恶有恶报成语接龙:关于我国的预算管理制度

全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任  刘积斌
(2004年11月26日)

同志们：

　　能到云南人大常委会上作法制讲座很高兴，也很荣幸。云南人大常委会给我出的题目是预算的审查监督。宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的权力就是审查批准监督政府的预算决算的权力。我们要依法治国，所以人大及其常委会履行职权只能在法律界定的范围内进行。但是人大审查批准监督预决算也是一项难度很大的事，我们人大流传一句话，叫“外行听不懂、内行说不清”。今天，我按法制讲座的要求，讲一讲人大进行预决算审查批准监督的最基本的法律一预算法。

　　预算，也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收支计划。预算的本质是集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要，它涉及财政收支的征收、分配、使用、管理和监督等方面，涉及聚财、用财、理财的根本理念和根本制度。

　　1994年3月22日，八届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，并决定1995年1月1日起施行。预算法是我国预算管理的基本法，它规定了我国预算的基本制度。当然，与我国预算制度有关系的法律、法规还有很多，比如宪法、1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定(以下简称“决定”)、国务院关于预算法的实施条例和关于实行分税制财政体制的决定、各省自治区直辖市关于财政预算方面的规定等。今天，我主要围绕预算法来讲我国的预算制度，而且主要是讲一讲中央预算，同时也提出一些预算管理中需要完善和研究的问题。

　　一、预算的一般规定

　　预算法共十一章七十九条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则，可以说涵盖了整个预算的全过程。

　　预算法总则是对预算的一般问题作出的规定，主要涉及预算级次、预算组成、预算年度、预算原则，规定了政府预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解收入、分税制等基本概念。

　　政府预算是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出的规模、结构，体现了政府的活动范围和政策。政府预算组成有纵向的和横向的。所谓纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。所谓横向预算组成，是指本级预算的组成。中央政府预算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成，没有下一级预算的，总预算就是本级预算，如乡预算，它下边再没有一级预算了，所以乡一级总预算就是乡这一级的本级预算。本级预算是指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的财政支出的计划。每年政府向人大提交的预算案包括：预算报告、预算收支表、部门预算。预算报告是预算的文字说明，也可以称为演说词，国外这种演说词一般不长，主要就财政政策、税制变革等作演说。政府通过演说词力图说服议会能批准预算草案。预算收支表是具体反映收入、支出的预算文件，由人大审查批准。目前中央预算收支表有22张，主要由三部分组成：一是一般预算收支，包括上一个年度全国、中央、地方的收入和支出预算执行情况，本年度全国、中央、地方的收入和支出安排情况；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，这是近年来我们根据“决定”和代表审查的需要逐步增加的，为代表审议预算时提供参考。目前共有6张附表，分别是中央对地方税收返还和补助支出明细表以及中央财政对农业、科技、教育、社会保障、医疗卫生支出表。部门预算是由与财政部门直接发生缴款和领款关系的各部门编制，经财政部门审核汇总并由政府提交权力机关审议通过。它由部门所属的单位预算组成，反映各部门的所有收入和支出。部门预算与预算报告、预算收支表一并提交人大。目前所有的部门都已经按要求编制了部门预算，但我们要求提交全国人大审议的部门预算是34个，2005年拟再增加一个，主要是政府组成部门以及具有政府职能、社会比较关注的部门。提交人大审议的每个部门的预算包括两张表，一是包括该部门所有收入、支出的综合预算表，再一个是反映财政拨款的按基本支出和项目支出编列的支出预算表。各地方报送人大的部门个数和具体部门不尽相同，很多省人大要求提交的部门预算数量比全国人大多。基本支出是行政事业单位为保障机构的正常运转和完成日常工作任务所必须的支出，包括人员经费和公务费、业务费、招待费等日常公用经费。基本支出采
　　取定额管理。项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标所需要的支出。项目支出采取项目库管理。

