理，对风险潜伏期进行信息、情报的收集和处理，对风险做出科学的分析和诊断，尽量减少风险从可能性向现实性转化，降低危机事件的概率。二是建立风险管理的专门机构。风险的永恒性和常态性需要政府配置专门的机构来应对，履行值守应急、信息处理和综合协调职责，发挥风险管理的运转枢纽作用。三是建立风险的补救机制。风险转变为现实会造成很大的危害，为了尽快使社会重新恢复正常生活，减轻社会相关成员的风险承受压力，要加强政府对风险之后的社会重建和社会整合。政府特别要注重逐步建构起公平完善的社会保障体系，最大限度地降低社会风险。四是建立政府风险决策的“智囊团”机制。风险决策是政府风险管理的核心，而“智囊团”机制是风险决策科学化的前提，风险的特性和现代社会“信息大爆炸”使得政府领导班子不可能在管理各类风险中成为专才和通才，而“智囊团”机制可以延伸领导者的外脑，弥补他们智力的不足，是政府优化风险决策的最佳路径。
风险社会已成为当代中国不可避免的历史境遇，政府的公共管理应该全面回应这一个重大的时代课题并相应地作出重大的调整、嬗变和更新，构建具有前瞻性和实际可操作性的政府风险管理机制将具有深远的理论意义和现实意义。
［收稿日期］2009－06－16
  
【参考文献】
[1]［德］乌尔里希·贝克．自由与资本主义[M].杭州：浙江人民出版社，2001.120.
[2]［英］安东尼·吉登斯．现代性：吉登斯访谈录[M].北京：新华出版社，2001.195.
[3]［美］亨廷顿．变革社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.32.
[4]［英］安东尼·吉登斯．失控的世界[M].南昌：江西人民出版社，2001.48.
[5]薛晓源．全球化与风险社会[M].北京：社会科学文献出版社，2005.148.^