福建恒申待遇怎么样:农村征地补偿中存在的问题及对策

• 农村征地补偿中存在的问题及对策

　　主要问题

　　1、农村土地征用和补偿程序不规范。用地单位未批先征，在未取得人民政府颁发用地批准文书之前，直接与农村基层组织自行确定征用土地的用途、范围、征地补偿标准和农业人口安置办法等事项。农村集体组织擅自将土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设。土地补偿、失地农民的安置方案等事关农民切身利益的重大事项，不是由土地行政主管部门组织实施，而是多由用地单位和农村基层组织直接负责实施。依法应当公告的征地事项没有向基层群众，特别是失地农民公开，广泛征求意见。少数村级组织对征地补偿费用收支帐目和对农户的补偿分配不公开，暗箱操作，常常引发农民的不满和上访。

　　2、征地补偿标准偏低，补偿费用分配不公。由于现行土地法规对征用土地的补偿标准不具体，上下限差距很大，在实际执行中很多用地单位往往取下限标准，补偿费用与土地和劳力安置的实际状况不符，标准明显偏低。少数农村基层组织与用地单位相互串通，隐瞒真相，高标准补偿到村，低标准补偿到户。土地补偿费用在农村集体经济组织内部的分配，没有明确的分配方案，不公开征求集体组织成员的意见，特别是土地经营权流转、婚丧嫁娶等情况未认真加以考虑，造成了分配上的不合理。

　　3、土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出。土地补偿资金应用于对失地农民的补偿，专款专用，但有的基层组织却扩大了支出范围，用来支付业务招待费、补发干部工资、修建办公房，借给其他单位和个人营利;少数地方白条支出，甚至无帐可查。征地补偿的各项费用应在征地补偿、安置方案批准之日3个月内全额支付，但由于拨付环节过多，失地农民不能及时足额得到补偿费用，层层截留、挪用、克扣等严重损害了农民的利益。地上附着物和青苗补偿费用，应归其所有者所有，但实际操作中，因未直接补偿到户，不少被基层单位挪用和克扣。

　　4、失地农民得不到妥善安置或足够的补偿。现行土地法规对农民的安置补偿标准为该地土地前三年平均年产值的10至16倍，最高不超过30倍，但实际执行的标准偏低，往往难以使他们保持原有生活水平。农民安置形式过于简单，一般由村集体经济组织内部予以安置，或者一次性补偿一定的费用，农民就业和养老未从根本上解决。少数村级组织既不妥善安置失地农民，又不及时足额兑现安置补助费用，使农民的基本的生产和生活受到了很大影响。

　　主要对策

　　产生上述问题的原因是多方面的。一是土地管理法规不完善，特别是征地补偿标准、土地补偿费在集体经济组织内的分配等缺乏明确的具体的规定。二是土地征用和补偿制度不健全，土地交易市场管理不严。三是农民作为农村土地的所有者和经营者，在土地征用和补偿事务中缺乏民事主体资格，他们很难参与到土地征用事务中来。四是农村土地征用及补偿资金的分配、管理和使用缺乏有效的监督。解决上述问题，应采取如下对策：

　　1、规范农村土地征用和补偿程序，实行阳光操作。农村土地的征用和补偿应由县级以上人民政府土地管理部门为主体组织实施，坚持公开、公正、公平的原则，严格依照法定程序办理。确定征地方案、补偿方案和安置方案，要吸收失地农户参与。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，必要时国土资源部门应当依照有关规定组织听证，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。政府有关部门要建立征地和补偿登记制度，加强征地和补偿资金的监管。乡(镇)、村级组织要建立健全征地补偿、安置等资金的收支专账，做到专款专用。青苗补偿和安置补偿应可能由土管部门直接兑付到农户，减少中间环节。土地补偿费的分配和使用方案应由农村集体经济组织成员讨论通过，定期公布土地补偿收支、分配、发放情况，接受群众监督。

