孟买之音土豆播放:当代中国行政发展：逻辑的与历史的统一

沈亚平 舒博
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改革开放以来，经济体制的转轨推动着当代中国社会的转型，在社会转型的背景下要求政府的行政发展。行政发展不是政府的某一方面的变革，而是以现代行政价值为导向的系统化、综合性的发展，这种发展可以表述为政府转型。政府转型是从以往的传统化的国家取向型的政府转向社会取向型政府，其实质和目标为建立现代政府制度。
关键词：社会转型；行政发展；政府转型；现代政府制度
从哲学方法论来看，历史方法和逻辑方法是两种不同的思维方法，二者之间却又存在着辩证统一关系。历史方法的运用旨在从事物的历史发展方面描述和分析历史进程；而逻辑方法的运用则旨在建造概念或者范畴体系，用思维的逻辑进程再现客观事物的历史过程。逻辑的进程尽管是修正过了的历史的过程，但却要以客观历史进程作为基础。本文运用上述两种方法，以当代中国行政发展的现实进程为基础，通过相关的概念和范畴的展开与逻辑运动，用思维的逻辑再现当代中国行政改革与发展的历史进程。2008年是中国改革开放的30年，追溯和分析行政改革与发展的历程，在思维逻辑层面展现其本质和规律，具有重要意义。
一、经济体制改革推动当代中国社会转型
1978年，中国开启了改革开放的帷幕，经济体制改革首当其冲。改革开放之初，随着思想解放运动的深入，中国开始破除将社会主义与市场调节对立起来，把指令性计划等同于计划经济的传统思维模式。中共十二大确认了计划经济为主、市场经济为辅的原则；随后十二届三中全会进一步提出实行公有制基础上的有计划的商品经济；中共十三大在总结改革开放经验的基础上，明确提出社会主义经济体制中计划与市场都是覆盖全社会的论断，指出社会主义有计划商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制，使市场机制在社会主义经济中的功能大大增强。随着中国改革实践的发展和理论认识的不断深化，中共十四大提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。从此中国社会最终走上了建立和完善社会主义市场经济的发展轨道。
在社会各组成要素中，经济是基础，经济关系与经济发展模式等的转变，将引导整个社会的变迁。实际上，伴随着改革开放之初的经济体制改革，中国社会的变革就已经启动，而市场经济改革目标的确定与实践，则更有力地推动着当代中国社会发生深层次、广范围的变迁。在当代中国，由计划经济向市场经济的转变引起了社会生活的巨大变化。经济生活的市场化意味着经济的独立化，意味着中国经济开始摆脱对国家的依赖关系，按照市场特有的规律发挥看不见的手的作用，自发地调节着经济自身的运行。经济的市场化不仅带来经济与包括政府在内的政治体系之间关系的变化，而且经济转轨所引发的社会生活的变革涉及方方面面，其中最为重要的是对以往社会结构造成的冲击以至造成前所未有的变化。“中国社会主义市场经济的建立，不仅是经济体制或经济发展模式的转变，且由于经济的基础性地位，它必将引起整个社会生活即人们的社会活动方式的巨变。在这种巨变中，中国的社会结构也将得到根本性的改造，这就是社会转型。”①
社会转型的实质是社会结构的变迁，所谓社会结构的变迁，表现为从计划经济社会的政治、经济、文化和社会各领域合一的状态转向各领域相对分离的状态。在市场经济条件下，“经济活动便在很大程度上取得了以往主要由政治活动执行的社会整合功能，因而使经济活动和文化活动从属于政治活动的情况在客观上逐渐发生变化。这就必然导致先前那种以政治活动为中心而将诸领域统合为一体的社会结构方式发生根本性的变化，从而形成各领域相对分离的社会结构方式”②。从领域合一到领域分离，不仅使当代中国社会发生了根本性的转变，开始造就与以往不同的新的社会结构、新的社会组织和功能以及新的社会生活方式，而且也开始塑造政府与社会之间新的关系模式。在这种新模式的塑造过程中，推动着政府公共行政的发展。
二、社会转型要求行政发展
社会转型带来了中国社会结构的根本性变化，调整着中国政治、经济、社会和文化诸领域关系。在这种关系结构的变化中，势必引起政府与社会之间格局的变化。在以往的政府和社会关系中，作为履行全能主义职能的政府代表和吸收着全社会的利益，以国家身份统摄各领域的利益表达，并运用国家权力整合着各领域的关系。党政不分、政企不分、政事不分、政社不分成为一种普遍现象，从而使得社会各领域界限不清，各社会组织功能庞杂。