　　由于部门预算编制改革时间不长，各项配套改革还不完善，从整体上讲，目前部门预算的编制、审批、监督、决算各个环节还有不少工作要做，如预算的完整性、真实性问题，部门预算的法律地位问题，预算科目改革问题，部门决算问题等。

　　预算级次指预算的层级。即预算有多少层、层与层之间的关系。预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇五级预算。我们国家是一个单一制统一的国家，是一个人口众多、幅员辽阔的大国，划分预算级次非常必要。通过分级，既要强调分级负责，体现事权与财权的统一，也要强调下级服从上级，体现集中统一和政令畅通。国外的预算级次一般分为三级，中央、省(州)、县(地方政府)。我国五级预算级次划分有自己的实际情况，上世纪90年代初，乡镇财政发展迅速，建立乡镇一级预算的呼声很高。从当时的情况看，建立乡镇一级预算是有条件的、必要的。但是由于乡镇经济发展不平衡，所以预算法同时还规定了，不具备条件的乡镇，可以暂不设立预算。从这几年财政体制的运行情况看，有不少人认为从管理效率和成本分析，我国五级预算级次划分值得研究。2002年底，我国有31个省级单位、332个市级单位、2860个县级单位、44822个乡级单位。经过撤乡并镇，至2003年底，乡镇数只有3．8万多个，有的地方推行了乡财县管、省直管县等试点，都是在探索预算级次问题。中国有中国的实际情况，设立预算级次需要认真总结研究，要根据国情统筹考虑。

　　预算年度是指预算的起止时间之间的跨度。预算法规定，我国的预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。确定时间跨度是基本的会计和统计要求，便于计划安排和核算。我国几乎所有的经济指标计划、统计、核算历来就是采用历年制，这也是国家政治活动周期的反映。国外预算年度很不相同，有从1月1日开始的，有从4月1日开始的，也有从7月1日或10月1日开始的。很多同志对我国的预算年度规定提出了不同的看法，提出应在预算年度开始之前就应当有法定的预算。我们的预算年度从1月1日就开始执行了，但全国人代会一般在3月初才举行，3月中旬结束，等预算依照法律规定的时间批复到部门、单位，就到了4月。预算年度起讫时间与预算批准时间不一致，使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。为弥补这个不足，预算法第四十四条规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。但还是没有从根本上解决问题，操作上也不好把握。因此，预算年度引起的问题也需要认真加以研究。

　　预算原则是指预算编制、审批、执行、监督的一般性规定。预算法总则中规定的原则包括四点：一是一级政府一级预算；二是各级预算应当做到收支平衡；三是国家实行中央和地方分税制；四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会批准的预算等。作为预算管理方面的一部基本法，在预算法总则中应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一般性原则作出明确规定。在“决定”中，对一些原则作出了补充，如一是要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则；二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕；三是对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行等。总体上讲，这些原则规定还不够全面。我想，有些原则还可以提出来考虑，如完整性原则，政府全部收支要列入预算；透明度原则，预算应当公开透明；会计年度独立原则，一个预算年度的预算应当在本年度支出；公共财政原则等。

　　二、关于预算管理职权

　　预算法不像一般的专业法律，往往只有一个执法主体，预算法涉及的对象，既有政府又有人大，政府系统内既有中央政府又有地方政府，人大内，既有代表大会又有常委会。概括讲，划分预算管理职权，主要是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。总的来说，政府负责编制，人大负责审查和批准；政府负责执行，人大负责监督。权力机关之间没有领导关系，国务院对各级政府是领导关系，如预算法第十三条明确规定，县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告，也就是讲，各级人大需要议决的只是一级政府的那一级预算，即本级预算；第十四条则规定，国务院组织中央和地方预算的执行，监督中央各部门和地方政府的预算执行，改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。至于预算法提出的地方预算总预算，只是规定地方预算的组成，体现了预算管理体制的层面划分，各级人大对总预算只进行审查而无需批准。