　　2、强化措施，妥善安置被征地农民。县级以上人民政府土地管理部门统一办理农村土地征用事务时，应采取切实可行的办法，妥善安置失地农民，使被征地农民的长远生计得到保障。对有稳定收益分配的项目，在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度;在城市规划区外，征用农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。对采取安置补偿的，应将安置补偿费用一次性直达农户手中，防止被挤占、挪用和克扣。

　　3、完善征地补偿配套办法，制订科学合理的征用补偿标准。各地要结合当地经济发展水平、人口资源状况等，坚持节约资源、提高土地利用效率、保障农民基本生活水平的原则，根据现行土地管理法规，科学、合理地制定本地土地征用补偿的具体实施办法，明确土地补偿、地上附着物和青苗补偿费、失地农业人口安置补助费的具体标准和管理制度。对土地补偿经费在农村经济组织内部的分配，要坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订出土地补偿费的分配和管理办法，从制度上保障土地补偿资金的有序分配，保障失地农民的合法权益。

农村征地补偿的标准该不该改？

●据农业部门就此展开的调查，土地征用是目前农村土地矛盾中最突出也最令人头疼的问题。
    ●在土地征用问题中，首先需要从政策层面上关注的是补偿费标准问题和补偿费的公平问题
    ●随着我国由农业社会向工业社会的转型、城市化步伐的加快和结构调整的深入，征用农地将不可避免，如何研究制定一个更加科学合理、公正公平的土地补偿办法，对保护农民利益、维护农村稳定以及增加政府决策的科学性都具有很强的现实意义。

    据农业部信访处粗略统计，今年上半年农民来访内容的百分之三十多为土地问题。而中央和农业部最近严令整顿农村土地市场的通知，也从更高层面上证明了这点。土地问题已成为目前农村社会的主要矛盾之一。一位资深农业专家近日从东南及西南农村考察回来后直截了当地指出，农村土地征用中的不规范和不公平现象已经严重侵害了农民利益，不能不引起强烈关注。