基于经济体制转轨引发的社会转型启动之后，中国社会各领域分离和各社会组织功能分离的趋势开始凸显。按照现代社会理论，政治、经济、文化、社会等领域，有其各自不同的性质、特点及发展规律，各领域中的组织也应按照一定的社会分工，承担特殊的功能。就政府行政来看，按照系统论的观点，它不仅与客观环境相互联系、相互影响和相互作用，按照相对稳定的、可预测的模式进行输入、转换和输出的循环，而且，作为相对独立的体系，政府行政也与外在环境之间存在明显的界限。因此，在现代社会，政府职能应当收敛于自身责任界限之内，其发挥作用的方式是通过输出相关的策略和资源来影响环境，而不是像以往那样，无限制地吸收系统外的利益、功能和资源。
中共十七大报告指出：“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”这既是对社会转型以来中国社会结构，特别是政府与社会、经济关系转变的深刻总结，也指明了上述关系进一步转变的方向。
在社会转型条件下，势必要求政府的公共行政予以变革和发展。中共十一届三中全会以后，在政府的公共行政领域，为了适应经济体制改革和社会变迁的需要，政府启动了改革的过程。可以认为，中国政府改革的广度、深度和力度深受中国经济体制改革不断深化的影响。最初对于行政管理体制的改革还是集中在行政机构改革方面，随后，行政理念更新、行政体制改革、政府职能转变、干部人事制度改革、财政体制改革、行政决策体制改革、治国方略转变、政府廉政建设、政务公开、行政方法技术更新等相继展开。上述变革可以大体上分为五个方面：
第一，关于行政理念。作为行政管理主观层面的理念、价值是在长期的行政实践中发育和积淀形成的，是行政管理实践的反映；而其一旦形成又对行政管理实践起着指导和规范作用，对行政系统成员的心理、机制运行以及行政系统的生存和发展产生多重的影响。行政理念和价值等的特点之一是社会性和历史性，它们在一定的国际和国内的社会环境和自然环境以及历史条件下形成，也随着上述因素的变化而变化。由于中国社会经历了计划经济时代和探索、建立社会主义市场经济时代，因此，在行政理念和价值方面也经历了转变和更新，主要表现为从权威理念向民主理念、集权理念向参与理念、全能理念向有限理念、管制理念向服务理念、人治理念向法治理念、经验理念向理性理念等的转变。另外，在涉及社会发展和经济增长方式的效率与公平这对基本价值的关系处理上，从1993年中央在确立社会主义市场经济体制的文件中提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则，到中共十六届五中全会强调“更加注重社会公平”，再到中共十七大提出的“实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务”，这一过程反映出执政党和政府在市场经济建立之初及在发展完善阶段在价值取向上的重大调整与转变。
第二，关于行政职能和行政体制。行政职能是政府在一定时期关于政治、经济、文化和社会诸领域中所承担的职责和所发挥的作用。政府的行政职能反映行政管理的内容和方向，是行政体制建设、行政组织设置以及运行的前提和基础。在计划经济时代，政府职能表现出全能主义特征，政府对于社会生产和生活，事无巨细都要纳入管理范围。对于这个问题，邓小平在1980年8月的《党和国家领导制度的改革》讲话中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来，就很难办。”这是中央最早涉及政府职能转变的表述。从1980年开始，虽然政府职能转变问题的讨论一直在进行，但是，引起理论界和行政机关高度重视的是1988年行政机构改革。这次改革为了解决以往机构改革缺乏成效的状况，在指导思想上开始强调以逐步转变政府职能作为机构改革的前提。1988年《关于国务院机构改革方案的说明》提出了机构改革的长远目标和近期目标，后者是理顺关系，转变职能，精干机构，精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。之后转变政府职能成为理论界和政府关注的焦点。进入20世纪90年代以后，政府职能转变重点放在行政审批制度的改革方面，将改革行政审批制度作为政府职能转变和行政管理体制改革的突破口，这直接导致了2003年《行政许可法》的颁行。