阿里创业投资联系方式:[转贴]齐晔：美国的环境质量为什么高 【猫眼看人】

摘要：美国的环境质量总体非常好，这除了得益于先天优越的自然条件外，与美国环保工作的高成效有关——政府、企业和公众之间，形成了“共同但有区别的责任”。政府的作用，主要是投资、规划和监管(立法和执法)。企业方面，多数大企业都很重视社会责任，环保资助、污染补偿做得比较好。除了企业，非盈利机构、社区等对环保的投资也相当大，其资金主要来自老百姓提供的捐款。

　　美国环保运动是草根运动与精英运动的合流

　　问：美国的环境保护从民间兴起、由草根运动所推动，这一点似乎与中国的环境保护主要由政府自上而下地引领完全相反?

　　答：美国包括整个西方的环保运动，与民权运动、反战运动等社会运动、群众运动一样，都是问题积累到了一定程度、民众的忍耐力超过了一定极限之后爆发出来的。但与其他群众运动一般都是草根运动不同，环保运动的一个很大的特点是，它除了草根的特征之外，精英的特征也非常明显，是典型的草根运动与精英运动的合流。

　　相对而言，精英对环境的关注更早，而且其环境意识的来源与草根也并不相同。民众关注环境，可以说是对环境问题的直接反应，是因为大气污染、水污染、核污染等已经实实在在影响到了他们的健康和生存;而精英的环境意识更多地则是来源于对生态的关注。我们说环境问题有两类：一类是绿色的环境问题，一类是棕色的环境问题。民众所关注的是棕色的即污染那一类，而精英所关注的是绿色的、生态的那一类。环境运动最后变成“绿色运动”，与精英的影响有很大关系。

　　精英对生态的关注最开始是来自于一种爱好，即西方的博物学传统。博物学研究地质、物种、生物分类等自然现象，到19世纪中期，达尔文等博物学家开始解释这些现象，逐渐形成了“进化论”，后来才有了海克尔等人的生态学。那时，都是富人和有闲的人做这些事情，这就慢慢地形成了一个传统：西方研究生态、关注生态的，基本都是有钱和有闲的精英阶层。20世纪，与可持续发展相关的理论研究也都是精英推动的，如罗马俱乐部等。

　　美国在这方面和西方的这种传统一脉相承，像美国生态学会，90%以上都是白人;“世界地球日”，它不是草根运动，而是精英运动，其发起者尼尔森是美国民主党参议员;美国著名的生态环保民间机构“大自然保护协会”，就是一个非常精英化的组织，原来的主席是高盛集团的董事长保尔森。所以，环境运动比很多其他社会运动的精英色彩要重。

　　中国的环境保护实际上也在一定程度上反映了这个特点。比如说中国第一个环保NGO“自然之友”，它的发起者是梁从诫先生;其他一些民间环保组织，其领导者一般也都是社会精英。没有精英发起和领导，这些组织就根本发展不起来。但是整体而言，中国的民间环保力量比较弱小，它们有对一些具体环境问题的抗议，但始终没有形成一个环境保护运动。从“运动”(campaign)这个意义上来讲，中国只有政府领导的环境保护运动，就是搞一次一次运动式的执法大检查。这是一种很奇怪的现象，因为政府是不应该搞运动的。

　　美国的环境保护：政府、企业、公众“共同但有区别的责任”

　　问：美国的环境保护工作做得怎么样?它是否形成了一个有效的环境保护动力机制?

　　答：美国的环境质量总体来讲是非常好的，这当然与美国环保工作的成效高有关;另外先天的自然地理条件也是非常重要的因素。美国地大物博，国土面积和中国差不多，但它适宜人居、适宜耕作、适宜各种生物生长的面积比中国大得多，而且人口相对稀少，只有中国的零头。

　　美国的环境保护，套用一句话，可以说是在政府、企业和普通公众之间，形成了“共同但有区别的责任”。政府在环境保护上所发挥的作用，主要是投资、规划和监管(包括立法和执法两大块)。拿资金投入来说，美国联邦政府的环保部门不仅有自身的预算、有属于它管理的资金，还有一部分它有权力影响的资金。像美国国家环保局(EPA)，它每年的直接预算大约是90亿美元，一部分用于工作人员工资和日常费用，更大一部分用于环境的研究、治理等项目，以及给州政府相关部门的费用。属于EPA管理的资金，主要是用于被污染场地的生态系统修复、污染物处理和污染补偿、赔偿，例如超级基金。超级基金的来源，除了来自于政府，也有一部分来自于曾经造成污染的企业。还有一部分资金，是EPA和CEQ(环境质量委员会)等环保部门有权力影响的，这些资金主要用于市政府或州政府的一些项目，如修建高速公路、维护基础设施等，但其使用有一个前提条件，就是项目的环境质量必须达到一定的标准，这样就需要CEQ或EPA出具相关的证明。除了联邦政府，州政府和市、县政府也有一些专门资金用于环保。

