小满淘宝店:信访工作历史沿革与制度设立探微

信访工作，历来是办公室工作的重要组成部分。而探寻我国的信访活动，也古已有之，年代久远，并确实与办公室及其秘书工作密切相关；只是在不同的社会形态里，其内容、方式及管理统治者对它的重视程度都不同而已。
一、工作历史：四千余年
纵观我国上下五千多年的发展历程，历代统治者为了防止官逼民反，消除一些社会不稳定的因素，巩固自己的统治地位，大多比较注重对信访活动的控制，不同程度地设置了一些听取臣民谏议献策、接待百姓申诉冤屈的官职或信访机构，开通一些信访渠道，以示体察民情，了解民意。如早在原始社会末期的尧舜时期，就已经产生了“进善旌”、“华表木”及“谏鼓”等表达和接纳信访的形式（见《史记·文帝本纪》：“古之治天下,朝有进善之旌、诽谤之木。”这里所说的“古之治天下”,指的就是尧舜治理天下的时代），由部落首领直接听取或阅读民众的意见，可谓开启了我国信访工作的先河；舜时设立的“纳言”一职，其职责之一即为“听下言纳于上”，也就是负责听取民众的建言陈事，汇报给部落的首领，实际上相当于兼管信访工作的职务。这表明我国的信访活动及其工作，已有四千余年的历史。
二、制度建设：萌于周代
进入阶级社会后，历代王朝继承了上述这些信访活动的形式，并有所发展，其中最常见的是民众击鼓求见官员，反映情况，申诉冤屈。如周代开始在朝门外悬置大鼓，凡吏民有事，即可挝鼓，由御仆出面接待，将来访者反映的事宜向主管大鼓的太仆汇报，再由太仆上奏天子。大约自晋代开始，此鼓被称为“登闻鼓”，此后一直沿用到清朝，成为贯穿信访活动的一项重要制度。据《文献通考·刑考》记载，隋朝已设有专门人员，负责将击鼓者申诉的内容记录下来，经一定的整理程序后上奏给皇帝审阅。这可视为信访活动登记制度的初始。唐初于朝堂左右分置肺石和登闻鼓，肺石的作用类似于尧舜时期的进善旌，上访者可立于肺石之下，由左监门卫入内奏报，也可击登闻鼓由右监门卫通报，等待负责信访工作事务的官员接见。这也可视为信访接待工作的萌芽。
这表明，我国信访机构的演变，呈现出先由某些官员兼管、再到由某些机构兼管、最后设立起专职信访机构的显著特点。据此我们也不难获知，“纳言”、“太仆”就是早期兼管信访事务的官员，此外秦汉时期在宫门外所设的“公车司马令”一职（其副手为公车司马丞）也属兼管信访事务的官员，他们的职责之一就是接待和安排民间上书或请求面见皇帝陈言的吏民。隋代，炀帝设置了谒者台，以谒者大夫为主官，下设有通事谒者等属官，负责吏民申奏冤屈等事，可视作早期兼职的信访机构。
三、机构设置：始于唐朝
真正的专职信访机构设置始于唐朝武则天执政时期。武则天登基后，为了巩固政权，史无前例地创立了专职的中央信访机构——匦使院，首开了一条使民间下情直达中央甚至就是她本人的通道，也掀起了一个历史上中央集权高度重视信访活动的高潮。在此期间也相应建立了比较正规的信访制度，如地方官员不得查询上访者的投书内容；接待人员在受理上访时，须及时办理，不得有任何延误；上访者如投书，须备送两份，正本呈给皇帝，副本交由知匦使办理或存档。当然由于这一信访机构和制度主要是为武则天个人服务的，在实际过程中难免出现矫枉过正、误害忠良等弊端。相传，匦使院中的“匦”是用铜材制造的，结构极其复杂，一般人无法打开，有点类似现在加了锁的“举报箱”“意见箱”或“投诉箱”的味道，当然结构要复杂得多。而匦使院的设置，更多的是起着“告密”的作用。武则天即借助“匦”这一“信访”资源，罗织罪名，任用酷吏，整肃法纪，诛杀政敌。从徐敬业兵败，武则天认识到临朝本身不合时礼的现实，反对派用封建的传统观念攻击她，她自己又一时无法以礼服人，于是为了巩固自己的统治，便开始任用酷吏(即滥用刑罚、残害无辜的官吏)，既是为了整肃法纪，也是为了诛杀政敌。一方面，武则天朝门置匦，奖励告密者，全国民众皆可告密，一时四方告密者蜂涌而起，来京向铜匦投书者络络不绝，案积如山；另一方面，采取严刑酷法，大肆诛杀异己。据说她起用酷吏始于垂拱二年(公元686年)，只要被认为有反对武则天之嫌疑，就是谋逆，酷吏即对他们施以酷刑，枉杀陷害，“以大诛杀威之”（《纲鉴合编•唐纪•中宗》）。