《行政许可法》的颁行具有重要意义，它不仅适应了完善社会主义市场经济和“入世”的需求以及深化行政管理体制的需要，有利于在源头上预防和治理腐败，建立法治政府，巩固行政审批制度改革的成果，而且在政府职能转变方面也具有里程碑的意义。该法规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，市场竞争机制能够有效调节的事项，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，政府可以不设行政许可。这是中国第一次较为全面的关于政府职能的法律限定。如今，转变政府职能已经成为行政机关和社会的普遍共识。人们普遍认可，市场经济社会中，资源的配置主要由市场机制发挥基础性作用，人们的相互交往要凭借契约机制发挥功能。政府的作用在于克服市场的失灵、弥补市场的不足，其职能应当限定在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等方面。尽管当前政府职能转变尚未到位，但是业已确立的发展方向是明确的，也是正确的。
在行政体制改革方面，改革开放以后进行了6次机构改革，总的发展趋势是改革的成效越来越明显。特别是1993年及以后的机构改革是在建立和发展社会主义市场经济的背景下进行的，因此近4次机构改革围绕如何适应社会主义市场经济来展开。有学者认为，中国政府机构改革逐步走向稳定和成熟期，以往的大撤大并、人员大裁大减的现象已经成为历史，政府改革成本大幅度下降。当然在中共十七大报告中再次提出新的机构改革的要求，即加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。这说明，尽管机构改革取得了明显成效，但是，在完善与社会主义市场经济相适应、相协调的机构改革目标相比较，还有许多工作要做。
与横向上行政机构周期性的改革相比较，纵向上行政层次改革的力度不够明显，只是进行过地市合并和省管县试点。从行政管理的角度来讲，凡需要对管理对象强化控制的，组织结构就趋向于多管理层级的尖塔型，以收层级节制之功效。计划经济显然需要建立起多层控制的管理体制，保证中央政令得以贯彻执行，并有效地控制下级和地方的行为。而在市场经济条件下，强调经济和社会行为主体的自由自主性。如果继续延续原有的管理体制，势必妨碍当初制度选择目标的实现。因此，为完善社会主义市场经济起见，有必要对传统的体制予以变革，着力打造有利于经济和社会行为主体自由自主活动的扁平型管理体制①。
第三，关于人事管理和财政体制。中国于20世纪80年代后期开始进行干部人事制度的改革。中共十三大系统总结了以往干部人事制度的缺陷，提出探索实行国家公务员制度。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式实施，标志着中国干部人事管理走上科学化、规范化的轨道。之后，国家先后颁布一系列的配套法规、规章和实施办法，形成了以《国家公务员暂行条例》为龙头，以其他有关的法规、规章和实施办法为配套的国家公务员管理法规体系，基本实现了法治人事，制度功效初步显现。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实施，作为新中国成立以来第一部干部人事管理的综合性法律，对原有条例在公务员适用范围、人员分类、人事录用、领导责任等方面进行了较大幅度的修改，为新时期的公务员管理奠定了完备的法律基础。
在财政管理方面，改革之前实行的是统收统支的大锅饭管理体制。1980年，中国开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制，改为分灶吃饭。1985年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，1994年，实行分税制财政管理体制改革，试图改变财政资金过于分散的状况，为中央的宏观调控创造更为有利的经济条件。但是，分税制改革在实际运行中也存在一些问题，如分税不彻底，税种划分与收入归属不一致，税种划分考虑发挥税收调节作用不够，转移支付制度不健全等，需要在以后的财政管理体制改革中加以解决。
中共十七大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体系，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”等观点为新时期的财政管理改革指明了方向。