主要问题：农民的发言权在哪里？     土地征用是一个涉及面很广的问题，农民作为土地承包者在这一话题上通常是比较被动的。那么，农村土地征用中出现的主要问题到底有哪些？概括来说，这些问题主要有土地征用补偿标准太低，有的一亩地仅补偿几千元或者干脆以租金的方式强占耕地；土地溢价与土地补偿费差别过大，有的征地后转手卖十几万甚至几十上百万元一亩，但给农民的却只有很少的一部分；征地行为不规范，有的假借各种名义强行征用农民土地搞园区；土地补偿费管理五花八门，有的将补偿费直接给农民，有的给村里，有的给乡镇；征地补偿措施不完善，被征地农民的生产生活出路得不到保障，等等。
    在这些问题中，首先需要从政策层面上关注的是补偿费标准问题和补偿费的公平问题。如果做一下统计，在所有因为征地而引发的矛盾中，百分之七十甚至更高都是围绕补偿费问题的交战。因此当前迫切需要从政策层面上对这一问题进行研究。
    补偿费标准争议：按照现行的政策性补偿规定，补偿费是由被征土地三年来的平均产值乘以若干倍，通常是六到十倍，加上安置补偿费、青苗补偿费以及地面附属物构成。这一标准对失地农民的当期效益而言无疑是一大笔收入，但对农民的长期效益来看就成了负数。因为农民的医疗保险、养老保险、就业保险等都是依附在土地上的，*而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障。*按照这一标准，许多地方一亩地仅仅补偿7000元左右，即使全部存到银行一年的利息收入也才一百多元，无法补偿生计。这就难怪一些农民不愿耕地被征从而引发矛盾。
    补偿费的公平问题：也就是补偿费应该补给谁的问题。征地补偿费是直接补给农民还是补给乡村集体，各地的做法很不一样。如果一亩地的补偿费仅仅数千元，补给谁都不太显眼，问题是农民的地被低价征用之后，价格常常飞涨甚至暴涨。这种巨大差额是否应该补偿给农民一部分。如果应该补偿，这么大的差价直接补给被征地农民肯定是对村集体其他人的不公平，也构成了集体资产的流失，因为土地是集体所有。目前许多地方对征地补偿费的管理都在积极探索，有将承包地重新调整而把土地补偿费集体使用的，有直接给被征地农民的，也有一半给个人一半集体分配的。方式多种多样，实际上对政策上的说明提出了更加紧迫的要求。 几组数据：看征地安置中存在的矛盾     征地安置的矛盾，首先表现为土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与征地农民利益之间的矛盾。
    对比：据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419．79亿元。土地使用权有偿出让面积12．423万公顷，占总征地面积的58．52％。其中招标拍卖挂牌的为1．81万公顷，收入968．55亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12．97万元/亩，使用权转让流转的收入平均为23．47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35．67万元/亩。
    与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的利益又是如何呢？根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1．5万—3．5万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0．5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计、基本生活保障等问题。
    释因：征地安置中存在矛盾，一个原因是由于土地管理法规的不严密和计划经济下的思维定势，从思想观念与操作行为上造成对土地补偿与土地收益分配的不公；另一个原因是有的地方政府超越职权，无限使用对土地的“征用”权，乱征滥征，且多征少补，损害了农民利益。有的则把宝贵稀缺的国土资源作为地方上“原始积累”和政府消费的财源，并因此容易滋生腐败。 完善征地制度 维护农民利益     作为一种制度安排，征地制度应当考虑国家、各级政府与农民之间在利益分配上的均衡，切实维护国家的利益，维护农民的利益。
    对被征地农民如何支付“完整经济补偿”？不少地方已经开展多种形式的实践。上海社科院研究员、教授楼培敏认为，有几点需要注意：
    一是制度安排要有相应的政策配套加以支撑或者限制。加以支撑的，例如征地农民的就业问题。对于征地农民的就业难题，政府无法也不可能包下来解决，因此，积极的方法是扶持和激励就业，尤其要鼓励自主创业。又如，限制土地收益进入个人消费领域，以保障农民对土地收益的安全使用。
    二是建立切实可行的基金，帮助农民缓解仅靠个人难以解决的困难。例如，农民的社会保障问题可以通过设立社会保障基金缓解，耕地的复耕可以设立复耕基金，等等。基金来源于土地收益分配前的必要扣除。
    三是要给征地农民一点“自由资金”，让他们有一个自由发展、自主创业的空间和资本。
    处于经济高速成长、社会快速进步的中国，以大规模的土地开发促进城市化的快速推进是必要的。由于耕地资源稀缺，经营规模狭小的实情，必须加强对国土的管制。因此，依照市场经济运作机制和规律对征用土地进行赔偿的原则势在必行。
    （人民网9月24日讯，撰稿：瞿长福，编辑：王丹）

杨建顺

　　党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），为农村征地补偿制度的改革和完善确立了方向，提出了纲领性的任务。深入研究并积极探索完善农村征地补偿制度的相关问题，对于“规范推进农村土地管理制度改革”，具有重要的理论助推意义和实践指导价值。

　　在我国耕地保护局面异常严峻的现阶段，讨论农村征地补偿制度的完善问题，应当把握两个层面：一是耕地保护意义上的补偿机制的完善问题；二是被征地农民权益保障意义上的补偿机制的完善问题。前者包括如何避免或者减少征用耕地、如何做到合法且合理征地，以及如何在征用耕地的同时切实保障复垦、补充耕地等视角；后者则包括如何完善对被征地农村集体组织及农民补偿的实体规范和程序规范，明确征地补偿的标准和方式、方法，从程序上和实体上做到充分尊重并切实实现被征地农民的权益等视角。