武则天任用的索元礼、来俊臣、周兴等酷吏，都是靠告密起家并获得武则天信任的。他们用闻所未闻的种种酷刑使“犯人”求生不能、求死不得，惨绝人寰，直至自诬而就死地。然后，依《罗织经》（为来俊臣等人所编）定的方法，让“犯人”供出“同谋”。因此，一个案件可罗织上百人，并通过“灭族”的方式导致数百人在同一日内被处死。著名的“请君入瓮”这个历史典故，讲的就是他们逼人就犯的故事，只不过这一次是恶有恶报——由告密头子来俊臣用来逼迫他的同谋周兴罢了，这就颇有点狗咬狗和自相残杀的巨大讽刺味道。在这种恐怖统治下，唐朝宗室和门阀贵族基本上被清洗干净，而与他们有关系的门客故吏也在劫难逃。相传武则天用这一办法相继诛杀的唐宗室达数百人，文武大臣达数百家，地方官吏达几千人。武则天依托匦使院，利用酷吏，从垂拱二年(686年)到长寿元年(692年)共6年时间，基本上消灭了所有的反抗势力。当然，武则天用酷吏杀人立威，是在特定的历史背景和个人利益下形成的，但武则天的谋略是利用小人而信用君子，如周兴、来俊臣、索元礼、刘光业、万国俊、王德寿、鲍思恭、屈贞筠等一批酷吏，她基本上是用完就杀或让他们相互自相残杀；而她对于真正的人才如以“仁”闻名的娄师德、以“智”著称的狄仁杰和以“勇”盖世的徐有功等，就善待有加。也正因为武则天用了很多杰出的人才，开创历史性的科举制度，选拔良将贤才，为开元盛世的到来储备了人才。武则天置“匦”的“信访”制度的产生，有它的深刻历史背景和动因，能够运作和管理如此严密和高效，而且在此后的历朝历代都在不同方式延续使用着，这让我们感到它在某些方面确实有着较强的生命力和被人高度认可的社会价值。
到了宋朝，中央信访机构发展到分设为两个，其中鼓院为初级机构，检院为高级机构，隶属门下省，规定吏民上访须先投诉鼓院，遭拒谢受理或认为处理不公后，可再上访至检院。这种方法，使上访者多了一个申诉的机会，以防为一个部门所压制，也使信访机构相互制约，趋于相对合理。这其中，检院处理上访信件，规定急速必须当天奏报皇帝，一般信件五天呈送一次；后又专设“匦函”，命御史中丞为“理匦使”，负责处理屡经申诉而未得到解决或事关机密的投书，相当于今天专门处理老大难问题的“专案组”。可见宋朝的信访机构和制度已经相当严密并臻于成熟。
信访工作发展到明代，由于政权高度集中，皇帝对中央信访机构甚至实行直接指导和过问，将其提高到十分重要的地位，用中央总收文机构（通政司）兼理信访事务，直接对皇帝负责。在承袭前代制度的基础上，还创设了一些新制度，如凡吏民的信访书函均须实封递入，由通政使初阅、节写副本后密封呈送给皇帝；凡应引见的臣民，接待官员不得以任何理由和方式刁难；百姓如受地方官吏豪强欺凌，地方官员不予受理或处理不公的，可直接进京向皇帝申诉等。据说，明朝开国皇帝朱元璋还特地令人在通政司门口备了块红牌，上书“奏事使”三字，吏民取了此牌，就有权直入内宫，各门禁卫不得阻拦。这可以说是历朝以来最直截了当的公民信访“绿色通道”了。如时任黄州同知的官员安贞因与上司不睦，被诬陷下狱，经其家人再三申诉，地方大员均不予受理，其女儿一怒之下就赶进京城，大胆取下红牌闯入内宫，直接向朱元璋本人告了“御状”，结果替父亲打赢了这场官司，洗去了冤情，并最终官复原职，一时轰动朝野，成为美谈。
清朝起，顺治帝在开国初年就仿效前代众多信访制度，设立登闻鼓厅，直接接待民众上访；康熙年间将其并入通政司，负责信访事务。这些制度规定凡军民有冤屈，可投书申诉，也可至通政司前击鼓呼冤，由通政使亲自负责接待和受理；如确冤屈，即奏报皇帝，获准后交由有关官衙司之平反昭雪。这一制度一直延续至清末。此外，历代信访事件除由行政机构综合处理外，凡属刑事案件，还可向监察机关上访申诉。
四、主要形式：五种制度
归结起来，我国在长期的信访及其接待活动中，逐步形成了一套相对固定的信访制度。其中较具代表性的有：