第四，关于治理方略和方法。依法治国是在法治实践和普法过程中逐渐形成并得到社会认可的治理方略。中共十五大第一次以党的代表大会报告的形式对这一新的治国方略加以确认：“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”这昭示着当代中国治国方略发生了历史性的转折。改革开放以后，中国在不断地进行依法治理的积极探索，在行政管理领域，人大和政府各级立法机关颁发了一系列的法律、法规和规章，使得在主要的行政管理领域基本上做到了有法可依；特别是《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《公务员法》等局部性法典的制定和实施，在保证行政机关依法行政方面发挥了积极的作用。
在行政管理方法方面，主要是现代管理手段和信息技术的运用。前者如行政决策所采用的协商和协调机制，专家论证、技术咨询、决策评估制度和公示、听证制度等；后者如电子政务的建立和发展。1999年被称为“政府上网年”，1月22日，有关部门发起“政府上网工程启动大会”，“政府上网工程”的主站点正式启播。2001年制定了全国政务信息化建设的五年规划，2002年国家信息化领导小组通过了《电子政务建设指导意见》，全面启动电子政务的标准化工作。2006年5月，中办、国办转发了《关于推进国家电子政务网络建设的意见》，提出要用三年左右的时间，形成从中央到地方统一的国家电子政务传输骨干网，建成基本满足各级政务部门业务应用需要的政务内网和政务外网。2007年9月30日，国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通，标志着统一的国家电子政务网络框架基本形成，为各部门各地区开展业务应用提供了一个安全可靠、资源丰富、管理规范、服务专业的公共平台。电子政务的发展提高了政府工作的透明度，有利于提高公民的参与程度，有利于简化政府的工作程序，优化政府组织结构。
第五，关于行政监督与廉政建设。为加强行政监督，先后颁布了审计法、行政监察法、各级人大常委会监督法、政府信息公开条例等，逐步健全行政监督法律体系。在廉政建设方面，面对改革开放以来腐败现象蔓延的新形势，不断寻求切实可行和有效治理腐败的方法和途径，在反腐败方面做了大量的工作，经由制度建设和道德教育，对于防止和惩治腐败行为起到了重要作用。当然，目前在公共权力部门仍然存在大量的权钱交易等腐败现象，需要继续深入探索廉政建设的制度缺失和制度失效问题，为有效堵塞漏洞和治理腐败现象做出更为完善的制度安排。
三、行政发展的实质在于政府转型
伴随着当代中国的社会转型而开始的行政发展，推动着中国政府的全面再造，从整体上改变着中国政府的内在体制、外在功能和基本形象。作为内涵丰富的概念，行政发展包括许多行政改革的实际内容。在行政改革深入发展之际，学术界开始尝试使用政府转型这一综合性的范畴来概括和反映当代中国行政发展的本质和特征。学术界提出新的政府类型多种多样，例如从大政府小社会转变为大社会小政府，从全能型政府转变为有限型政府，从管制型政府转变为服务型政府，从经济建设型政府转变为公共服务型政府，从划桨型政府转变为掌舵型政府。还有一些研究者提出其他的政府类型，例如节约型政府、学习型政府、法制型政府、责任型政府、廉价型政府、现代型政府、诚信型政府、分权型政府、民主型政府、电子型政府、解制型政府、开放型政府等。
笔者在其他文章中曾经提出，政府转型是政府类型的转变，它或者是在不同社会形态更替中的根本性改变，或者是在同一社会形态内由于经济基础的改变而发生的类型转换。因此政府转型是在社会转型推动下的整体性嬗变。任何局部性的调整都不能涵盖和解释政府转型的全部和实质。从现有的政府转型的表述来看，“服务型政府”、“掌舵型政府”、“有限型政府”是从职能方面予以解释的；“分权型政府”、“民主型政府”是从体制上予以解释的；“电子型政府”、“解制型政府”、“法制型政府”是从管理手段和治理方略方面予以解释的；“节约型政府”、“学习型政府”是从政府自身建设方面予以解释的；“廉价型政府”是从精简政府和简化管理环节方面予以解释的；“责任型政府”、“诚信型政府”是从政府取信于民理念方面予以解释的；而“现代型政府”、“开放型政府”则是从政府的时代性及其与环境的交互性方面来予以解释的。应当说，上述概念都从某一方面对新型政府进行了阐释，都对人们理解新型政府的内涵有一定的作用，但是，对政府转型这一高度抽象的概念，应当进一步概括和提炼，以便准确地表述其实质内涵。