　　(一)人大方面预算管理职权

　　宪法规定，全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，全国人大常委会审查和批准“国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”，预算法也分别规定了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的预算管理职责。职责规定的基本原则体现了分级管理和下移一级管理。因为原则是一样的，这里只就全国人大及其常委会的预算管理职权作一个介绍。全国人民代表大会有三项职权：一是全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；二是批准中央预算和中央预算执行情况的报告；三是改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。全国人大常委会有五项职权：一是监督中央和地方预算的执行；二是审查和批准中央预算的调整方案；三是审查和批准中央决算；四是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；五是撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

　　(二)政府方面预算管理职权

　　预算法规定了各级政府间、一级政府内预算管理职权。职责规定的基本原则体现了分级管理和行政一体管理，与人大职权的主要区别在于：人大没有上下级领导关系，而是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，对地方各级政府是领导关系。这种区别决定了预算管理职权的不同，以中央政府为例，其预算管理职权有十项：一是国务院编制中央预算、决算草案；二是向全国人大作关于中央和地方预算草案的报告；三是将省级政府报送备案的预算汇总后报全国人大常委会备案；四是组织中央和地方预算的执行；五是决定中央预备费的动用；六是编制中央预算调整方案；七是监督中央各部门和地方政府的预算执行；八是改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；九是向全国人大报告中央和地方预算的执行情况；十是向全国人大常委会作关于中央决算的报告。地方各级政府的预算管理职权与中央政府的预算管理职权基本一致。

　　在一级政府内，预算管理职权主要涉及财政主管部门与其他部门之间的关系，职权划分的原则体现了对政府职权的具体化、体现了财政部门的主导作用。对此预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。

　　预算管理职权在“决定”中又作了细化。由于1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律，所以补充的内容尽管不多，但有较强的针对性。补充内容主要有五点：一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况，在全国人大会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财经委；二是中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告；三是中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准；四是国务院有关部门应当及时向财经委、预算工委提交落实全国人代会关于预算决议的情况，这一条执行的不错，去年和今年，财政部关于落实预算决议的汇报稿长达22页和38页；五是经委员长会议专项同意，预算工委可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明，经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。

　　这样一些补充规定，很好地丰富了预算法的相关内容，也比较容易操作。不少地方的地方性法规也在这方面作出了规定，使人大与政府、人大与常委会的预算管理职权更加清晰，更加具体化了。

　　三、关于预算收支范围

　　预算法中对预算收支范围的规定涉及预算收入、支出项目，中央与地方预算收支划分，预算收支在中央与地方之间的项目划分和分配办法的备案，专用基金的设立，上下级预算资金的独立性等等。预算法中对收入、支出所包括的项目采取列举法，收入包括哪几项，支出包括哪几项，并且主要是按功能进行分类。中央与地方预算收支划分很原则，第二十条规定，预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方共享收入，预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。总体上讲，这些规定与当时的情况是适应的，因为预算法是1994年由全国人大通过的，而全国实行分税制财政体制改革也才是从1994年开始的，各项改革还只是初步的，有些情况还把握不准，在预算法中只能作些原则性规定。但是这只是从大类型上划分了中央与地方的收支，但没有解决哪些收入是中央的、哪些收入是地方的、哪些支出是中央的、哪些支出是地方的，这就没有充分体现预算法总则中规定“国家实行中央和地方分税制”的原则精神。尽管预算法中有专门的规定，国务院也制订了分税制财政体制办法，但我想事关各级政府财政利益的基本收支项目划分应当在法律中予以明确规定，以体现权威性和严肃性。