一是逐级上访制度。这可以说是历代以来最根本的一项信访制度。封建社会朝代，由于地方政府中行政、司法不分，故一般未设专门信访机构，其信访件都由地方行政长官或僚属处理，因此只在中央政府设置有专门信访机构。平民百姓若有冤屈，须先至县衙申诉，然后逐级上诉，不许越级上访，更严禁动辄赴京“告御状”。如明初规定：凡民间词讼，皆须自下而上，或府、州、县、省官及按察司不为办理，及有冤抑，方许进京登闻鼓申诉；明宣德年间更进一步规定，凡违例越级上访者为有罪，如所诉经查实者，可予免罪，不实者戌边；景泰年间规定更严，凡赴京告状者，不论冤屈是否属实，一概发配口充军。如此明文规定不问青红皂白一律严惩，可见禁止越级上访制度之严厉，也足见古代百姓上访之难。关于逐级上访制度，其它朝代也有类似规定。
二是交办制度。古代凡中央信访机构收受的信访件，一般由皇帝等人批阅后交原告所在地的上级衙门办理，有的则交原告所在地的衙门办理。如明代规定，前来皇宫门外击鼓鸣冤者，由值班官员收受状纸，待皇帝批示后，即派校尉带着状纸、御批，押着原告回原籍衙门审理。
三是派员审理制度。有些重大的上访案件，经皇帝审阅后，为弄清事实真相，会由皇帝委派朝官，以“钦差大臣”的名义和身份赴地方调查处理。有时也指派地方大员审理。
四是会审制度。对一引起重大冤假错案，信访机构无法解决时，就由皇帝命朝廷各职能部门共同审理。如明朝就称此为“园审”，清朝则称为“九卿会审”等。
五是御裁制度。即由皇帝亲自审理、处理信访事件。这常常是皇帝标榜仁政、笼络人心、驾驭臣下的一种手法。
六、局限特点：为皇权服务
从历史上来看，尽管中央政府设有专门的信访机构，但因其主要是为皇帝个人服务的，所以其权力很小，真正能起到为民鸣屈的作用也很有限。大凡这些机构收到诉状后，都要进呈给皇帝裁决，而皇帝为了显示自己的威严，大多及时批阅，并基本能使原告的冤屈得到解决。诚然，就全国而言，这种事情可谓是凤毛麟角、少之又少了；同时，也不排除“一批、二转、三不管”的现象。分析历代信访制度，从客观而论，逐级上访制度、交办制度，减轻了中央政权的压力；派员审理制度和会审制度，有助于提高信访件处理的质量；御裁制度则使信访活动置于天子的恩威之下，起到震慑和恩威并重的作用，有利于整饬吏治。然而由于封建社会大多数处于政治黑暗时期，贪官污吏不在少数，所以在上访事件中贿赂之风亦十分盛行，老百姓纵使有理，但若无钱，或者有冤而无背景，上访能得到伸张正义者，实属少数。所以历代的信访活动中，自然也是黑暗大于光明，邪恶多于正义。
七、里程碑式的标志：《信访条例》的颁布实施
社会主义制度的建立，赋予了信访活动以全新的内容和生命。解放后，党和政府把处理人民群众来信来访工作列为一项重要的群众工作、政治工作和经常性的公务活动，不仅在各级普遍建立了信访办（局），使其成为听民意、察民情、解民困、解民急的桥梁和纽带，而且建立了各种法定性工作制度，使信访工作走上法制化、规范化、长效化的轨道，在建立民主政治、保障群众利益、监督行政权力、维护正常经济秩序和社会稳定方面，都发挥着重要的作用。为了能够依法实施信访制度，1995年，我国第一部关于信访制度的《信访条例》正式公布，该《条例》实施后，使得从古至今就存在的信访活动有了明确的法律依据，信访体制逐步建立起来，群众的信访权利得到了法律的保障。随着社会经济的发展，人民法律素质的提高，旧的信访法律体制已经不再适应新的社会经济形势的需要，民众和学术界都迫切需要一部新的《信访条例》来解决公民在信访中权利的保障问题。为了适应这一需要，进入新世纪以来，国务院即组织有关部门着手对1995年10月28日颁布的《信访条例》进行了修订，并于2005年1月10日颁布了新的《信访条例》，同年5月1日正式实施。这一新的法律的实施标志着我国新的信访体制和制度的确立。新的《信访条例》从畅通信访渠道和信访事项的提出制度、信访事项的受理制度、信访事项的办理制度、维护信访秩序制度和法律责任制度等六大方面完善了我国原有的信访体制，使得我国的信访制度建设又上了一个新的台阶。作为救济公民权利的一个重要的补充途径，我们完全有理由相信，信访制度还将随着经济社会的发展而不断完善和发展。
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