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我国政府审计公告制度中存在的问题及其对策
作者简介：尚兆燕,山东经济学院会计学院,副教授，博士,硕士研究生导师，注册会计师，律师
【摘要】审计结果公告制度改变了国家审计机构和外部之间的沟通模式，对改变国家行政方式，形成廉洁高效的政府，具有重要作用。但是，由于受转型期我国审计体制的影响以及审计公告制度本身的不完善，我国审计公告制度存在很多问题，如法律体系不完善、不能有效跟踪整改情况，公告的内容、形式随意性较强等，本文从完善立法、加强审计质量监控、细化审计公告标准、建立信息反馈机制、加强责任追究制度等方面提出了一些建议。
【关键词】审计公告制度；责任追究制度
*注：本文受山东“泰山学者”建设工程专项经费资助，山东省自然科学基金项目Y2007H12阶段性研究成果。
审计结果公告制度作为推进民主与法治的有效工具，是国家民主与法制建设的具体体现。审计结果公告制度改变了国家审计机构和外部之间的沟通模式，将审计监督机制与舆论监督机制相结合，对国家权力形成强有力的制约，因此对改变国家行政方式，形成廉洁高效的政府，具有重要作用。目前，全世界160多个设立独立审计机构的国家中，绝大多数均以各种形式进行公告。
审计公告制度在我国有较长的历史，在古代就有负有审计职责的部门对官员贪赃枉法做出处罚决定，通过张榜公布让百姓了解事实真相。新中国政府审计体系建立以后，从1996年起就开始通过报纸等媒体公开部分审计的财政预算报告。1999年6月，李金华审计长首次向社会公布审计结果，引起了社会强烈反响，“审计风暴”由此而起。审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中提出，到2007年，除涉及国家秘密、商业秘密等内容外，所有审计结果都将向社会公告。2003年以来，审计机关在审计公告方面不断实践摸索，取得了不少成绩。但是，由于受转型期我国审计体制的影响以及审计公告制度本身的不完善，我国审计公告制度存在很多问题。
一、我国审计公告制度存在问题
（一）现行法律规范体系不完善
首先，现行法律法规中对审计结果公告制度的定性尚不明确。
审计公告是否是一种处罚？法规中对此界定不清。审计机关向社会公告审计报告、审计决定，尤其和违法违纪行为[①]相关的信息时，客观上极大地扩大了“知情人”的社会范围，使一些原本隐性的问题显性化，无疑和警告或者通报批评的作用方式非常相似，具有一定的制裁性。审计结果公告对行为人来讲，事实上应该是一种比警告或通报批评性质稍严重的惩罚[②]，然而从法律的现实语境中分析却非如此，原因如下：1.审计结果公告的内容不仅仅包括对违法违规行为的公告，还包括一些行政事实公告，如关于被审计单位或者个人受托责任履行情况的报告（西方的政府绩效审计和中国的离任、经济责任审计），大部分此报告不具有制裁性质；2.《审计法》第36条规定，审计机关可以向社会公告审计结果。“可以”表明了是否选择公告是审计机关的一种权力。而发现违法行为，应该做出行政处罚是行政机关的一项义务。如果发现违法行为不处罚，属于行政不作为；3.如果审计公告制度是一种行政处罚，就应该符合行政处罚的程序，如告知行为人具有陈述权、申辩权，以及必要的听证程序和事后的救济途径，这些在法律中完全是空白。《审计署审计结果公告试行办法》（2002）第7条规定：“发布审计结果公告可以不再征求被审计单位意见。”4.审计结果公告必须经过相应部门的批准，而且《试行办法》第9条还规定：“未经批准擅自发布审计结果公告的，应当依法追究有关单位和个人的责任。”这不符合行政处罚的性质和程序。
如果审计公告制度不是一种行政处罚，那么如何在现实中操作？由此引起的法律问题按照何种程序解决？这些非常现实的问题在法律中将无法得到解决。
其次，在审计机关是否对行为进行公告时，存在很大的裁量空间。“审计机关可以向政府有关部门或者社会公布审计结果”，“可以”两字给审计机关很大的选择权，“可以”即可为又可不为，即要不要进行公告不是强制性的，这样就造成了审计机关在公布审计结果时，表面上有法可依，而实际上却主观性、随意性很强，无章可循，这不利于审计公告制度的系统和完善。
最后，目前我国有关审计公告的正式规则只包括一部审计法和两个准则以及一个具体执行办法，而且既有的这些规则中相关规定过于简单和笼统，难以应对现实中可能存在的各种情形。
（二）不能有效跟踪整改情况