　　为便于理解，我简单介绍一下分税制。分税制是一种财政管理体制，通过这种体制，合理划分中央与地方政府之间以及地方各级政府之间的财政收支范围和预算管理权限。在1994年以前，我们的财政管理体制从统收统支到统一领导、分级管理，再到划分收支、分级包干，实行过多种体制。为更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，1993年底，国务院决定，从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。分税制体制改革的基本原则和主要内容主要有四点：一是按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；二是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；三是分设中央与地方两套税务机构；四是实行中央对地方的税收返还和转移支付制度。地方各级政府根据中央的统一要求也随之逐步实行了分税制体制改革。当时曾提出要提高两个比重，即中央财政收入占全国财政收入的比重、全国财政收入占国内生产总值的比重。通过实行分税制，中央本级收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到1994年的55．7％，地方本级收入的比重则由78％降低到44．3％；中央本级的支出占全国财政支出的比重由1993年的29．7％提高到1994年的32．4％，地方本级支出的比重则由70．3％降低到67．6％。到2003年，财政收入中央占60％、地方占40％，财政支出中央占30％、地方占70％。全国财政收入占国内生产总值的比重则由1993年的12．6％逐步提高到2003年的18．6％。2001年，国务院决定对按隶属关系划分所得税收入的办法进行改革，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。进一步完善了分税制体制。目前，中央财政固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，四家国有独资商业银行和三家政策性银行以及一些特殊行业企业所得税，集中交纳的营业税、城市维护建设税，中央企业上交利润等。地方财政固定收入包括：除集中交纳行业之外的营业税、城市维护建设税，地方企业上交利润，城镇土地使用税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税、所得税。增值税中央分享75％，地方分享25％；资源税按不同品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央分享97％，地方分享3％；所得税以2001年作为基数，增量部分2003年中央分享60％，地方分享40％。1994年实行分税制体制时，外贸企业出口退税以1993年地方已经负担的20％部分列入地方上交中央基数，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。2003年10月，国务院作出了《关于改革现行出口退税机制的决定》，确定了“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则，出口退税按国务院批准的基数，增量部分地方负担25％。以上这些就是分税制体制的关于收入部分的具体划分。

　　中央对地方返还或者补助，是实行分税制改革的一项重要内容。搞分税制改革，一个重要前提就是要保持各地方的既得利益。但是按照新税制和分享比例在中央与地方之间划分、调整后，就影响到了各个地方按原办法计算的财政收入和支出规模，为保持既得利益，中央确定对地方实行税收返还，返还数额以1993年为基期年核定，当年中央从地方净拿走多少收入就全部返还给地方，并以此作为基数，1994年以后，返还数额在这个基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税(习惯称“上划两税”)的平均增长率的1：0．3系数确定，也就是上划两税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0．3％。这样确定，是为了在保持“存量”不变，即保持地方既得利益的同时，确保中央在“增量”中得大头。2003年中央对地方税收返还达3425亿元。补助是指我们经常讲的财政转移支付和少量的体制性补助。财政转移支付是分税制体制改革的一项重要内容，它是以各级政府的财政能力为基础、以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付的基本形式包括有条件转移支付和无条件转移支付。专项转移支付就是有条件转移支付，是既给钱也指定用途，2003年专项转移支付2598亿元，占到整个转移支付比重的57．6％。无条件转移支付就是财力性转移支付，像定额补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等都是一种对地方财力的补助，2003年财力性转移支付达到1914亿元，占整个转移支付的比重是42．4％，有些偏低，我们也多次在审查预算时提出要适当提高财力性转移支付的比重，近年来这个比重有所提高。综上所述，中央对地方税收返还和补助支出包括三部分：中央对地方税收返还；中央对地方转移支付；中央对地方体制性补助。2003年，中央对地方税收返还和补助支出合计8261亿元，其中中央对地方税收返还3425亿元，占41．5％；中央对地方转移支付4512亿元，占54．6％；中央对地方体制性补助324亿元，占3．9％。总体上讲，中央对地方转移支付这些年有很大增长，帮助地方解决了很多实际问题，但仍然存在一些问题，如制度不是很规范，专项转移支付比重偏大，科学性有待提高等。