　　一、耕地保护补偿机制的健全和完善

　　（一）坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线

　　坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，是健全和完善耕地保护补偿机制的基本前提。1997年5月18日《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出：“保护耕地就是保护我们的生命线。”；“必须认真贯彻‘十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地’的基本国策，必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。” 2004年12月24日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次指出：“实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。”在党中央、国务院高度重视下，各有关部门采取了一系列措施，使得我国耕地面积减少速度明显趋缓。然而，耕地面积逐年减少，保护耕地的任务依然异常艰巨。《决定》强调：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。”为此，必须健全土地的宏观管理机制，实现土地规划的科学化和法制化，完善耕地占补平衡机制，强化土地节约利用和收益分配机制，实现土地资源的市场化配置，并将耕地保护补偿的责任层层落实到各级政府及有关部门乃至具体的责任人员。

　　（二）土地的宏观管理与土地规划的科学化、法制化

　　必须以土地规划的科学化、法制化为支撑，健全和完善土地的宏观管理机制。《决定》指出：“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。在划定永久基本农田实行严格保护的同时，应当致力于土地规划的科学化、法制化，以民主参与、专家论证、严密测算、科学合理、严格规制为指导，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，对村镇建设、农村居民的住宅建设、乡镇企业等作出合理布局，做到尽量不占或者少占耕地、节约使用土地。

　　（三）完善占补平衡机制，确保占用耕地与开发、复垦挂钩

　　必须完善占补平衡机制，“耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”，确保占用耕地与开发、复垦挂钩。占补平衡，既是耕地保护补偿的目标价值，亦是耕地保护的手段保障和基础支撑。要严格控制各类占地，特别要控制占用耕地，充分开发利用非耕地；确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地；完善耕地占补平衡考核机制，检查核实补充耕地的数量、质量，健全责任机制；严禁并及时查处和纠正闲置土地、耕地撂荒等。

　　（四）健全土地节约利用机制

　　必须健全土地节约利用机制，按照建设资源节约型社会的要求，严格控制增量，积极盘活存量，努力转变用地方式，促进土地利用效率的提高。在加强各项直接的行政规制的同时，更应重视耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等相关税收的征收管理等经济手段，以健全和完善对建设用地取得和保有环节的必要规制。

　　（五）土地资源的市场化配置

　　市场机制的正常运转能够实现均衡，可以使资源配置达到最优。《决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”政府应当“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。但是，市场失灵的情形往往也是难以避免的。所以，土地承包经营权流转必须遵循“三个不得”的重要原则——不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。为此，应当“搞好农村土地的确权、登记、颁证工作”，尊重农民的流转自主权、收益权，加快建立土地承包经营权流转市场服务体系。

　　（六）耕地保护补偿责任制度的完善

　　必须加强土地管理行政能力建设，理顺体制，充实队伍，保障机构、编制和经费，切实发挥政府部门宏观调控的职能作用；充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络；不断完善土地法制，明确土地管理的权力和责任，建立严格、科学、有效的耕地保护责任考核和评价系统；强化对土地执法行为的监督，严格依法规制，建立科学的土地管理责任机制。

　　二、对被征地农民补偿机制的健全和完善

　　（一）对被征地农民补偿机制的体系架构

　　在建立城乡统一的公共服务体制，加大公共财政向农村转移支付的力度，为农民提供基本而有保障的公共产品，让农民更多地享受到改革开放成果的同时，必须健全和完善征地补偿机制，切实保障农民权益。《决定》指出：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这就为对被征地农民补偿机制确立了基本原则和体系框架。

　　（二）界定公益性和经营性建设用地与同地同价原则

　　《决定》规定，“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”这种用地属性的区分，在前述耕地保护补偿层面，具有极其重要的意义。通过对公益性和经营性建设用地的范围进行明确界定，对不同属性的用地实行不同程度的规制，即对经营性用地采取比公益性用地更为严格的规制，以实现“逐步缩小征地范围”的目的。但是，从对被征地农民补偿的角度出发，《决定》明确规定了“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题”，所以，不应当因为公益性用地和经营性用地的界分而导致被征地农村集体组织和农民所获得的补偿和其他权益有所不同。