我国现有的关于审计结果公告的规定中缺少关于审计结果信息反馈问题的规定和指引。审计机关可以对审计中发现的问题，依照规定进行处理、处罚或移交司法、纪检、监察机关，并向有关部门提出建议，但由于缺乏完善的信息反馈机制，审计机关无法全面地知道案件的查处情况和决定的落实情况，这给审计机关突出审计重点及完善审计计划带来不便，至于不了了之情况的发生，这大大降低了审计监督的效率和质量。国家审计署2006年9月11日发布的2006年第5号审计公告显示，历经几年的审计风暴洗礼，国家各主要部门单位，仍然在预算执行上存在诸多问题，包括发改委公款为职工购房、体育总局动用彩票资金用于炒股、教育部应缴未缴四六级考试费等等问题。问题屡次曝光，但是屡曝屡犯，可见被审单位的整改情况远远未达到人们的预期。
（三）审计公告的权威性不够
从近三年的对比中发现，审计署的审计范围逐渐扩大和深入，被审部门整改情况良好，但问题却越审越多，很多以往审出的问题反复出现，有的部门单位多次出现在审计公告中。审计署公布的外交部、发展改革委等３２个部门单位２００４年度预算执行情况的审计结果中就发现转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等屡审屡犯的问题又重复出现。长此以往，公众对审计公告就会产生一种“知情疲劳”，审计公告的权威性将降低，公众对审计机关乃至政府的信任度也会下降，审计结果公告制度将流于形式，失去存在的意义。
（四）审计公告内容和形式随意性较强
由于受现有行政型审计管理体制的制约，审计机关仍然是作为政府的“内审部门”发挥作用，缺乏独立性，能否公告，公告什么，怎样公告，何时公告，基本上受政府左右。政府从经济利益出发，或考虑到社会稳定，对于向社会公众提供的审计公告都会有一定的要求，即非经“点头”的问题性审计报告，是难于面向社会公众的。因此如何建立系统的、规范的审计公告程序和制度仍是面临的一个很大的问题。
二、完善我国政府审计结果公告制度方法
（一）完善法律法规体系，健全审计长效机制
1.构建科学的审计法律体系。即由《审计法》、准则、执行指南组成不同层面遥相呼应的法规体系。《审计法》是总纲，在《审计法》的指导下完善审计报告准则；准则是对审计报告制度具体内容、运行程序的细化；执行指南根据准则确定的基本条款制定，用来具体指导实务。
2.完善相关配套法律法规。制定和完善各类与信息公开相关的专门法，譬如《信息法》、《审计信息反馈法》、《问责法》、《追惩法》等，明确国家审计报告制度的法定程序，明确审计结果公告的法律性质及运行机制，明确审计公告的监督、救济以及违反法规应承担的相应责任。
（二）细化公告程序和准则，加强标准化管理
1.进一步完善审计公告程序。首先，重视审前公告。审前公告必须盖部门公章，规范审前公告程序，说明审计目的，要求审计对象自觉接受审计。其次，加强公告实施控制。如果目前环境不适宜对审计过程和结果全面实行透明化，可以采取定期与单项报告相结合，在一定层次、一定范围内逐渐实现审计结果公开透明。第三，强化后期落实工作。对被审计单位进行后续跟踪审计，针对审计建议整改情况进行专门审计，提出后续跟踪审计报告，公告后续审计信息，完成对国家审计报告整个过程的全面公告。第四，落实公告档案制，对审计公告各程序文件、资料及公告后所产生的反馈意见等进行归档整理。
2.细化审计公告准则。对审计公告的程序、具体内容等进一步细化，逐步规范公告的形式、内容和程序，建立适合于对外公告的审计公告制度；使审计结果公告程序化，把那些必须公开的重点内容，如中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果，社会公众关注的审计事项，有关国计民生的重大审计事项等写入准则中。
（三）健全质量监控机制，降低审计风险
1.在目前三级复核审定的基础上，通过强化审计质量意识把审计风险降到最低程度。首先，把审计复核工作贯穿于审计全过程，逐步过渡到立体复核。专职复核人员在征求被审计单位意见之前参与审计项目的复核，变事后复核为现场复核。其次，对部分重点项目实施现场跟踪复核。再次，构建多层次评估平台。通过新闻媒体、外部专家、被审计单位对审计项目质量进行综合评估，或者通过发放调查问卷、进行座谈会的方式，在审计组内部分析检查的基础上向审计机关提交审计项目质量报告。
2.引入审计听证程序，降低审计风险。审计公告中的审计听证就是审计机关在决定将审计结果向社会公告之前，举行专门的审计听证会，允许被审计单位及全部相关单位和人员参与并充分发表意见、陈述观点以及必要的申辩或辩解，在广泛听取各方意见的基础上得出听证结论，最后决定是否公布审计结果、如何公告等，这样可以使审计机关进一步查明在前期审计过程中未了解到的事实，有利于提高审计质量、防范审计风险，也可以有效保障行政相对人的正当合法权益。另外要建立公告前的风险预警机制，通过与被审单位和有关部门的沟通，广泛听取各方面意见，确保反映的问题事实清楚，定性准确，审计结论依据充分。