　　由于基金收支、债务收支以及实行综合预算管理后，预算收支项目增加了，规模扩大了，管理制度变化了，所以预算法收支范围的有关规定需要完善。如预算外资金问题，预算法只规定了各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理，各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。实际上，在中央一级，通过实行综合预算管理后，现在基本就没有预算外资金这个概念了，都纳入到预算管理了，地方的情况可能有所不同，尽管完全纳入预算管理还需要一个过程，但预算外资金的项目和规模都比前些年少多了，也在逐步纳入预算管理。预算收支方面的问题也是下一步修订预算法应当考虑的一个重要方面。

　　四、关于预算编制

　　预算编制是预算的基础，如果编得不科学、不合理、不规范，执行时就难以做到按预算来执行，预算审查监督就会流于形式，执行的效果就不会很理想。所以不管是人大，还是政府，不管是中央，还是地方，这些年都重点抓了预算编制改革，取得了阶段性成果。

　　根据法律规定，预算编制是政府的职权，所以有关预算编制的规定主要是对各级政府及政府内各部门、单位提出的要求。从程序上规定了政府向人大提交预算草案的时间、内容。预算法中对预算编制主要就编制原则、收入编制、支出编制、赤字及债务、预备费、结余等作出规定。这些方面都是预算编制中的基本要素。
编制原则。一是时间要求，也是程序上的要求。预算法实施条例规定，国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示。在人代会会议举行的一个月前，财政部门要将中央预算草案的主要内容提交人大财经委进行初步审查。由于实行了部门预算改革，加上人大预算审查工作机构逐步健全，时间要求上有变化。现在中央预算编制实际上从5月份就开始了，编制时间达到八个月。编制部门预算现在是实行“两上两下”，充分体现了部门编制部门预算的作用，也体现了财政部门汇总平衡的职责。全国人大常委会的监督决定规定，在人代会会议举行的一个半月前，财政部门就要将中央预算的初步方案提交人大财经委，比预算法规定的“一个月前”提前了半个月，这主要是为了更充分地发挥预算审查专门工作机构的作用，让工作机构提前介入，我们叫“预先审查”，弥补了大会审查预算时间有限的不足。同时，监督决定还明确要求，在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕。二是依据要求。预算法实施条例规定了政府及各部门、各单位编制预算的依据。我们现在强调要实行零基预算方法。编制预算时，既要考虑需要，也要考虑可能，再就是要有标准。所谓需要，就是法律法规、宏观政策导向的需要，就是为完成工作职责、任务的需要；所谓可能，就是财力平衡状况，财力的可能；所谓标准，就是预算的基准，我们经常讲的定员定额就是一种预算标准，但主要是指基本支出的标准，项目支出标准还很欠缺，所以绩效评价体系就不好建立。三是内容要求。这有两个方面，一个是内容本身，再一个就是结构。预算的内容很重要，大家反映的“说不清”、“看不懂”，这与预算所表述的内容和表述的方式有关系。如不少地方提出，中央返还或者补助地方的收入没有在地方预算中编列，地方人大难以监督。按照预算法实施条例的规定，本级预算收入应当包括“上级返还或者补助的收入”，我们在审查2003年中央决算的报告中提出，要“将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度的专项转移支付资金的预计数额，及时通知各省、自治区、直辖市，以便地方政府纳入预算，统筹考虑其财力的分配使用和地方人大实施有效监督。地方各级政府要将上级的财政补助编入预算，报同级人大审查监督”，这样做地方预算的内容就完整了，也是贯彻落实预算法的要求。最近财政部专门召开了一次地方预算编制与管理方面的会议，会上就补助问题提出了四点改进措施，包括：在每年代国务院起草关于编制预算的指示时明确要求各省级政府要
　　将中央补助收入编入省级预算；在每年发布的财政部关于编制决算草案的指示中，明确要求各省级政府要将中央补助收入编入省级决算，自觉接受同级人大及其常委会的监督；全国人大批准中央预算后，财政部立即将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度已经确定的专项转移支付资金数额及时通知各省；研究对预算法的修订。我认为财政部的工作是积极的，接受人大监督的自觉性大大增强了。预算内容一定要完整，要反映政府所有的收入和支出，要反映各级政府财政利益的调整关系，即上解支出、补助收入，要反映预算年度间的衔接，即上一年度结余用于本年度安排的支出，要反映收支的差额。