　　通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，在理论上是可行的。但是，“公共利益”的动态性、开放性和复杂多样性，决定了不宜或者说无法对其作出一义性界定。况且，无论是公益性建设，还是经营性建设，往往都是实现城市化、现代化和构建小康社会所必需的基础性、前提性工作，也与和谐社会的构建息息相关，虽然在用地限制层面可以进行一定程度的区分，进行优劣等级的界定，但是，在对被征地农民补偿层面，都应当规范推进、适度规制、依法保障。《决定》所提出的“严格界定公益性和经营性建设用地”，当是制度改革的方向，而不是制度改革的手段或者目标，其在很大程度上依赖于今后征地实践的累积和理论研究的深化。

　　（三）征地补偿与耕地保护补偿联动机制的完善

　　征地补偿机制的建构，必须与耕地保护补偿机制联动。首先，应当按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，根据土地利用规划，建立健全占用农用地的许可规范。其次，必须坚持“先补后占”的原则。最后，坚持公开原则、参与原则和法制原则，在符合规划并履行了“补地”义务的基础上，健全保障被征地农村集体组织和农民合法权益的征地补偿机制。

　　（四）征地补偿标准的合理化

　　完善征地补偿的实体规范，尤其是确立征地补偿的合理标准，使被征地农民生活水平不因征地而降低，乃至使其获得比被征地之前更高水准的生活，是征地正统性的重要支撑因素之一。《决定》要求“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，阐明了征地补偿标准合理化的同地同价原则、及时原则、足额原则和合理补偿原则。这几个原则是有机结合的，并且，只有将它们有机结合起来，才能够确保被征地农民权益的充分体现，才能够从根本上化解当前农村征地补偿中的诸多矛盾。在规划确定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。因此，制定征地的统一年产值标准或者区片综合地价，对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费予以明确规定，便是实现同地同价的征地补偿制度的基础性支撑。并且，依照《土地管理法》等现行法规范的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，应当适当予以增加安置补助费等。总之，在坚持“同地同价”原则的同时，还要对征地前后被征地农民生活水准进行对比考量，以确保其起码保持原有生活水平。

　　（五）生计补偿、发展补偿的拓展

　　仅确保被征地农民保持原有生活水平，还很难证明该征地具有充分的正统性。《决定》在强调“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”的同时，为了确保被征地农民基本生活长期有保障，还提出“要解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题”，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”必须多渠道促进被征地农民就业，加强对被征地农民的就业培训，对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，在住房、社会保障方面拓宽对被征地农民的覆盖，切实做到临时性安置的妥善性，同时要做到使被征地农民的长远生计和事业发展有保障。

　　（六）征地补偿程序规范的完善

　　《决定》指出，“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”健全征地程序，完善征地补偿程序，建构一系列规范，便成为征地补偿的重要课题。

　　为了确保农民对土地享有的权利具有稳定性和土地对农民的价值的充分性，至为重要的是建立健全实现权利的程序规范，完善防范和纠正侵犯农民权利的救济体系。应当坚决贯彻参与型行政的理念，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，广泛征求意见；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，应当依法组织听证。要从根本上扭转目前农村征地补偿安置中纷争多发的局面，就必须在补偿安置标准等实体性规范合理化的同时，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，在畅通复议乃至诉讼渠道的基础上，致力于建立和完善征地补偿安置争议的调解、协调、仲裁和裁决机制，切实维护被征地农民和用地者的合法权益。

　　无论是占补平衡机制，还是对被征地农民和用地者的权益保护，都依赖于征地补偿过程规制的科学化、法制化，依赖于实体规范和程序规范的健全和完善。“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，便是推进农村改革发展的重要课题。

　　（作者系北京市法学会行政法学研究会2009年轮执会长、中国人民大学法学院教授）