　　美国政府的环境监管是比较有效的，这也与它们的政治体制和法律制度等有关。比如说一个市里面要是出现了环境问题，市民去反映，市长就不能不管，因为市长是市民选出来的;而且美国的《清洁空气法》和《清洁水法》等法律规定，地方政府在环境污染和环境保护上如果不作为，市民和联邦政府有权对地方政府提起诉讼。

　　而从企业方面来说，美国很多大企业都很重视社会责任，环保资助、污染补偿等做得比较好。除了企业，包括非盈利机构、社区等，也都是环境保护的重要动力来源，它们对环保的投资相当大。比如说大自然保护协会，它每年对环保的投入在十亿美元以上;美国能源基金会，每年的投入也有一亿多美元。民间机构的融资渠道通常是两种：一种是私人基金会，例如惠普公司基金会等;另一种是来自于个人的捐款，像大自然保护协会，它每年十亿多美元的环保投资，75%以上来自于老百姓提供的捐款。这种资金来源就说明，美国的环境保护具有非常雄厚的群众基础。

　　在这一点上，中国与美国相比确实有一个非常重要的差别。中国社会在谈到环境保护的责任时，往往认为这天生就是政府的事情，不光老百姓这样认为，政府自己也这样认为。我们去看1989年颁布的《环境保护法》，就会发现整部法律当中基本上都是在规定政府应该做什么，谈到大家的责任的地方极少。所以环境质量差，老百姓就很自然地认为是政府的工作没有做好;一些企业排污严重超标，就说政府管不了它或者不管它。在环境保护责任归属问题上，中国和美国或者说中国和西方，在观念上有重大差别。

　　奥巴马如果有新政，重点也不在绿色

　　问：在小布什当政期间，美国政府对于气候变化态度很消极，引起了国际国内的不满与批评。而现任总统奥巴马竞选时就开始鼓吹绿色新政，从他上任一年多以来的表现来看，美国的环境保护、绿色发展与历史上相比，是否将会打开一个全新的局面?

　　答：气候变化固然是一个环境问题，但人们对它的理解是很不一样的。胡锦涛主席曾经指出，气候变化既是环境问题，更是发展问题。这个认识非常深刻。事实上,美国政府对待气候变化，也是把它当作一个重要的发展问题，或者说对经济发展有重大影响的问题。美国之所以对于二氧化碳减排不积极，就是认为如果在这方面作了过多的承诺，会影响到整个国家能源的消耗，进而影响经济的增长。因此，气候变化问题与污染治理、生态系统保护等环境问题不完全是一回事，美国在应对气候变化上不积极，并不意味着在整个环境保护上都消极。这两个问题应该区别看待。

　　美国联邦政府的环境保护，我们通常说始于1970年。20世纪60年代后期，美国的进步主义思潮很激烈，产生了反战运动、人权运动、环保运动等等，这促使联邦政府在环保问题上变得积极起来。1969年，美国国会已经开始制定环境保护法，1970年尼克松总统刚上台，就签署了美国历史上第一个关于环境保护的法案——《国家环境政策法》，这被认为是开启了美国联邦政府环境保护的元年。

　　尼克松之后，美国无论是民主党当政还是共和党当政，总的来讲对环境保护都比较重视。比如说排污权交易，就是从老布什当政期间开始的;克林顿时代，有环保主义者戈尔作为副总统，美国政府在环境保护、应对气候变化方面都做得不错。到了小布什，他确实对整个环境保护都不是很感兴趣，而且他当政期间美国也是多事之秋，911恐怖袭击、阿富汗战争，伊拉克战争、卡特里娜飓风等重大事件接踵而至，在客观上也导致了环境问题被忽视。由于小布什政府的不作为，而美国社会对环保的呼声又很高，所以奥巴马在竞选时，无论是在气候变化问题上还是在清洁能源、绿色产业、绿色复苏等问题上，都非常积极，与小布什政府形成了鲜明的对照。

　　但是奥巴马上台这一年多以来，我们可以越来越清楚地看到，他的所作所为和他宣称想要做的东西是大相径庭的。比如说在气候变化问题上，到目前为止，奥巴马政府真正承诺的东西，如国内的减排目标、可再生能源发展目标，都比小布什政府承诺的还要差很多。奥巴马政府最积极的减排方案，是在哥本哈根大会上提出的到2020年美国温室气体排放总量比2005年减少17%。有人认为，这个目标实际上是比1990年减少2%～3%。显然，这比原来《京都议定书》的目标差了很多：《京都议定书》规定，到2012年美国温室气体排放总量应该比1990年减少7%;而现在是说到了2020年，比1990年才减少2%～3%。而且这个17%的目标掩盖了很多实质性的问题，因为它1/3以上是要靠国际减排和国际补偿(international offset)来实现的，也就是说美国要出钱来购买发展中国家的排放信用。但这里面美国又作了非常苛刻的规定，它计划把绝大部分钱用来支付巴西的减少毁林。且不说巴西包括南美这些地方到底有没有那么多的碳信用额(carbon credit)供它购买，美国自己所定的碳价格跟市场上的价格相比，就相差很多。而根据奥巴马的承诺，美国国内的碳排放直到2020年仍将处于上升状态，出现不了拐点。这显然也比小布什的承诺要差，小布什当时的承诺是到2020年美国国内碳排放达到峰值。