　　预算内容的结构是指复式预算和预算科目。上世纪80年代末期至90年代初，我国经济的发展和改革处于一个加速时期，财政、金融、投资、国有企业等各项改革不断推进，各方面对预算支出的需求很大，而同时对减少收支差额的呼声也比较高，借鉴国际上比较通行的做法，提出了编制复式预算。所谓复式预算，它是区别于单式预算的，是把财政收支按其性质分别编为两个或两个以上相对独立的预算。预算法实施条例第二十条规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但实际上我们一直没有按照这个要求编制复式预算，而是按照经常性预算、建设性预算的口径编制“复式”预算的，并且也只是根据这两大类把数字“搬家”，没有达到编制复式预算的目的，所以1999年后我们就不再要求国务院提交复式预算的草案了。至于今后怎么办，我想随着公共财政体制框架的建立、社会保障体系的完善，改革预算编制结构是必要的，在党的十六届三中全会的文件中也提出了“国有资本经营预算”的问题。

　　在编制预算中有个科目问题。我们目前的预算科目分类、款、项、目四级，既有按功能分类的，如基本建设支出、科技三项费用支出、农业支出、外交外事支出等，也有按经济性质分类的，如工资支出、补贴支出等，不能很直观的看出干什么事、花多少钱。所以改革现行预算科目体系势在必行。在我们的监督决定中，这个方面也有些完善，如规定中央本级预算的经常支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制，中央财政对地方总的补助性支出按补助类别编制等。财政部已经有一套预算科目体系改革方案了，完善后将加快推行。

　　收入编制。预算法规定各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。预算收入就是对国民收入分配政府拿到的部分，因此编制收入预算应当参照国民生产总值的增长水平。从经济规律和法律规定上讲，这是合理的。但近些年来这条规定与实际情况不相符合，财政收入增长幅度大大高于GDP的增长幅度，预算超收收入较多。根据我们对1998—2003年中央预算安排与实际增长水平的分析，收入实际增长率比预算安排增长率都高出了一倍左右，同期GDP实际分别增长水平与计划指标差别也有但没有这么大，结果是预算收入实际增长比预算超收过多，全国超收额达到上千亿。这就要好好研究编制收入预算的增长率如何测算，才能叫做“与国民生产总值的增长率相适应”。各个地方也有类似的情况。预算留有适当余地是可以理解的，但年年超收过多，预算编制的科学性、准确性、严肃性就存在问题。

　　支出编制。预算法中规定的几条仍然很有现实意义，如规定预算支出编制应当量入为出，贯彻厉行节约、勤俭建国的方针，应当统筹兼顾、确保重点，要安排必要的资金用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业，应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于难以预见的特殊开支等，我们一直坚持这么做了。不过现在看来只这几点还不够。

　　赤字及债务。预算法规定中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算要收支平衡、不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这样的一些规定，总体上体现了稳固的理念。我们这么大的国家，经济发展还相对落后，地区之间发展还很不平衡，国际竞争日趋激烈，不可预见性因素在增加，建立一个稳固的财政是非常重要的。为应对亚洲金融危机，自1998年以来实施积极财政政策，增发长期建设国债，目前中央财政赤字占GDP的比重是2．7％，国债依存度是40％左右，按照国际公认的安全线，我们还是安全的。但从目前形势看，积极财政政策应当有所调整，赤字应当有所压缩。同时，不少地方按规定没有编制赤字预算，但实际上的预算赤字是较普遍的，还有自1998年以来中央代地方发行了2000多亿元的债。当然还有名目繁多、规模不小的显性、隐性债务。有的同志提出来，为缓解地方债务问题，能不能给地方开一个可以发债的“正门”，予以疏导。需要进一步研究。