本文认为，从经济角度来看，人类社会大体上经历了由前市场经济向市场经济的过渡，与此相适应，政府类型也大体经历了两种类型的转变，即由以前市场经济为基础的政府取向的政府类型向以市场经济为基础的社会取向的政府类型的转变。以社会为本位，或者以社会为取向，是当代中国政府类型转变的基础，确立这一取向，可以解释行政发展和改革的主要内容。
第一，以社会为取向的政府必定是有限政府。在市场经济条件下，政府不再试图通过制定国家计划并强制执行计划来实现自身的意志，而是在遵循市场的规律、尊重市场的价值的基础上，使市场真正能够发挥其应有的作用。政府的作用在于克服市场的失灵、弥补市场的不足，履行实施宏观调控、行政规制和公共服务的职能。这样的政府将不是事无巨细都要涉足的政府，而是有着明确职能边界的有限的、旨在掌舵的政府。
第二，以社会为取向的政府必定是廉价政府。新型的政府以为社会提供服务和规制为目的，社会的自主能力决定政府服务的范围和规制的力度。市场经济越是发达，民间组织的作用越是明显，社会的自主能力越是强大，需要政府的作用就越是有限。随着中国社会主义市场经济的不断完善，市场机制和契约机制将在更加广泛的范围发挥其作用。相对于计划经济时代而言，政府将在层级设置、机构建制、人员数量以及行政权力行使的频率和空间等方面受到限制，克服行政组织天然缺乏效率意识和成本意识的缺陷，朝向廉价政府过渡。
第三，以社会为取向的政府必定是服务政府。社会主义市场经济条件下的政府是服务政府。由于市场不能有效地提供公共物品，此项责任必须要由政府来承担。政府应当以个人和法人的纳税作为财政基础，公正、平等地为社会提供私人或者社会组织不能或者不愿提供的非排他性公共产品，特别是基础教育、公共卫生、基础设施、社会保障等公用事业。应当指出，计划经济需要政府控制，而市场经济则需要政府服务，在政府各项工作的价值取向以社会为本位时，尤其要强调政府的服务意识和服务职能。
第四，以社会为取向的政府必定是法治政府。在计划经济时代，国家和政府的权力渗透于整个社会生活和生产的各个方面，在国家所代表的社会整体利益之外，不存在相对独立的社会成员的个体利益，因而没有必要用法律的形式来确定国家和社会成员的权利和义务关系，也就没有必要建立一套法律体系来确保这种权利义务关系的实现，由此决定了计划经济时代不可能采用依法治国的治国方略。而社会主义市场经济建立之后，市场成为资源配置的基础性手段，客观上要求政府职能进行转变，即凡是在市场机制和契约机制能够发生作用的地方，政府职能都要做相应的调整，这种调整的结果表现为政府在微观管理职能方面做有秩序的退却，让渡出社会成员自主的空间，他们可以在逐利动机的驱使下去追求个人的利益。于是，在市场经济时代，国家所代表的公共利益和社会成员的个人利益之间凸现出一条明显的界限，应当以法律的形式对双方各自的利益进行明确，并通过权力与职责、权利与义务的形式加以规定，从而使得双方恪守各自的行为边界，不得任意侵害对方的合法权益。
第五，以社会为取向的政府必定是民主政府。以社会取向为坐标的政府必然追求行政管理的民主化。民主化意味着要切实保障公民对于行政管理的参与权，不仅要为公民的参与提供通畅的渠道，而且要在政府的决策、执行和监督各环节为公民的参与提供条件，特别是在决策阶段，要建立“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制”，实现决策的民主化、科学化。公民的民主参与以其知情权的保障为前提，目前，中国已经颁布了政府信息公开条例，为政府的政务公开和公民知情权的实现奠定了法律基础。
四、政府转型的目标是建立现代政府制度
社会转型要求行政发展，行政发展的实质是政府转型，而政府转型是一个统摄整个行政发展方方面面的整体性范畴，反映了新时期政府行政发展的基本取向。而政府转型作为一个动态的发展过程，其以社会为取向的发展目标是什么？有观点认为：“作为一个整体范畴，政府转型不是简单地对现有政府管理体制的修补，也不是一般性地调整政府职能，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本位的现代政府模式。”①本文认可这一观点，不过倾向于以现代政府制度替代现代政府模式，并认为政府转型的目标是建立现代政府制度。所谓现代政府制度，是相对于传统政府制度而言的制度安排，它是以市场经济为基础，以社会为取向，遵循法治原则并由此出发而构建起来的关于政府的体制模式、组织系统、职能体系、权力运行方式等的制度体系②。