（四）建立审计信息反馈机制，加强社会舆论监督
1.对审计信息提供必要的注解。社会公众不是审计方面的专业人士，应尽量提供通俗易懂的审计报告。变通措施是审计机关在公开审计结果时，增加一份阅读注释附件，类似会计报表附注，提供审计专业术语、重要数据和技术方法的解释说明。
2.设立信息反馈渠道，及时收集反馈信息。当前信息反馈渠道不畅通，主要是由于信息传递层次过多所造成。因此信息传递渠道模式要向“扁平化模式”过渡，弱化中间层次的影响，这样运行效率更高且成本更为经济。可以通过拓宽国家审计机关的信息来源渠道，运用多种媒体，多层次、多平台的综合方式来实现。包括网络平台调查、问卷调查、走访调查以及设立反馈信箱、举报热线、访谈对话等方式。
3.完善科学的信息处理系统。充分利用设立的信息反馈渠道，及时将收集到的信息通过专门的信息处理系统进行分析处理，寻找信息间的内在联系，模拟分析社会公众对审计结果的需求特点，作为审计机关进行决策的依据。可以将审计机关的处理系统链接相关部门的信息网，使公众在第一时间得到有关整改处理结果或者建议落实的资料。
（五）加强责任追究制度，突出审计公告效果
1.提高人们对审计结果公告制度意义的认识。政府审计通过确认政府有关部门是否有效履行责任为权力制约、权力监督提供信息支持。当政府审计监督有效时，能显著提高政府权力制约、权力监督的可能性。
2.建立健全政府行使权力失当的问责制度。首先，应该从权力源头上最大限度控制行政权唯我独尊、无所不在、无事不管的状态，实现行政主管权与行政责任挂钩的制度体系。其次，建立和完善行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时的罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。同时，进一步健全公务员因违法失职、滥用权力、贪污腐败等行为而受到法律处罚的制度，行政机关违法行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度，以及建立行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的责任制度。
实施政府行政权力失当问责制度一个必要条件是对责任人的问责，即要确保所有相关责任人都受到应有惩处，避免责任追究中追下不追上，追执行者不追决策者，追当事人不追管理者的现象。所以，应该落实审计结果中反映出的由于行使行政权力失当而引起的责任问题，用制度约束权力人的自利倾向，这对于树立审计权威，建立健全决策权、执行权、监督权等相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有重要意义.
（六）加强与外部相关单位之间的协调和配合
1.建立联席会制度。审计机关应该加强与司法机关、纪检、监察部门的工作联系，经常交流、及时通报有关情况，建立行之有效的情况通报、线索分析等制度；
2.积极配合司法机关和纪检、监察部门，充分发挥专业知识方面的优势，提供相关证据，节省办案时间，提高办案效率；
3.将审计结果公告制度纳入政务公开范畴，合理转嫁风险。各级政府应照公众信息管理办法，对审计结果公告实行统一管理，或者利用政府电子政务网络、在指定媒体开设专栏等形式公告审计结果，减少审计机关面临的压力。
（编辑：黄彩霞）
参考文献：
[1]湖北省审计协会课题组.我国审计公告制问题研究[J].审计研究.2003.6.39-43.
[2]刘明辉、常丽.政府审计结果公开机制评析[J].审计研究.2005.2.26-30
[3]朱登云.审计结果公告制度的法律研究[J].审计研究.2004.2.15-18
[4]李金华.落实科学发展观提高依法审计能力[N].人民日报.2005-04-05.8
[5]张立民、陈小林.审计法治及其构架——兼议审计法修改与审计结果报告权[J].审计研究.2004.2
[①]我国以财政收支的合规合法审计为主。无疑此类对相对人不利的信息公告，扩大了知情人的范围和数量，会对相对人的权益和状态产生影响。本文讨论的审计公告也是以此类公告为主。
[②]如果是在做出行政处罚后再公告，可以看作是一种行政强制执行措施，但是法律中没有区别这些。
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