　　五、关于预算审查、批准、执行和调整

　　预算编制是政府的职权，审查批准是人大的职权，体现权力合理分配和相互制衡。随着民主化进程，让人民群众表达意愿、增加社会公众对预算的知情权、参与权和决策权的呼声越来越高，加强人大预算审查监督工作面临的任务很重。目前，全国有9个省的人大常委会成立了预算工委，没有成立预算工委的，也都有专门的预算审查监督工作机构，每个省都有了加强预算审查监督方面的地方性法规。因此预算法中有关预算审查监督和批准的内容要很好地丰富。在全国人大常委会的监督决定中，对人大的预算审查监督有些具体化，在预算管理职权中已经提到了。但也还是不够充分。近年来，我们预算审查批准工作的具体做法可以总结为“三阶段”式，即预算审查工作机构的“预先审查”、专门委员会的初步审查和大会的审查批准。在预算草案的审查中，我们坚持突出四个重点，即突出对预算的真实性、合法性、政策性和合理性进行审查。真实性，就是预算必须真实地反映全部的收支活动，不能虚列收支；合法性，就是符合法律对预算的要求，如农业、教育、科技等；政策性，就是预算要体现中央对经济财政的方针政策，体现宏观调控的目标和重点、倾斜的要求；合理性，就是收支结构要科学合理，预测要接近实际。各方面反映，这些做法是可行的，效果也是好的，应当在预算法中体现出来。在实际工作中，根据这几年的实践，我建议地方各级人大在审查监督预算时，要特别注意各级债务尤其是县乡债务以及不实的结转和结余。预算法规定了人大审查批准，但是很不完善，人大审查批准往往流于形式，是橡皮图章，没有规定对预算草案修正怎么办，不批准怎么办。

　　预算执行很重要。已经批准的预算具有法律效力，应当严格按照批准的预算执行。预算执行涉及到收支管理、金库管理，现在还有国库集中收付、政府采购，技术性很强，需要严格规定并要严格执行。国库集中收付是这些年来国库制度改革的一个重要成果。集中收付就是建立一种对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，其核心是通过国库单一账户体系对财政资金的运行进行管理。通过财政设立的这个单一账户体系，所有财政资金都在这个体系中运作，财政收入通过单一账户体系直接缴入国库，财政支出按预算通过这个体系由财政集中支付到商品或劳务供应者。这就减少了中间环节，有利于预算的有效执行，有利于深化“收支两条线”改革，有利于提高预算透明度，有利于提高资金使用效益，也有利于防止腐败。截止2003年底，中央有超过50％的一级预算单位实施了集中收付改革，超过50％的有非税收入的部门纳入到非税收入收缴管理改革范围，地方有26个省、120个地市、300多个县实施了国库集中收付制度改革试点。

　　提起预算法预算调整的概念，大家可能认为预算法最需要修改的就是这一条。预算法第五十三条规定，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。但表达的一个意思就是水涨船高，收入多了，支出可以相应增加，只要不出赤字，就不算调整。从预算法实施近10年的情况看，发生预算调整的很少见，而实际上预算执行结果与预算差异很大是普遍的现象。我想，改革初期在预算上给政府留有适当调控空间是可以理解的，就是一般情况下也应当给政府留下一定的余地。比如，对于部门预算在执行中发生的调整，人大就不要限制得太严格，避免微小变更都要报人大批准。但是，严格按预算支出的原则必须坚持，因此就需要对什么是预算调整加以规范，要概念明确、容易操作。要具体规定调整、变更、调剂的界限和审批权限。只要这些程序和权限规定好了，预算执行就是按照批准的预算或批准的调整预算执行，或者按照有关规定执行。在西方发达国家，预算调整也是有的，但调整行为是严格的。而我们正好反过来了，我们把预算调整看得非常严肃，但行为上是宽松的，预算执行中大量存在预算的变动，这不符合依法理财的精神。由于预算法规定的预算调整的概念太宽松，每年有大量超收收入而相应增加支出，脱离了人大的审查监督，所以在全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定中，专门规定了一条对超收收入使用的监督，规定国务院要向全国人大常委会报告超收收入安排使用情况。各地方也都有类似的规定。