对于政府转型背景下的政府建设而言，最为关键的是政府的制度建设，政府的现代化最根本的是政府制度的现代化。“改革开放，不仅使中国迈上了正确的社会主义发展道路，而且使中国在现代民族国家的基础上，真正开始了以现代制度为核心的现代国家建设……中国社会发展的现实以及现代国家成长的逻辑，决定了制度建设将是现在以及未来中国国家成长的重要内容，同时也是国家成长的重要推进力量。”③早在改革开放之初，作为改革开放的总设计师，邓小平在1980年8月的《党和国家领导制度的改革》中，总结了我国民主政治建设的经验教训，尤其是“文化大革命”破坏社会主义民主和法制的教训，指出：为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，必须改革党和国家的领导制度以及其他制度，他强调要从制度方面解决问题，健全社会主义民主和法制④。在行政改革研究中，曾有学者从制度建设方面分析相关问题，如提出制度伦理、制度反腐等，主张将公务员的伦理道德制度化，以更加有效地约束其行为，并加强反腐败的制度建设，以此来遏制腐败行为。当然这些观点对于政府的制度建设来说只具有局部意义，也就是说，现代政府制度建设不是政府管理某一方面、某一领域制度建设的现代化，而是整个政府的体制、组织、职能、机制和程序等制度的现代化。
作为具有现代意义的政府制度，应当是与市场经济和现代企业制度相适应的相对稳定的、合法的并得到普遍适用的，由具体规则所构建起来的制度体系。从法学角度来看，这一制度体系至少应当包括体制模式、组织系统、职能体系与机制程序等。
现代政府建设要有现代的体制模式，在此主要是指符合现代经济社会发展要求的中央政府和地方政府的关系模式。在处理中央政府和地方政府的关系上，应当尽快修订、完善现行的组织法，明确划分双方各自的权责、共有的权责和双方不得享有的权责，据此依据责任划分相应的财权，建立中央和地方财力与事权相匹配的体制和统一规范透明的财政转移支付制度。
在组织系统方面，纵向上探索适应社会成员自由自主活动特点的体系安排，积极建设有利于社会成员自由自主活动的简约化管理体制；横向上精简机构，简化办事环节，在市场经济成熟、规则体系完善、民间组织发达和信用体系健全的外部要素以及职能定位准确、权责分工科学、部门关系协调、组织规模适当、机构编制合理的内在要素具备的条件下积极推进大部门体制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，使行政组织建设符合市场经济发展和政府自身发展的要求。
在职能体系上，坚持社会取向的原则，合理勘定社会自主与政府规制的界限。在市场经济条件下，政府要履行双重的职能，一是履行市场规制的职能，维持市场秩序和市场运行；二是履行服务职能，以弥补市场自身的缺陷。中共十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，即是要力图打造具有现代意义的政府公共服务体系。公共服务是政府的基本职能之一，加强公共服务是现代政府的显著特征，也是现代政府制度的主要内容。现代政府制度的建立要以公共服务为导向，在机构设置、人事配备、资源配置等方面都要有利于公共服务职能的发挥。重点解决好社会事业、社会保障、劳动就业、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、社会治安等问题。
在机制程序上，要按照行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的原则，建设符合现代化要求的政府权力运行机制，无论是在权力实体规定还是在权力运行程序规定方面，都要符合现代法治的要求。同时积极推动政府信息公开立法的实施，加强监督环节，保证行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，确保权力正确行使，避免行政机关及其工作人员改变公共权力的用途，使人民赋予的权力始终用来为人民谋福利。
来源：南开学报 2008.5      来源日期：2009-2-16       本站发布时间：2009-2-16
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