　　再比如说可再生能源的比重，小布什的目标是到2020年，美国的发电行业中20%的发电量要来自于可再生能源。奥巴马竞选时曾经说20%的目标太低，应该定25%;但当了总统之后他就放弃了这个目标。2009年美国国会众议院通过的所谓“里程碑”式的《清洁能源安全法案》，里面就没有再提25%，而提的是20%。表面上看，这跟小布什的承诺是一致的，但是这个法案中增加了一条：如果一个发电厂通过各种措施提高能效，那么它不用达到20%，而是达到12%就可以了。可见奥巴马支持的这个法案，其底线已经降到了12%，还不如他竞选时承诺的一半。

　　在其他与环境保护有关的问题上，现在也还没有任何明显的迹象表明，奥巴马政府会比小布什政府做得好。听其言观其行，我个人对奥巴马在环境保护和气候变化方面所能做出的实效是不看好的，用中国的一句老话来说，他是雷声大雨点小。竞选时，他可能确实相信能做到那样，但等他上台之后就发现这些东西不好做。因为他面临的第一个难题是金融危机，这耗去了他很多精力。之后，他处理的第二个重大问题是阿富汗撤军，奥巴马用了四个多月的时间才作出了决定。阿富汗撤军之后，马上就是医保法案的问题，医保法案最近刚刚通过，但它的经济成本非常大，奥巴马和民主党付出的政治代价更大。当然，美国民众现在也都还没有从这些最头疼的问题当中走出来，去关注环境和气候变化这一类问题。

　　中国的环保工作近期内应着重加强地方政府环境监管

　　问：了解和研究他国，目的之一是作为中国的参考或借鉴。作为后发国家，中国的环境保护工作想要更有成效，您认为主要应从哪方面着手?

　　答：我认为从近期来讲，应该在于加强地方政府的环境监管。中国现在的环境保护之所以效率不够高，在我看来，它的薄弱环节不在于立法层面，而在于地方政府的环境监管没有到位。按照《中国环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”，怎么负责?就是要执行环境保护的相关法律和政策，做好环境监管。但是现在我们地方政府的环境监管缺少动力、缺少能力、缺少压力。

　　为什么缺少动力?我们知道，地方政府所追求的首要目标是把当地的经济搞上去，让老百姓、政府都得到实惠，官员也能够高升。因此，它本身就有追求经济发展的天然动力。而在提出科学发展观之前，我们又是以经济发展指标，特别是GDP指标为核心来考核地方政府绩效的，这样的政治激励体系等于是进一步加强了其追求经济发展的动力。而我们也知道，在目前的社会发展阶段和技术水平条件下，经济发展与环境保护往往是一对矛盾。当二者发生矛盾时，这种激励体系显然就使动力的天平向着经济发展那一方倾斜了。

　　更具体地从经济的特别是财政的约束体系来讲，中国的环境监管明显地缺乏能力。中国的财政体系有人叫作“财政联邦主义”，就是说很多事务是由地方财政自己解决。我们实行分税制，税费收上来之后，60%以上作为国税交给中央，剩下的作为地税留在地方。从中央到地方一级一级压下来的事务非常多，而财权和事权的不匹配，常常导致地方政府需要做大量的事但是没有足够的钱。这样地方政府就很难在环境保护方面进行大量的投资，从而也就没有足够的人力、设备来保证环境监管的运行。

　　至于地方政府缺少环境监管的压力，倒不一定是它面临的压力小，而是说压力机制失效。比如说2009年湖南浏阳的镉污染事件，当地环保部门并不是不知情，但是却在那些企业的环评等问题上通融了。当污染威胁到了老百姓的生活和健康，老百姓当然要投诉、上访。而地方政府呢，一般也管一管，但事情一多，按优先级暂时排不到这些问题时，也就不管了，因为在我们这个体制下，政府最重要的是对上一级负责，老百姓给的压力对它不是十分有效。于是，老百姓只好一级一级地上访。因此在我们这个体制下，压力机制只能间接地发挥作用，而这显然不如直接发挥作用来得有效。

　　从动力的角度来讨论环境保护如何做得更有成效，这很关键;但是深入去研究动力机制，就会发现里面有很多非常深刻的社会、政治、经济、体制等问题。中国整个社会、整个国家在现在这个阶段，所追求的就是经济强国。中国为什么能够长期保持如此大规模、高速度的经济增长?诀窍就在于我们的这种经济动力机制和政治激励机制，但是这种机制又正是造成我们许多环境监管无动力、无压力、无能力的根源。要想使环境保护的动力机制更有效，我们就必须从其政治、经济、社会的背景当中着手，去寻求解决的办法。

　　齐晔，清华大学公共管理学院教授。