　　六、关于决算和监督

　　预算法是把决算和监督作为两章写的，这是对的。我把两个问题放在一起讲，一是相对突出人大的工作，二是目前在我们国家决算工作和监督工作有很强的关联性。从程序上看，决算的编制、审核、报送、审批、批复与预算程序类似。决算草案由各级政府、各部门、各单位编制，财政部门负责审核汇总，由各级政府提交本级人大常委会审查和批准，最后由财政部门向本级各部门批复决算，还包括有专款下拨或补助的下一级财政。决算是预算的执行结果，一个预算年度终了，按照会计原则就要“结账”。所以从本质上讲，进行决算是一种会计要求。在不少西方发达国家，议会长期以来对决算环节不是十分重视，正是由于决算体现的是会计结算而并非是一种决策行为，并且预算只能经过议会批准才能支出，可以简单理解为预算就是决算。但是这些国家议会对待决算的态度有的也在转变，变得重视决算环节了。态度的转变，主要是由于议会加强了对预算执行过程的监督，这种监督包括预算支出使用单位是不是严格按照议会批准的预算来执行，包括对预算支出的绩效评价。对预算执行过程监督的加强，反过来又为下一年进行预算审查和批准提供了条件。通过这种转变，就将在决算中的一般会计统计职能上升为会计分析和监督了，这就有了质的变化，将决算过程变成了监督过程。因此，决算和监督就分不开了，把决算工作搞好就是在实施有效的监督，要使监督工作有实效就要把好决算关，充分发挥决算这道法定程序的作用。在西方国家，决算过程一般比较长，先要通过审计部门或会计检察部门一到两年的审计，再送议会审查。在我们国家，决算主要有两个功能，一是通过决算解决一些问题，二是进行会计结算。过去流行一句话，就是“决算是一个筐，什么都往里装”，讲的是决算就好比预算时安排支出一样，通过决算追加各种支出。这种做法是不规范的，现在财政部门的决算工作有了很大改进，时间上比较及时，操作上也简化了。全国人大常委会每年6月份审查和批准中央决算，要听取国务院的决算报告，同时要听取国务院的审计工作报告，根据审议审计工作报告对决算进行审查。随着民主化的进程，审计工作力度不断加强，揭露和反映出的问题比较多，社会比较关注。尤其是今年，很多人讲掀起了“审计风暴”，通过强化对决算的审查，加大了对预算执行的监督，加大了对权力的制约和监督，使预算管理和监督工作更加受到各方面的重视。在我们国家，预算编制、执行中的随意性还比较大，预算制度、预算管理体制改革都还在不断深化，在加强预算环节监督的同时，强化对决算的监督能更加有实效。

　　当然预算法监督一章不仅仅是规定对决算的监督，它还规定了各级人大及其常委会对预算的监督，还规定了各级人大和县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，规定了各级人大和县级以上各级人大常委会举行会议时，人大代表或者常委会组成人员依照法定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询。对本级政府预算的监督权属人大及其常委会，各级政府对下级政府预算执行情况负有监督的责任。各级财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位的预算执行，各级审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。财政部门和审计部门在预算监督方面的职权是有区别的，财政负责本级各部门、各单位预算收支执行的监督检查，审计除此之外还要对下级政府的预算执行和决算进行监督，也就是要下审一级。审计机构尽管属政府系列，但它是对政府一把手负责，要向人大常委会报告工作，其工作有很强的独立性，这样规定有利于充分发挥审计部门的作用，有利于对预算进行监督。由于各级人大工作人员力量和技术手段的限制，应该很好地利用政府的审查机构，将其作为人大对预决算监督的支持力量。

　　好了，我就讲这些。不当之处，请批评指正。